美法农业保险模式比较及其经验借鉴，本文主要内容关键词为：美法论文,模式论文,经验论文,农业论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F841 文献标识码：A 文章编号：1674-5477(2009)07-0041-04
农业是人类生存之本，是整个国民经济的基础。同时，农业也是一种弱质产业，农业生产既要面对自然风险、技术风险，又要面对市场风险。为了应对农业的自然和市场双重风险，很多国家都在逐步建立农村灾害保障体系以支持农业的发展。其中，农业保险是一种重要的风险转移工具。通过投保农业保险，农业生产者在从事农业生产过程中因自然灾害或意外事故所造成的经济损失可以获得保险赔偿。本文对比、论证了美国、法国农业保险的不同模式及其特点，并对其经验进行了总结。
一、美国与法国农业保险的发展历史及模式
（一）美国与法国农业保险的发展历史
美国是世界上开办农业保险业较早的国家之一。早在1938年美国国会就通过了《农作物保险法》，并依法组建了美国联邦农作物保险公司，隶属于联邦政府农业部。此后，大致经历了三个发展阶段。第一阶段是1939～1980年，联邦农作物保险公司直接开展农作物保险业务，属于政府机构单独经营的“单轨制”；第二阶段是1980～1996年，为了提高农业保险的参与率和降低农业保险的监督成本，美国在经营体制上开始引进私营保险公司和保险代理人参与政府农作物保险的经营和产品销售，即政府机构与商业性保险公司共同经营农业保险的“双轨制”。1996年以后，联邦农作物保险公司逐步退出农作物保险直接业务的经营，在政府有关政策和补贴的激励下，私营保险公司开始经营或代理全部的农业保险直接业务。美国农业保险进入了由私营公司单独经营的“单轨制”时代。在这一时期，联邦农作物保险公司只负责制定规则、履行稽核和监督职能，并提供再保险。
法国是欧盟最大的农业国，农产品占欧盟的40%左右。法国保险业非常发达，2005年保费收入在欧洲排第2位，仅次于英国，在全世界排第4位。法国自18世纪末19世纪初，开始由互保协会办理农作物雹灾保险。19世纪中叶，法国农业曾历经危机，为保障自己的经济安全，法国农民发起并设立了地方相互保险公司以应付农业生产经营风险，包括火灾、冰雹、牲畜死亡等。1900年7月，有关行业组织法律地位的法令实施后，农业相互保险得到蓬勃发展。农业相互保险的扩张，导致了几年以后相互保险公司和相互保险总公司的创立。在1900-1936年不到40年的时间里，有4万家以上的相互保险公司成立。到1940年代，为了扶持农业保险行业的发展，政府加大了干预和支持力度。政府对互助机构进行了联合、合并，并成立了中央的互助保险机构。很多保险集团在政府的扶持下迅速发展，并根据农村现代化进程中的不同发展阶段推出了相应的保险服务。为了加强承保能力和更好地分担风险，1966年法国在大区范围内还创立了再保险机构，众多地方互助保险合作社由大区社再保险，大区社又由中央社再保险。1984年，法国政府建立农业灾害基金，对互助保险组织不能承担的风险损失，给予补贴性补偿。1986年，法国成立了农业相互保险集团公司，专门经营农业保险及其相关业务，集团公司根据农业保险市场特点，在险种设计上按市场和保户的需求，并通过自然和经济两个区域因素设计一揽子保险吸引保户。集团公司将农业作为一个系统进行承保经营，范围可扩大至人身保险。这种通过成立国家保险公司独立经营农险业务的方式，极大地促进了法国农业保险的发展。
（二）美国与法国农业保险的模式
