WTO体制下竞争政策多边协议对特殊和差别待遇的适用，本文主要内容关键词为：差别论文,体制论文,待遇论文,协议论文,竞争论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
随着经济全球化的深入持续发展，各国经济竞争加剧，私人企业可能利用反竞争措施（如限制竞争协议、对市场优势地位的滥用行为、企业合并等）来获得有利的竞争优势，阻碍市场准入，破坏国际贸易体制。政府也可能默许或容忍私人反竞争措施来隐蔽地支持私人的贸易壁垒。如果对反竞争行为不能予以有效的抵制，全球自由贸易的充分潜力将无法实现。纯粹国内性质的反竞争行为，主要依靠国内竞争法的规制，而跨国反竞争行为完全依靠国内竞争法的规制则远远不够。不少国家签订有双边合作协议，这种协议最大的缺陷在于其仅仅规定程序性合作，不涉及实体规则的协调，因此，双边合作可以减少冲突，但不能阻止冲突的发生。许多区域性组织也制定有自己的竞争政策，区域性竞争政策与双边协议相比，主要的区别是它们可能包括实体性的竞争规则，反映了对成员国国内竞争法一定程度的协调。但是，区域性组织往往在具备相应条件的国家之间形成，因此区域性竞争政策的约束范围非常有限。联合国和经合组织等国际组织起草和发布了相关指南、文件和建议，但它们均不具有法律拘束力。在 WTO框架下，GATS、TRIMs、TRIPS等协议包含与竞争有关的条款，但总体上未形成完整体系。在这种背景下，国际上要求达成竞争政策多变协议的呼声越来越高。WTO在1996年新加坡会议上成立了“贸易与竞争互动工作小组，”实际上该小组已成为探讨和研究制定竞争政策多边协议的场所。尽管坎昆会议关于竞争政策的谈判无果而终，但只要贸易自由化的趋势不逆转，相信竞争政策多边协议的制定必将拉开序幕。
竞争政策多边协议可能涵盖的范围和内容是深受关注的话题。鉴于发展中国家的特殊情况，WTO体制下的诸多协议都会涉及到特殊与差别待遇以解决发展中国家的特殊需要。可以想见，竞争政策多边协议中对特殊与差别待遇的规定也必然成为发展中国家所关注和努力争取的内容之一。本文就着重探讨竞争政策多边协议对特殊与差别待遇的适用问题。
一、WTO体制下特殊和差别待遇的主要情况
特殊和差别待遇是GATT/WTO解决成员国之间财富不公平分配问题的传统途径。GATT关于发展中国家特殊和差别待遇的法律规定主要为第18条、第4部分（第36条——第38条）以及1979年东京回合的《关于差别和更优惠待遇、互惠及发展中国家的更全面参与的决定》，主要涉及市场准入、市场保护和延期履行三方面。尽管有人对特殊和差别待遇提出诸多批评，如许多相关条款是劝告性的，对发达成员不产生拘束力，WTO争端解决机制不能审查对这些条款的指控违反；关于过渡期的规定不现实，与为履行协议的能力建设需要不相称等等。但毫无疑问，特殊与差别待遇从整体上来说有利于发展中国家，其最重要的一点是对互惠原则的突破。不可否认，互惠是多边贸易体制的重要基础。对于所有国家而言，他们都有一些贸易保护的理由，如果让每个国家单独决策的话，各国根据这样或那样的理由都会倾向于采取贸易保护的政策。对于独立决策的国家而言，这种贸易保护都是理性的、有利于提高本国福利水平的。然而，如果所有国家都实行贸易保护政策，那么任何一个国家单方面实行关税减让或者自由贸易政策，这个国家的福利水平就会下降。因此，如果没有互惠原则，各国都不愿意单方面削减贸易壁垒。①然而，由于历史和现实的原因，发展中国家在全球竞争中处于实质性的不利地位，要求保护幼稚产业的灵活性，争取优惠待遇的法律行为符合其客观条件，特殊和差别待遇有利于促进发展中国家的经济发展。尽管随着发展中国家在世界贸易中影响的扩大，随着关税水平的降低及普惠制的作用日益变小，发展中国家需要部分地回归到互惠原则的轨道上，但“不平等者间的平等就是不平等”仍不失其真理性，发展中国家需要差别和优惠的待遇以保障其利益，他们只需要做出与自己的经济发展水平相适应的减让。
但是，应注意的是坚持特殊和差别待遇的基点是为发展中国家提供更多的时间与空间来提高其参与国际竞争的能力，从而使发展中国家具备更适宜的条件参与贸易自由化，如果特殊和差别待遇被用于封闭市场，避免市场准入，则是歪曲了其真意。因此，强化特殊和差别待遇应从开放市场而非封闭市场的角度进行。从长远来看，特殊和差别待遇如果是通过发展中国家增加关税而进行，则不如通过促进对发达国家的市场准入的方式更有利于持续发展。目前，贸易自由化安排出现了不平衡的趋势，体现了发达国家利益的议题被越来越多地纳入多边贸易谈判，而反映发展中国家比较优势的议题却得不到强调。发达国家和发展中国家必须一道努力，对贸易自由化加以平衡，充分体现对发展中国家的关注，制定可行的方案以促进发展中国家有特殊利益的部门的市场准入。
