中国发展型社会救助制度建设：国际视野下的分析与启示，本文主要内容关键词为：中国论文,制度建设论文,视野论文,启示论文,社会救助论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]F014.4[文献标识码]A[文章编号]1002-736X(2013)08-0105-05
20世纪90年代以来，在全球化挑战下和应对社会排斥的过程中，社会救助改革成为大趋势。许多国家的社会救助改变了以往消极的、补偿收入损失的功能，显示出积极的、促进人力资本发展的功能，并由此形成了各具特点的发展型社会救助制度。本文从国际视野分析发展型社会救助制度建设的理论基础和实践经验，在此基础上获得启示，并探讨构建中国式发展型社会救助制度的相关问题。
一、国际上发展型社会救助制度建设的理论基础
20世纪60年代之后，对贫困的研究从结构解释转向文化解释，并由此产生了关于贫困文化、底层阶级和“社会排斥”的讨论。与此对应，许多国家的社会救助也发生了深刻变革，开始显示促进人力资本发展的功能并逐步形成了发展型社会救助制度，其支撑理论主要包括人力资本投资和发展型社会政策理论。
现代人力资本投资理论形成自20世纪60年代初，其核心是强调人的知识与技能等人力资本在一个国家的经济增长中发挥着关键作用，国家可以通过投资和制度建设提高人力资本的质量。该理论认为，围绕人力资本进行的包括教育、卫生保健、人力资源市场的建设在内的各种形式的投入都是生产性的，这些投入收效虽慢，但是一旦发生作用，其经济效果可以超过其他投资。人力资本投资理论对于人力资本的积累和发展有两个方面的突出贡献：一是它明确了人力资本投资是生产性投资，是回报率更高的投资；二是人力资本投资是多方面的，其根本目的是提高人力资本的质量和人力资本的合理流动，教育是众多投资中的核心。①总之，人力资本投资理论的产生和发展不仅将对能力的研究纳入了经济学研究范围，拓展了经济学研究空间，而且它与贫困的文化解释相对应，为调整扶贫政策进而缓解乃至解决贫困问题提供了新的思路。
发展型社会政策理论自20世纪90年代以来逐步形成并产生重大影响，其核心是将社会政策看成一种社会投资行为，社会政策对提高劳动力的素质有直接的作用并关系到国家的可持续发展。在西方福利国家应对全球化挑战和“社会排斥”的背景下，以再分配和维持消费为取向的社会政策逐渐从传统的、“事后补救型”的保护方法向着积极的、“生产性”的、注重社会投资的方法转变，即社会政策新增了“发展”这一价值基石。这主要表现在以下三个方面。一是开始从社会投资的角度来认识社会政策的作用。传统上，社会政策常与社会支出相提并论，现在则重新认识其作用。二是将社会政策的功能与国家的可持续发展联系在一起。过去，社会政策的功能或目标主要是社会稳定或公平，而现在越来越多地与全球化形势下一个国家的可持续发展战略联系在一起。三是更注重通过社会政策来影响劳动者从市场中获得收入的能力。过去，理论界对社会政策的定义大多是将这一概念界定为市场以外的资源分配机制，而现在则更加注重如何通过社会政策来影响劳动者从市场中获得收入的能力和结果。②总之，发展型社会政策理论的提出，在社会政策理论发展的脉络上具有创新性贡献，并对许多国家的社会政策实践产生了影响，尤其是对各国的社会救助改革实践起到了重要的指导作用。
二、国际上发展型社会救助制度建设的实践经验
在上述理论的影响下，各国形成的发展型社会救助制度主要有三种模式：工作福利模式、条件型转移支付模式和专项救助模式。
(一)工作福利模式