美国的农业保险采取政府主导型模式。采取这一模式的还有加拿大、瑞典、智利、墨西哥等国家。该模式的主要特点是，政府对经营政策性农业保险业务提供统一的制度框架，各级政府和各种允许的经营组织要在这个框架中经营农业保险和再保险业务，同时政府对规定的农业保险产品给予财政支持。这一模式以国家专门保险机构经营政策性农业保险业务为主，有完善的农业保险法律、法规，并依法由隶属于农业部的官方农作物保险公司提供农作物一切险及再保险；同时鼓励私营保险公司、联合股份保险公司及保险互助会等参与农作物保险计划，并依法对他们承保或代理的农作物一切险和再保险提供一定比例的保费补贴和经营管理费用补贴。政府关于农业保险的政策重点是农作物及主要畜禽，农民仅支付投保险种的纯保费的一部分，其余部分由政府补贴，政府认捐农作物保险公司相当数额的资本股份，对其资本、存款、收入和财产免征一切赋税。虽然农民均自愿投保，但不投保农民不能得到政府的农业贷款计划、农产品价格支持和保护计划等其他计划的福利，从而提高了参与率。
法国农业保险制度是从属于西欧的政策优惠模式，也称为民办公助模式。其主要特点是在政府资助下，各级互助保险公司资助开展经营。即政府对互助保险协会及再保险机构都定期给予一定的补贴，最高级中央保险公司负责集团政策的制定和对地区或省级保险公司提供再保险，中级的地区或省级保险公司负责对上获得中央保险公司的再保险和对下向农业保险社提供再保险业务，最基层的农业保险社，负责维护和发展乡镇保险业务。
二、美国与法国农业保险的体系框架、运行机制及特点
（一）美国与法国农业保险的体系框架
美国农业保险体系由联邦农作物保险公司、私营保险公司与农作物保险协会共同参与，相互联系，并发挥各自不同的功能和作用。其中，美国联邦农作物保险公司是美国农业部下属的一家全资公司，其主要职能是统一制定法规、险种、条款、费率等规章制度和批单，然后下达到各保险服务机构及私营公司执行；利用自己本身的地方机构直接办理农作物保险业务；选择信誉较好的私营保险公司办理保险业务，并对其进行监管。私营保险公司是指批准并向其提供再保险的私人保险机构。办理农作物保险必须执行由联邦农作物保险公司制定的条款、费率及事务手续，并获得联邦政府费用补贴。由于私人保险公司的参与，减少于政府农业保险公司的工作量，对精干机构，节约行政费用开支起到了很好的作用，并减少了保户的“道德风险”。美国农作物保险协会是非盈利性的保险行业服务组织，主要职能是为立法行政机构提供全面和有效的陈述；为协会成员提供与联邦农作物保险公司联系的统一合法和有效的手段；为农民提供灾害保护；提供农作物的法律政策援助和政策指导。
法国农业保险主要由三部分构成。一是商业保险。即由保险公司承保农业风险中的可保风险，主要是冰雹、风暴等对农作物和建筑物造成的损失，国家通过农业灾害保证基金对其中一些险种，如水果和蔬菜的冰雹险、主要农作物的复合保险等，进行保费补贴。二是根据1964年7月10日法律设立的国家农业灾害保证基金，对农业生产中的不可保风险进行补偿，包括农作物收成和牲畜养殖损失。三是根据1982年7月13日法律建立的法国国家再保险公司。主要是对自然灾害造成的其他不可保风险进行补偿，包括自然灾害对建筑物和机动车辆造成的损失，法国国家再保险公司对承保这些风险的保险公司提供再保险支持。
（二）美国与法国农业保险的运行机制
美国政府开展农作物保险的目的是建立农村经济“安全网”，稳定农村经济，提高国民整体福利水平。经过多年的改革与发展，美国农作物保险的业务范围不断扩大，保障水平和农民参与率不断提高，已形成了一套比较完善和稳定的农业保险体系。目前，美国可以参加农作物保险的作物已达100余种。2000年农作物保险承保面积2.0亿英亩，占可保面积的76%；200万农户中有131万农户投保了农作物保险，占总农户数的65%，1981年至2000年共累计收取纯保费198.1亿美元，累计赔款支出为202.4亿美元，20年的平均赔付率为102%。经营体制上则实现了从“单轨制”到“双轨制”、再到“单轨制”的演进，即从政府成立机构直接办理农作物保险业务，到引进商业保险公司共同经营，再到完全交由商业保险公司经营和代理的转变。商业保险公司经营时，同样得到政府提供的经营管理费和保险费补贴等。美国农作物保险主要采取以下做法：