二、WTO体制下竞争政策多边协议适用特殊和差别待遇的几种方案的分析
目前我们已分析过，坚持特殊和差别待遇的基点是为发展中国家提供更多的时间与空间来进行发展的，提高自身的竞争力。那么，在可能的多边竞争协议中采用特殊和差别待遇，其真正目的也应是通过它来促进发展目标。联合国贸发会议提倡采用某种形式的特殊和差别待遇，并认为特殊和差别待遇的概念应确保发展中国家，特别是最不发达国家能够在与其发展目标相一致的竞争体制中维持必要的灵活性。特殊和差别待遇的概念已经纳入了《关于规制限制性商业行为的多边协议的公平原则和规则》。
发展中国家公开响应联合国贸发会议将特殊和差别待遇纳入竞争政策多边协议的观点。正如某个发展中国家所指出的，关于贸易和竞争的任何协议应在其所有的组成部分中体现发展程度，应以更有效和更一致的方式纳入特殊和差别待遇。其他发展中国家也支持在贸易与竞争问题上创新性地运用特殊和差别待遇，但是，应避免特殊和差别待遇被用以推迟或豁免竞争纪律的引入，因为竞争纪律对发展中国家是有益的。另外，WTO贸易与竞争工作小组的参加者已经指出，将来关于竞争的任何计划都应充分注意到成员的经济形势、竞争体制、法律传统以及文化环境的多样性和不对称性，因此该领域的任何规则制定都应具有足够的灵活性和渐进性来包容成员的政策、制度和经济环境的多样性。在多哈会议上，这种观点明确为工作小组所要求，即应充分考虑到发展中国家和最不发达国家的需要，并提供适当的灵活性以解决它们的需要。关键的问题是如何将这种灵活性最好地纳入规则制定之中。目前以下几种选择方案已被提出：
1.GATS的模式
服务贸易总协定形成了与WTO其他协议不同的自由化途径。该协议的结构，即渐进的自由化方式为其贯穿始终地并入发展目标提供了空间的灵活性。例如，市场准入和国民待遇是由成员方基于部门具体承担的，这实际上是允许贸易自由化的渐进进行，并为一些不具备能力或不愿意实行自由化的部门提供政策上的灵活性。也就是说，成员可以选择实行自由化的部门（积极清单），并且可以对自由化设置条件和限制，只要这些限制是有时间表的（消极清单）。某些发展中国家指出GATS的结构是有利于发展的。
在具体的特殊和差别待遇方面，根据第XIX.2条（具体承诺的谈判）：发展中国家被明确地准许灵活地开放更少的部门，根据其发展形势渐进地扩展市场准入。另外，当外国服务供应商可以进入发展中国家市场时，发展中国家有权对准入附加旨在获得第四条（发展中国家的逐步参与）所提及的目标制定特定条件。这一点表明发展中国家在服务部门的自由化是逐步的，应根据每一成员的发展要求进行。
GATS提供了一个有用的模式，但是它的一个缺点是缺少具体的机制来运作第四条。
2.允许豁免和除外规定
另一个获得灵活性和渐进性的方案是协议要求成员承诺制定竞争法，并允许制定豁免和除外制度。很显然，该方案为成员应对发展挑战提供了灵活性和渐进性，因为该方案不主张实体竞争法的协调，而将主动权留给国内政府。这些例外和豁免可以是部门性的，也可以是非部门性的。部门性的例外和豁免可以完全或部分地将部门排除在竞争法的适用之外，而非部门性的例外和豁免则更具有横向性，主要针对待定种类的行为、措施和商业安排。从政策表述上看，这两种类型的例外和豁免是差异显著的，尽管它们并不必然相互排斥。
许多发达国家和发展中国家的竞争体制已经存在部门性和非部门性的例外及豁免规定。例如，一份审查10个经合组织(OECD)国家和欧共体竞争法除外规定的研究表明，在许多 OECD国家的竞争法中已经制定了部门性的豁免，②以该研究为基础的一份WTO秘书处记录表明，除了部门性豁免，在WTO更多的成员的竞争法中还存在大量的非部门性例外和豁免规定。③从现有的立法情况看，适用除外的对象主要是那些对维护本国整体经济利益和社会公共利益有重大意义的行业或领域以及那些对市场竞争影响不大，但对整体利益有益的限制竞争行为。因此，发展中国家可以根据其市场结构、发展程度、具体特征等确定竞争法的除外对象，以实现其优先政策目标，促进本国经济发展。欧盟委员会承认通过除外和豁免规定，“政府可以保证竞争法不会消极地影响与发展有关的目标”。④加拿大也持相似观点，为政府制定具体的除外和豁免制度保留了可能性，并认为关于竞争政策的多边协议不会引起与经济发展方面的国内政策的冲突。⑤联合国贸发会议的秘书处也提倡道，“从发展角度来看，豁免对于发展中国家是重要的……在豁免和除外方面应给于最不发达国家更大的灵活性”。⑥