从20世纪90年代开始，欧美发达国家纷纷在社会救助中引入积极的促进就业措施，即工作福利政策，主要针对有工作能力的受助者，以应对福利依赖、长期性救助等问题(见表-1)。该模式最大的特点是改变了社会救助单是补偿收入损失的功能，社会救助更要配合提供培训和介绍工作的服务，在重视“相互责任”和“平衡权利与责任”的原则下，受助者需要在行为上达到一定的要求才能获得救助，体现出促进失业者人力资本发展、提升其自立能力的功能。③
具体实施方面，这种模式通过强制快速就业、培训和财政激励等措施的不同组合来实现其功能。强制快速就业措施的目标是促使受助者尽快返回劳动力市场，有劳动能力的受助者必须接受救助机构提供的工作，否则会导致救助金的减少或丧失。培训措施的目标是提高受助者的劳动技能、帮助其积累人力资本。在自由主义福利国家，培训通常从属于快速就业的目标，是短期的、补救性的，主要帮助受助者获得最基本的技能，而社会民主国家的培训通常是长期的、正规的、高质量的，可以使受助者的人力资本获得长期发展，推动其回归主流劳动力市场、更好地融入社会。财政激励措施是通过设立工作补助金和收入豁免政策等，保证受助者就业后总收入高于不工作而依赖社会救助时的收入，防止“贫困陷阱”的发生。从实践效果方面看，工作福利尽管存在一些问题，但是相关的评估研究显示这种模式在减少受助者人数、提高就业率上具有积极作用，一定程度上提高了劳动者从市场中获得收入的能力。④
(二)条件型转移支付模式
从20世纪90年代中后期开始，拉美各国纷纷改革了原有的社会救助并相继设置了许多新型救助项目，这些项目采取条件型转移支付的方式提供现金救助(见表-2)，把救助资格与就业、教育培训和医疗服务等人力资本发展政策结合在一起，以提高穷人的教育水平和改善其健康状况，并激励其进入劳动力市场，以期达到长期内消除贫困的目标。
拉美各国的项目在名称、目标定位方式、资金来源等诸多方面存在差异，但具备的共同特点与经验有三个。第一，认识到了贫困的多维性与代际传递性。新出现的发展型模式认识到了贫困的多维性，所以拉美的新型救助更多体现了一种以人的发展为中心的崭新救助理念。此外，拉美各国还认识到了贫困的代际传递性，为了打破贫困的代际循环，各国的救助都非常关注对贫困家庭儿童的投资。第二，附带条件的救助金是这种模式的核心要素。在这种模式下，救助金的发放均带有一定条件，而这些条件的设定有利于人力资本的发展。比如，墨西哥的机会计划规定，家庭主妇领取救助金必须以保证其子女接受教育为条件，此外，还必须参加各类健康教育的学习班并保证其子女能定期接受体检。⑤从实践效果看，相关评估显示，虽然这种模式在为贫困家庭提供保护方面的影响和作用较有限，但在促进人力资本发展方面的功效较显著，贫困家庭中儿童的入学率、健康状况、营养程度均有较大程度的改善。⑥第三，采用多种目标定位方式以瞄准最贫困的家庭。发展型模式的社会救助力图改变过去定位不准的情况，采用多种目标定位方式，除传统家计调查外，还有地域定位、类别定位、家庭排序、社区公示等以提高瞄准率。⑦
(三)专项救助模式
20世纪90年代中后期，亚洲金融危机之后，为应对大规模失业导致的贫困问题，东南亚许多国家开始改革之前临时性的、应急性的社会救济，推出了一些新的救助项目。其主要通过提供实物或服务的非现金救助来帮助受助者提升劳动能力、改善生活条件(见表-3)。也就是说，这些国家采用专项救助的模式来实施救助，这种模式虽然不直接提供现金，但可以改善贫困群体的生活条件，最终促进人与社会的发展。
