关键词：ppp模式 新型城镇化 建设
一、PPP模式在运用过程中面临的困境
（一）法律层面
PPP模式尚无的专门法律。现有关于PPP模式的条文大多数以通知的形式下发，没有具有更高法律效应的法律法规，这样，将会导致地方政府在开展PPP项目时没有法律条文作为参照，政府难以把控PPP项目处于什么地位。
PPP模式无具体明确的流程规范。由于缺乏相应的流程规范，监督权无法得到很好的实现，从何监督，监督什么内容，这都需要成文的法律法规规定。操作层面没有规范科学的流程参照，在选择具体合作方时候存在风险，导致政府主动性减弱，社会资本对于合作存在顾虑。
（二）项目自身层面
PPP项目落地难。相对于新型城镇化进程，PPP 模式推广运用的进度仍然较慢，一些示范项目实施过程中还存在不少困难。如，PPP项目签约存在融资困境， 大部分还没有进入实质性的项目建设及运营阶段。
实施领域有限。从PPP项目库中得知，目前非正式与正式的PPP 模式应用的领域还比较有限，主要集中在高速公路建设领域、供电领域及河道治理领域等。而其中除了高速公路有较多的项目以外，其他两个领域项目较为稀少。
（三）项目合作主体层面
政府：盲目立项，缺乏契约精神。新型城镇化下，地方债务面临巨大压力，基础设施建设资金需求存在较大的缺口，发改委和财政部出台推广运用PPP模式以及相关的政策，PPP模式被地方政府当做新的融资渠道，甚至被当做缓解债务危机的手段。
社会资本：社会资本参与度不强。PPP项目签约后融资困难， 尚未进入实质性的项目建设及运营阶段。事实上，目前采用PPP模式的新建项目签约率很低， 且引入的社会资本大多是国有企业性质， 而民间资本、私有企业等类型的社会资本参与较少。
（四）人才建设层面
缺乏关于PPP模式的专业中介机构和人才队伍。目前政府采购招标主要是通过委托招标代理公司进行采购，以实现采购的公平性和及时性，但目前为止，国内比较缺乏具有PPP经验的招标代理公司。由于PPP项目涉及面较广，现有人才很难适应如此广的知识面，造成PPP项目人才缺乏，亟待培养。
二、PPP模式在运用过程中面临困境的原因分析
（一）法律层面
PPP相关法律制度尚不完备。目前，国家 PPP相关法律有《预算法》、《政府采购法》及实施条例等，但 PPP模式的专门法律还很欠缺。并且一部法律从提出到完成立法还有很长的路要走。
政策法规存在一定程度的不一致之处。财政部与国家发改委PPP模式相关问题上存在一定程度的不一致性，对 PPP项目的主要参与主体、操作流程等规定各有其侧重。
（二）项目自身层面
项目操作环节复杂。由于 PPP项目前期准备时间长，流程细，目前大部分示范项目还处在前期阶段，落地项目较少。每个步骤都有一个详尽的文件规范，导致实际操作比较复杂。
PPP盈利模式尚不成熟。PPP是一种商业模式，商业模式需要规范化、标准化才能发展壮大。我国目前大部分PPP项目收益率较低，发展不成熟。PPP项目收益难以控制，对社会资本吸引力不强。
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（三）项目合作主体层面
政府忽略PPP模式的管理模式。第一，PPP模式在中国还是一个较为崭新的研究领域，而且PPP模式客观上带有融资效应，导致政府在实际操作容易将 PPP模式局限于作为一种融资途径和投资刺激工具。第二，政府对工程没有统一规划，忽略管理，导致项目重复建设。
社会资本是以盈利为根本目的。目前政府推出的大部分PPP项目高风险、低收益；而社会资本希望投资的是低风险、高收益的优质项目，同时可供社会资本选择的项目比较少。同时PPP大部分是公益性项目，收益率很低，一定程度上制约了社会资本的参与积极性。
（四）人才建设层面
PPP人才与建设需求多元化。PPP模式涉及招投标、谈判、融资、监督，工程技术与建设等诸多过程，程序复杂，专业性强，且涉及复杂的金融、财务和法律等方面的知识，需要在融资顾问、财务顾问、技术顾问、法律顾问等专业化中介机构的共同协作下才能完成。
现有人才培养机制单一。由于国内 PPP模式项目开展较少，大部分第三方机构的知识水平和业务能力还远不能达到覆盖 PPP模式成功实施各环节的现实要求。国家专业为 PPP模式提供咨询服务的公司实力较强，但往往费用较高，财力薄弱地区的政府和社会资本可能难以承受。
三、PPP模式在新型城镇化建设中运用的对策
（一）法律层面
推进 PPP模式需要法制基础和契约理念，科学合理的顶层制度设计将发挥重要作用，完善法律框架能一定程度上缓解社会资本对政府任期换届或“朝令夕改”的顾虑，同时也能对社会资本进行合理的引导与约束。
（二）项目运作层面
熟悉法律法规条文，理清项目操作环节。PPP项目能够顺利立项、实施以及后期的运营都离不开各行业、各领域前期的充分的准备工作。所以在前期应该科学合法合理的进行统筹规划，严格筛选合适PPP运作的项目，再进行下一步工作。通过科学合理规范的的操作流程，合理规避风险。
探索适合具体项目的成熟的盈利模式。可以借鉴国外先进的经验，结合本国的实施案例，在具体实施的PPP项目下，探索出合适成熟的盈利模式。
建立PPP项目库，重视信息建设。对于PPP项目库，可以对各PPP项目按照一定的条件进行划分和建库:第一可以创建分行业的项目库；第二构建财政部门的PPP项目库；第三，创立本土化的PPP示范项目库。
（三）项目合作主体层面
政府：转变政府职能，从管理的角度去看待PPP模式。在市场催化下，PPP模式相对于以往政府一手独控，提供公共产品与服务的方式更具有效率。PPP模式不仅仅是一种投资融资模式，同时还会带动各方能力包括知识技能、管理经验、创新能力、市场约束等方面的提升。政府应该及时转变观念，从管理的角度去看待PPP模式。
社会资本：提高参与度。为加强社会资本的参与热度，首先需要灵活通过市场化竞争的方式提供项目效益。通过合理招投标方式实现市场化竞争以使项目价值最大化。其次对于公益性等特殊项目通过财政补贴方式，保障社会资本的正常收益，努力提高社会资本的参与度。
（四）人才建设层面
加强PPP模式的普及和推广。不仅利用报纸、杂志、网站等媒体渠道广泛宣传，同时也可以通过微信公众号等新媒体方式进行宣传普及，不断开发创新宣传渠道，扩大受众面，增强政府、企业以及社会公众的社会共识，扩大PPP模式的知名度，为 PPP的推广运用创造良好的社会氛围。
培养专业性人才。PPP模式操作复杂，需要懂经济、法律、财务、合同管理和专业技术等各方面的人才。适时组织 PPP模式的专题讲座以及业务培训等等，引起社会公众对PPP模式的关注，激励对PPP模式有兴趣的人才不断加深自己的理解。
四、总结
在我国加快新型城镇化的过程中，应该结合PPP模式的特点，针对新型城镇化建设中实施项目的性质、类别、建设目的、预期效果的不同，选择最佳的项目建设与运营模式，促进PPP模式的应用技术向科学、成熟、创新的方向逐步前进。
论文作者:王建清
论文发表刊物:《科技中国》2016年8期
论文发表时间:2016/10/20
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