但是，竞争法的除外和豁免规定能在多大的程度上真正地支持发展是有争议的。在WTO贸易与竞争政策互动工作小组讨论例外与豁免的问题时，一成员提出，不能忽略这一点，即竞争法和竞争政策对合理的经济发展很重要，因此，应保证促进有效的竞争法和竞争政策的根本目标是应予最优先考虑的事。⑦日本的一项研究总结了其竞争政策和豁免制度对其战后经济发展的影响，该研究强调日本战后的经济活力根植于激烈的竞争，而非产业政策，竞争使许多有前景的新兴产业（如汽车、半导体等产业）磨砺出了竞争优势。该研究虽然没有排斥豁免制度本身，但其指出，日本的经验表明，国际竞争力的进一步增强是通过国内企业之间增长的竞争，而非通过豁免所进行的对竞争的规制。⑧OECD的一项研究分析认为，豁免通过允许反竞争行为（如滥用优势地位、卡特尔行为和反竞争性的兼并等）降低了经济效能，因此一项基本的改革是取消这些豁免，尽可能广泛地适用竞争法。⑨尽管这些研究只与工业化国家相关，而不是专门涉及到发展中国家的独特情况，但至少表明，在除外和豁免对经济发展的作用方面尚未有定论，还需作进一步的探讨。
笔者认为，发展中国家在竞争法中规定除外与豁免具有一定的合理性，但要对其严格控制。许多经济学家认为，尽管贸易自由化是当前经济全球化的一个必然现象，但采取完全的贸易自由化政策绝非是政府的一个明智选择。因为国际贸易虽然促进了国内市场上的企业在产品的价格、质量和技术改革方面的竞争，鼓励企业发展新产品，但对于发展中国家而言，参与经济全球化的基础和贸易条件还有所欠缺，完全的贸易自由化对其经济的冲击大于其在贸易中的收获。从时间上看，在联邦德国和韩国的经济发展过程中，对于一些竞争力不强但又不可缺少的基础产业或幼稚产业，在国内市场狭小且需求不旺盛时，两国通过促成国内企业之间的适当联合，允许适当的垄断和独家产生，促进和扶持了这些产业在短期内的迅速发展。竞争法的适当豁免是联邦德国和韩国经济上获得成功的重要因素。而发展中国家与发达国家相比，经济比较落后，为迅速提高某一产业或某一地区的发展水平，或保护某一幼稚产业，国家对它们“网开一面”，给它们提供更多的时间和空间来提高其竞争力，显然是有必要的。
但是，竞争法的豁免作为私人经济领域内的市场壁垒，可能产生扭曲贸易的后果，因此，应对豁免进行严格控制，尽可能减少其扭曲性效果。首先，豁免的设置必须具有合理性。豁免必须是有必要的，也就是说，只有当不给予豁免，企业就无法顺利地筹集到发展所需要的各种要素时，才对其给予豁免。豁免还应具有选择性，即对豁免的对象施加一定的要求，尽量避免采取普通分配的形式，使豁免与特定的标准相联系，这样可以激励国内企业达到获取特定支持的标准，即获得“成长”的激励，从而达到提高竞争力的目的。其次，豁免的程序和标准必须是透明的，以防止政府及企业对豁免的滥用。再次，应对豁免设立定期审查机制。产业经过一定时期的发展，竞争力有所提高，可能不必再对其进行特殊保护；或者情况反馈表明，豁免无法在一个合理的时期内使相关产业、企业提升竞争力，在这些情况下，就应适时地对豁免进行调整和修订。总之，运用豁免要找好平衡点，是豁免成为发展中国家进行能力建设的工具，但要尽可能地避免豁免对经济产生消极影响。
3.技术援助和能力建设
适用特殊和差别待遇的第三种方案是在协议中规定技术援助和能力建设。目前，WTO成员之间已达成共识，即技术援助和能力建设对于帮助执行有效的竞争法和竞争政策是有必要的。多哈宣言强调提高技术援助和能力建设对发展中国家和最不发达国家的必要性，这主要反映在第24节：“我们承认发展中国家和最不发达国家在该领域对技术援助和加强执法能力建设方面的需求，其中包括政策分析和经济发展，这样可以使这些国家更好地评价加强多边合作对其发展政策和发展目标以及人力资源和制度建设发展的重要意义。因此，我们将努力与其他相关政府间的组织展开活动，包括UNCTAD；同时，通过合理的区域性和双边渠道加强资源和技术的支持，以便对该种需要做出反应。”其他的组织也要求在谈判之前进行技术援助以弥补发展中国家在竞争政策问题上知识和资源的欠缺，从而使发展中国家能够成为全面的参与者和规则制定者。⑩
当考虑在竞争政策多边协议的框架下适用技术援助的机制时，应注意现行WTO协议中技术援助条款的有效性已经在接受审查。越来越明显，许多发展中国家在实施必要的行政、制度和法律机制以履行其义务时都面临巨大的困难，因此，履行承诺已成为2000年以来WTO工作计划的一个关键部分。一个最普通的观察是旨在解决发展中国家制度限制的技术援助和能力建设承诺没有充分地认识到在准备、制定和实施新的立法方面的真正代价，也没有提供适应各国特有的情况和能力的灵活性。因此，除了增加技术援助之外，WTO成员开始强调技术援助应更密切地符合不同国家具体需要的重要性。(11)如果WTO竞争政策多边协议旨在促进发展目标，就应对这些问题予以解决。