工作福利和条件型转移支付模式主要提供现金救助，而采取专项救助模式的国家现金救助较少，专项救助项目较为齐全且覆盖面高。例如，医疗救助在泰国、菲律宾等均是非常重要的救助项目，采取的方式一般是直接向救助对象免费发放医疗保险卡，让他们同自己缴纳保费的参保人一样享受相应的医疗服务。教育救助主要通过为贫困学生提供助学金、免除书本费、补助住宿费等方式帮助其完成学业，越南、菲律宾、印尼等国均实施了各具特色的教育救助。就业援助在印尼、菲律宾等国较普遍，它包括建设劳动力市场项目，还包括政府部门推出的一些面向贫困人口的劳动密集型项目，以及直接资助贫困、落后地区展开公共工程项目或小额信贷项目等，旨在帮助贫困者提高工作技能，实现就业。⑧总之，这种模式把社会救助的重点放在专项救助上，有助于受助者提升参与劳动力市场的能力，走向脱贫致富。从实践效果看，专项救助模式在保护型的功能上有些不足，但是这种模式却具有发展型的特征，且救助的覆盖面较广。
三、国际视野下的启示：构建中国式的发展型社会救助制度
国际上发展型社会救助的理论和实践表明，为社会救助注入“发展”的理念并建设发展型社会救助是大势所趋。对中国而言，其他国家的实践与做法不能直接照搬，应该在国际视野和战略眼光下立足本土认真探索，发现改革决策的基点及制度优势，从而逐步构建中国式的发展型社会救助制度。
(一)构建中国式的发展型社会救助制度的原因
1.构建中国式的发展型社会救助制度，是提高我国贫困群体抗风险能力并在国际上提升国家竞争力的重要举措。我国劳动力素质总体不高的事实说明了对人力资本投资的不足，素质不高的廉价劳动力一般生活在贫困中或处于贫困的边缘，这会影响其子女的教育和就业。另外，人力资本的损失是导致贫困固化的根本原因，它最终会阻碍社会的发展。⑨目前，我国的社会救助主要是贫困问题出现后的事后补救，并不能切断贫困产生的链条，也不能增加贫困家庭抵抗风险的能力，不利于国家竞争力的提高。构建中国式的发展型社会救助制度，注重人力资本投资以终止“贫困—人力资本投资不足”这一恶性循环，可以帮助我国的贫困群体提升抗风险能力并增强我国在国际上的竞争力。
2.构建中国式的发展型社会救助制度，是应对国内贫困形势和社会救助制度环境变化的有力手段。20世纪90年代，贫困更多表现为因转型期的大规模下岗、失业问题而致的收入匮乏，在这种制度环境下，社会救助的功能定位在提供收入补偿以维持生存，这符合当时的社会经济发展状况。随着经济和工业化、城市化的快速发展，贫困形势和社会救助制度环境发生了变化，贫困已不再仅是收入贫困，而是更多表现为因文化水平低、劳动技能差而受到市场与社会的排斥，这种环境下，社会救助仅靠提供收入补偿是难以有效应对贫困问题的。⑩构建中国式的发展型社会救助制度，可以在满足贫困人员基本生活需要的基础上体现促进发展的功能，在克服收入贫困的同时消除能力贫困，进而能有力地应对国内贫困形势和社会救助制度环境的变化。
3.构建中国式的发展型社会救助制度，是解决社会救助主要问题并实现制度良性可持续发展的有效途径。我国的社会救助存在救助水平低和福利依赖并存的主要问题。从国际经验看，救助水平高会导致福利依赖，这也是发达国家改革社会救助并实施工作福利模式的发展型社会救助的主要原因。但我国的福利依赖显然不是因救助水平高引起的，而是因一些不合理的制度安排和制度衔接问题引起的，如缺少就业激励措施，把享受低保作为享受其他专项救助的条件而造成福利叠加效应等。在福利依赖显现的状态下，如果社会救助进一步扩面很可能走入不可持续的怪圈，(11)最终导致社会救助不可持续。基于目前受助者主体是有劳动能力的失业者的情况，构建中国式的发展型社会救助制度可以保障受助者的基本生活并提高其素质与技能，有利于制度的动态管理并减少福利依赖，最终实现制度的良性可持续发展。
(二)构建中国式的发展型社会救助制度的思路
构建中国式的发展型社会救助制度，首先要明确社会救助制度的价值理念和基本功能；其次要确定和选择我国发展型社会救助制度的模式；此外，还要在借鉴国际和立足本国实际的基础上提出与优化制度安排相关的改革建议。