1.制定法律。从1938年颁布的《联邦农作物保险法》到1994年通过的《联邦农作物保险改革法令》，都对开展农作物保险的目的、农作物保险的性质、开展办法、经办机构等都做了规定，为联邦政府农作物保险业务的开展提供了法律依据。
2.经济支持。从1980-1999年，联邦政府给农作物保险的财政补贴累计约为150亿美元（含费用补贴等），仅1999年就达到22.4亿美元。目前美国政府对农作物保险的经济支持大致包括以下几个方面：①保费补贴：各险种的补贴比例不同，2000年，补贴额平均约为纯保费的53%，其中，巨灾保险补贴全部保费，多种风险农作物保险、收入保险等保费补贴率约为40%；②业务费用补贴：向承办政府农作物保险的私营保险公司提供20%-25%业务费用补贴；③政府还承担农业部联邦农作物保险公司的各项费用，以及农作物保险推广和教育费用。
3.再保险支特。政府通过联邦农作物保险公司，向私营保险公司提供一定比例的再保险和超额损失再保险保障。
4.免税。联邦农作物保险法明确规定联邦政府、州政府及其他地方政府对农作物保险免征一切税赋。
法国政府也非常重视农业保险的发展，并有相应的实施措施和办法。目前已经在政府的支持下建立了农业保险专项风险基金，以备巨灾之用。法国在农业保险经营上主要做法如下：
1.对农业保险实行低费率、高补贴政策。法国为了确保农业的快速发展，政府对农业保险实行了低费率和高补贴的政策，法国政府对农民所交保险费的补贴比例在50%-80%左右。也就是说，农民只需交保费的20%-50%左右。通过建立农业保险制度，农民在政府那里得到了高额的保费补贴，分散了风险，减轻了受灾损失，调动和保护了农民进行农业生产的积极性。
2.建立政策性农业保险机构。法国的农业保险已从商业保险中分离出来，在政府支持下建立了专门的政策性农业保险机构。农业保险作为一种政府行为，其行政经费、农险基金赤字等都由政府实行直接的财政补贴。法国政府通过设立农业保险基金形式来保障国营保险公司业务的正常运转。这部分基金是用于满足国营保险公司入不敷出时的急需，从而有力地保障了农业保险机构业务的开展。
3.国家立法保护农业保险。农业保险是非盈利性的，所以法国对所有农业保险部门都实行了对其资本、存款、收入和财产免征一切赋税的政策，通过法律的形式给予保障，并制定了《农业保险法》。农业保险的项目由国家法律规定，保险责任、再保险、保险费率、理赔计算及许多做法也用法律或法规形式予以规定。并对一些关系到国计民生的大宗产品实行强制性保险，规定了对主要农作物（水稻、小麦、大麦、果树等）和主要饲养动物（牛、马、猪、蚕等）实行强制保险。
（三）美国与法国农业保险的共同特点
美、法两国农业保险发展尽管因国情不同存在较大的差异，但仍具有以下几个共性特点：
1.以完善的法律法规为基础。农业保险是政府实现对农业支持和保护的制度安排，必须有完善的法律法规作保障。美国和法国农业保险发展的历史实践和成功经验表明，政府为促进农业保险的健康发展，必须制定完善的法律制度。如美国制定的《联邦农作物保险法》、法国的《农业保险法》都比较完善，对保障标的、保障范围、保障水平、组织机构与运行方式等方面进行了规范，使得他们能够有效地规范农业保险运作机制，增强保险公司和农民之间的互信，减少道德风险，维护保险公司和农民的合法权益，实现保险公司、农民和政府多方共赢。
2.以政府政策支持为主要保障。农业保险的自身特点，决定了农业保险发展必须依靠政府的政策支持，这是农业保险发展的重要保障。无论是美国还是法国，政府都对农业保险采取了政策支持，并通过法律进行确定。对农户的保费补贴，对政府农业保险公司和商业保险公司的经营费用进行补贴、税收优惠、利率优惠、提供再保险等是两国政府政策支持的重要手段。法国政府针对巨灾保险，还成立了巨灾保险基金。