4.过渡期
适用特殊和差别待遇的第四种方案是在协议中规定过渡期。出于担忧增长的国际竞争所可能导致的失业和国内企业的经营失败而引起的混乱，某些发展中国家要求过渡期，然而这种观点在很大程度上不为世界银行及OECD竞争政策专家们所认可，他们指出允许国内企业创建卡特尔和滥用垄断地位并不是阻止这些混乱产生的有效方式。(12)韩国的历史经验看起来似乎支持这一理论，韩国在发展过程的早期阶段没有实施竞争政策导致了后来代价很大的产业调整，韩国得出结论，如果更早引入竞争政策，其将以更平衡和更合理的方式获得经济发展。(13)另一方面，发展中国家确实存在巨大的障碍以形成制度上的能力来执行和实施竞争法与竞争政策。这种事实使过渡期有正当理由的程度取决于特殊与差别待遇所适用的义务的性质。例如，发展中国家可能需要一段很长的时间来执行可与OECD国家的竞争法相比的综合性的竞争法体制，但是可能只需要一段短得多的时间来制定及执行它们自己的法律。但是，要从 WTO其他协议给予发展中国家过渡期以建立履行义务所需要的制度能力的做法中吸取教训。在某些情况下，过渡期届满，但发展中国家在履行义务方面仍无法取得显著进展。因此，这种时间框架是武断的，有人提出应将过渡期与各国的具体能力及需要相联系，以更系统的方式确定过渡期。(14)不过，国际社会已经达成了广泛的共识，即过渡期不能被用于推迟履行惩处诸如核心卡特尔等关键反竞争行为的承诺。
总之，在WTO竞争政策多边协议中考虑适用特殊于差别待遇需要注意一些基本的问题，特别是，应注意避免特殊与差别待遇被用于推迟或豁免竞争纪律的引入，而竞争纪律对发展中国家是有益的。关于特殊与差别待遇的具体模式的实际效果也是有争议的问题。但是，越来越多的人已形成一致意见，即为了在未来的贸易与竞争规制制定动议中促进发展目标，需要灵活性和渐进性。特殊和差别待遇为达到这些目标及解决发展中国家所面临的特殊挑战提供了一种机制。然而，仅仅简单照搬先前的特殊与差别待遇模式或许无法做到这一点，因而需要加以改进和发展。
三、结语
特殊和差别待遇的实施是发展中国家的主要关注问题，在WTO竞争政策多边协议中适用特殊和差别待遇的目的在于灵活地、渐进地促进发展目标，使发展中国家更有能力履行协议，更充分地参与贸易自由化。特殊和差别待遇在GATT/WTO体制中经历了一段发展历程，其作用和缺陷都已得到了一定程度的体现。发展中国家认为特殊和差别待遇或者太广泛、太原则性，或者仅仅是劝告性，不产生法律上可实施的义务。另外，过渡期和技术援助没有充分考虑到发展中的特殊需要等。在WTO竞争政策多边协议中适用特殊和差别待遇必然要以 GATT/WTO体制中原有的特殊和差别待遇为基础，借鉴其经验，并尽可能避免其缺陷。因此，竞争政策多边协议中采用特殊和差别待遇首先应以足够精确的语言起草条文，选择具有实质意义的特殊与差别待遇模式，并制定监控程序或后续程序以便成员更好地履行特殊和差别待遇。
竞争政策多边协议应允许成员在其国内竞争法中规定豁免和除外制度。竞争法的豁免和除外对象一般是对维护本国整体经济利益和社会公共利益有重大意义的行业或领域以及那些对市场竞争影响不大，但对整体利益有益的限制竞争行为。因此，发展中国家可以根据其市场结构、发展程度、具体特征等确定竞争法的除外对象，以实现其优先政策目标，促进本国经济发展。但是，为了防止竞争法中规定豁免和除外制度的滥用，竞争政策多边协议应要求成员承诺对豁免和除外制度的设置和实施予以严格控制，确保豁免和除外制度设置的合理性、实施的透明性以及豁免和除外制度的实际效果能够得到定期审查。由于各国的政治体制不同，关于控制豁免和除外制度的设置和实施的具体制度，竞争政策多边协议应留给成员自主决定。这样，既可以灵活、渐进地促进发展目标，又可以避免豁免和除外制度对竞争可能产生的扭曲作用。
竞争政策多边协议还应通过规定技术援助和能力建设来适用特殊和差别待遇。由于发展中国家竞争法发育程度和执行能力有限，因此，帮助其进行能力建设，对于促使其切实履行多边竞争协议是非常关键的。但是，技术援助应符合不同国家的特殊需要，其形式可以多种多样，包括帮助发展中国家制定和发展国内竞争法、支持发展中国家建立国内竞争当局、培训发展中国家竞争当局的人员与发展中国家竞争当局交换经验等。为了保证技术援助计划的落实，竞争政策多边协议可考虑建立一个专门的委员会，以监督技术援助计划的执行，便利竞争当局之间信息和经验的交换，并最终促使发展中国家履行竞争政策多边协议的能力的提高。