1.培育“发展”的价值理念，拓展社会救助制度的基本功能。社会救助是具有一定价值取向的制度安排，价值理念会影响乃至决定社会救助的功能定位与制度实践。(12)国外发展型社会救助制度建设的理论和实践说明，在社会救助中注入“发展”的理念可以有效拓展制度的基本功能，使其在保障受助者基本生活的同时发挥促进人力资本发展和反“社会排斥”的功能。目前，中国社会救助制度背后暗含的是一种带有一定消极性的事后补偿的价值理念，在其指导下，社会救助的基本功能只能是提供托底保障。无论从现实国情还是从长远发展角度来看，中国社会救助的价值理念不能仍选择事后补偿与缺陷修补，而是要具备积极应对、预防贫困的特点。为此，需要从人力资本和发展型社会政策理论中汲取有益内容，培育并加强我国社会救助的“发展”理念，进而拓展社会救助的基本功能，除了让其发挥生计保障的功能外，还要发挥其促进人力资本发展、帮助贫困者融入社会的基本功能。
2.明确发展型社会救助制度的模式，选择包含工作福利、专项救助和条件型转移支付因素在内的混合模式。从国际经验来看，发展型模式的选取是与国家的社会救助政策基础，经济、社会发展情况等密切相关的。欧美国家之所以选择工作福利模式，是因为这些国家社会救助政策基础好，普遍型的现金救助项目普及且在救助体系中占核心地位，由于现金救助水平较高产生了福利依赖的问题，这就需要通过就业激励手段使长期受助者重返劳动力市场。拉美和东南亚国家之所以选择条件型转移支付和专项救助模式，一方面是由于通过这两种模式实施救助所需的现金总额较低，符合发展中国家的经济、社会状况；另一方面是因为拉美和东南亚国家在采取这两种模式前，社会救助政策基础差，一般只有零散的、临时的救济措施，可以顺利地通过引入新的社会救助项目而发展成一种主导模式。对中国来说，经过十几年的社会救助改革，已基本形成了以最低生活保障这种普遍型现金救助项目为基础，以医疗、教育等其他专项救助为补充的综合性社会救助体系。也就是说，我国的社会救助政策已具备一定基础。在我国社会救助体系中，工作福利模式所依托的普遍型现金救助项目，即最低生活保障制度居于主体地位，且近年来许多地方开始探索积极的就业激励措施，工作福利的因素已开始展现。专项救助模式所依托的专项救助项目也是我国社会救助的重要组成部分，且随着经济社会发展其重要性在不断加强，即专项救助的因素也已存在。条件型转移支付模式所依托的对特定群体的条件型现金转移支付项目虽不存在，但我国的分类施保与其有一定相通之处，只不过针对特殊群体而上浮的低保救助金并没有与促进该群体人力资本发展联系起来。其实，在较落后的农村地区，要求低保家庭把因残疾人、儿童等而获得的额外救助金用于护理、体检、教育等人力资本发展方面是有必要的。由上可见，基于我国特有的社会救助基础和现状，发展型社会救助制度的建设应该选择包含工作福利、专项救助和条件型转移支付因素在内的混合模式。此外，这种混合模式还符合我国目前的经济、社会状况，因为它既不至于产生过多的现金救助成本，又可以起到在多方面共同促进人力资本发展的作用。
3.优化完善制度安排，对社会救助体系进行适应性调整。在明确了中国式的发展型社会救助制度应该是混合模式之后，就需以此为方向，借鉴国外经验并获得启示(见图-1)，在立足本土的基础上进行制度调整。第一，可以借鉴发达国家工作福利模式的经验，完善与促进就业相关联的管理机制。近年来许多地方都在探索社会救助如何促进就业，要在总结各地经验的基础上汲取发达国家工作福利模式的有益做法，形成适合国情的制度化的促进就业方式。具体来说，要建立科学的评估机制，落实动态管理；要实施积极的就业政策，政府可以提供公益岗位、培训学习机会等；要建立收入豁免制度和救助渐退制度，使受助者得到有效的就业激励；(13)有条件的地方还要引入个案工作计划，逐步建立以就业为重心的社会融入机制。