3.以政策性和商业性结合为主要方式。尽管美国和法国都对农业保险发展采取了政策支持。但在运作方式上，两国政府都较为注重政策性保险与商业性保险的有机结合。在政府成立专门保险机构负责农业保险经营，实施政府政策支持的同时，努力发挥商业性保险运作的市场配置作用，不断提高经营效率和效益，降低财政负担。如美国的农业保险是在成立之初由政府成立或指定专门机构进行带动，逐步向政府政策支持商业化经营的方向转变。法国则在发展过程中逐步强化了政策支持的力度。
三、对我国的借鉴与启示
通过上述分析发现，美国和法国农业保险的发展都离不开国家的宏观调控和政府资金支持，与商业保险具有明确的政策界限和不同的经营方式，对我国农业保险制度建设有以下借鉴和启示：
一是依据国情选择农业保险的发展模式。农业保险不同于纯粹的商业保险，而是一种政策性保险。我国要发展农业保险不能完全照搬美国或者法国的模式，因为各国的国情不同，发展农业保险的政策也不同。我国是一个发展中国家，国土面积很大，所以我国要从自己的国情出发，提出一套适合我国国情的农业保险发展模式。如在农村，要积极引导农民发展区域性、专业性农业保险互助组织或农业保险合作社。在市、县级保险公司要设置专门负责农业保险的业务机构，具体开展农业保险业务。在中央、省一级，专门成立政策性的国家农业保险公司，经营农业的再保险业务。
二是加快农业保险立法进程。美国、法国农业保险发展迅猛，与其完善的法律体系密不可分。两国对农作物保险的条款实务手续都用法律细则的形式规定下来，更有利于农业保险的稳定经营和保护被保险人的利益。而我国当前的农业保险立法工作相对滞后，仅在《农业法》、《保险法》和近几年的中央农业政策中稍有提及，至今尚未见到有关法规的出台。因此要发展我国农业保险，就必须加快《农业保险法》的立法进程，并结合实际不断修改与完善。
三是建立有效的农业风险分散机制。农业生产受自然条件影响很大，在农业保险经营实践中，由于农民的保险意识不强，加之经济承受能力较弱，一般对农业保险需求积极性不高。因此，农业保险的长足发展要求有效的风险分散机制，建立再保险机制。我国再保险市场较为薄弱，农业再保险尚未有效开展，国家应设立专业农业再保险公司，建立多层次的农业风险转移机制，逐步完善中央地方财政支持的农业再保险体系，保证农业保险业务的稳健发展。
四是加大政府扶持力度。由于农业保险的高风险、高费用率、高赔付率和非盈利性，决定了它是一项政策性极强的保险，需要政府对农业保险的大力支持。从美国、法国开展农业保险的实践中可以发现，政府在农业保险中确实发挥了重要的作用。如，美国政府1998-2000年为投保的农户纯保费补贴率为55%，3年累计补贴36亿美元；法国农民只需交保费的50%左右，其余部分由政府承担。我国虽然提出了“工业反哺农业”的方针，但因财力有限，对农业保险支持力度不够。因此，当前我国要进一步加大对农业保险的支持力度，尤其是要加大对农业保险补贴的力度。
五是采取一定的方式强制或鼓励农民投保。农业灾害的发生往往范围很广，如果要有效地分散风险，必须保证有足够多的危险单位同时投保，否则将会导致风险的过于集中。另一方面，同处一地的同一风险单位之中的同一种农作物，由于地理位置和经济、技术等条件的差异，所面临的风险频率和强度以及作物损失程度也有差异。在自愿投保的条件下，逆向选择就难以防止。发展中国家农业经营规模普遍很小，逆向选择问题更突出。承保面小加上逆向选择，必然使实际损失机会增多，损失率升高，从而发生过高的赔付率。因此，有的国家，如美国并不对所有农作物实行法定保险，而是实行自愿的原则，但政府对农民在发放农业贷款、救灾的支持上则向已购买了农业保险的农民予以较大的倾斜。这实际上也是一种有条件的强制保险。在我国，购买农业保险完全出于农民的自愿，政府无权强迫农民购买。保险依赖经营的大数法则无法实现，风险就不可能在更大范围内分散，导致商业保险公司的经营亏损，因而出现农业保险供给减少。如果借鉴国外的经验，采取一定的方式强制或鼓励投保，农业保险的经营局面一定会有较大的改观。
收稿日期：2009-04-15
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