注释：
①参见李荣林、朱彤、郑昭阳：《WTO的理论基础与中国的市场建设》，天津出版社2003年版，第194页。
②See OECD (1996),Antitrust and Market Access:The Scope and Coverage of Competition Laws and Implications for Trade,Paris.
③See WTO Working Group on the Interaction between Trade and competition Policy,Communication from Uruguay.WT/ WGTCP/W/109.2001.
④See WTO Working Group on the Interaction between Trade and competition Policy,Report of the Meeting of 5～6 July 2001 (WT/WGTCP/M/15,2001 ),paragraph 9.
⑤See WTO Working Group on the Interaction between Trade and competition Policy,Communication from Canada.WT/ WGTCP/W/174.2001.
⑥See WTO Working Group on the Interaction between Trade and Competition Policy,Report of the Meeting of 22～23 March 2001(WT/WGTCP/M/14,2001),paragraph19.
⑦See WTO Working Group on the Interaction between Trade and Competition Policy,Report of the Meeting of 5～6 July 2001 (WT/WGTCP/M/15,2001 ),paragraph30.
⑧See WTO Working Group on the Interaction between Trade and Competition Policy,Communication from Japan,"Competition Policies and Exemption System",WT/WGTCP/W/177.
⑨See OECD(1997) ,The OECD Report on Regulatory Reform:Synthesis,1997.
⑩See OECD(1999),Trade and Competition Policies,Exploring Ways Forward,1999.
(11)See WTO (1999) ," Developing countries and the Multilateral Trading System:Past and Present",Background Note by the Secretariat,1999.
(12)See T.Winslow,"OECD Competition Law Recommendations,Developing Countries,and Possible WTO Competition Rules"3(1)OECD Journal of Competition Law and Policy(2001).
(13)See WTO Working Group on the Interaction between Trade and Competition Policy,Submission from the Republic of Korea (WT/WGTCP/W/56,1997),paragraph 13.
(14)See C.Michalopoulos,The Role of Special and Differential Treatment for Developing Countries in the GATT and the World Trade Organization,2000.Policy Research Working Paper No.2388.World Bank.
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