第二，可以借鉴东南亚专项救助模式的经验，进一步加强并规范我国的专项救助制度。具体来说，要科学合理地确定专项救助的对象，不能把其简单地等同于低保救助的对象，而要针对那些在医疗、住房等方面确实有困难的群体；要适当提高救助水平，比如医疗救助要逐步降低自付率等；要在专项型救助中，将医疗、教育、住房等其他社会服务与发展领域的投入有效地结合起来。第三，可以借鉴拉美国家条件型转移支付模式的经验，针对不同类别的贫困群体适当实施有条件的现金转移支付。目前我国各地已实施了分类施保，但是实际操作中分类粗疏、人群界定较难，且上浮的救助金也只是家庭低保金的一部分，并不能保证用在家庭中的特定困难人员身上。为此，需要在现有分类施保的基础上进一步改革，对分类加以细化并规范特定困难人群，如儿童、孕妇、老人、残疾人等，基于此对不同类别群体实施有条件的现金转移支付。例如，对于低保受助家庭中有学龄儿童的，可以提供额外的现金救助，但要求家庭保证这些儿童定期接受体检并完成学业；对于受助家庭中有孕妇、老人或残疾人的，提供额外的现金并以定期体检，接受医疗、护理等服务为条件等。
图-1 国外发展型社会救助对优化中国社会救助制度安排的启示
当然，除上述社会救助的理念、模式选择和制度安排的变革之外，建设中国式的发展型社会救助制度还需在目标定位、组织体系建设和治理能力等方面进行与之配套的改革，具体应如何作为有待进一步探讨。
①卢亮：《关于经济学中人力资本理论的历史考察》，载于《贵州财经学院学报》，2010年第4期，第56-57页。
②⑨张秀兰、徐月宾：《发展型社会政策及其对我们的启示》，载于张秀兰等著：《中国发展型社会政策论纲》，中国劳动社会保障出版社，2007年版，第76页。
③④梁祖彬、肖萌：《社会救助就业福利政策研究》，载于《当代中国社会救助制度：回顾与展望》(首届中国社会救助研讨会论文集)，2009年版，第408-410页。
⑤Barrientos A.& Santibanez C.New Forms of Social Assistance and the Evolution of Social Protection in Latin America[J].Journal of Latin America Studies,2009,41(1):13.
⑥⑦Lloyd-Sherlock,P.Doing a Bit More for the Poor? Social Assistance in Latin America[J].Journal of Social Policy,2008,37(4):627.
⑧顾昕：《为了公平与发展：东南亚地区发展中国家的社会救助》，载于顾昕著：《中国社会安全网的制度建设》，浙江大学出版社，2008年版，第123页。
⑩关信平：《论当前我国社会救助制度建构的意义和主要议题》，载于《当代中国社会救助制度：回顾与展望》(首届中国社会救助研讨会论文集)，2009年版第5页。
(11)张时飞：《加快健全低保制度亟待深化的问题及对策》，载于《当代中国社会救助制度：回顾与展望》(首届中国社会救助研讨会论文集)，2009年版，第73页。
(12)江治强：《我国社会救助建设的经验、议题与展望》，载于《当代中国社会救助制度：回顾与展望》(首届中国社会救助研讨会论文集)，2009年版，第125页。
(13)郑功成：《中国社会保障改革与发展战略(救助与福利卷)》，人民出版社，2011年版，第29页。
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