摘要：2016年是“十三五”开局之年，在供给侧结构性改革的大背景下，我国“三去一降一补”任务持续推进，经济运行缓中趋稳、稳中向好，全年经济增速和全社会固定资产投资增速均放缓，分别为6.7%和7.9%，较上年分别回落0.2个和1.9个百分点。新形势下，各级国土资源管理部门深入贯彻落实党中央、国务院部署，主动适应经济发展新常态，全力推进供给侧结构性改革五大任务，坚持分类调控、因城施策，严控高耗能和过剩产能，新增建设用地，支持新产业、新业态用地需求，满足国家重大工程和民生项目用地，鼓励盘活低效存量建设用地，促进了土地利用方式和发展方式转变。
关键词：经济新常态；我国土地；利用形势
1导言
土地利用总体规划（简称“土地规划”）是指导土地利用和管理的纲领性文件，是落实土地用途管制、引导城乡建设的重要依据。改革开放以来，经过三轮土地规划的探索实践，逐步形成了层次分明、制度健全的规划体系，成为我国重要的空间规划之一，为我国的耕地保护和快速城镇化起到了重要作用。十八大以来，我国经济发展进入新常态，面对资源环境约束趋紧、耕地和生态空间保护压力增大等问题，国家从顶层设计推进生态文明体制改革和规划体制改革。新形势下，土地规划需要在传承中有所变革。
2土地供需错配和闲置低效利用问题
2.1?结构上农业空间与建设空间和生态空间冲突问题突出
2000~2015年间，我国近一半地区耕地达到动态平衡，只有黑龙江和新疆耕地出现净增加，耕地向水热条件不好的东北和西北集中趋势明显，使粮食生产区与消费区空间错配现象显著，长距离运输粮食产品造成巨大的物流成本，优化耕地空间格局势在必行；补充耕地主要来自内蒙古、新疆和东部沿海滩涂等生态脆弱地区的土地整治，耕地占优补劣现象突出，耕地质量和生态安全堪忧；
2.2?建设用地供应存在结构性错配
一是房地产用地供应不足与过剩并存。随着城镇化快速推进，近年来人口和产业分布进一步向大城市集聚，房地产用地供应却呈现出中小城市增速快于大城市的态势。2008~2013年，全国房地产用地供应持续快速上涨，年均增长25.7%，其中，三、四线城市增长最为迅猛，年均增长27.4%，远超一线城市10.4%和二线城市16.0%的增速。2014年，房地产市场调整，一线城市房地产用地供应下降速度更是超过二线和三、四线城市，2016年在房价高涨的情况下，北京市房地产用地供应出现较大幅度的下降，助推了市场紧张气氛。同期，人口、产业持续向大城市集聚，人地钱不匹配，导致房地产三、四线城市库存大量增加，而一、二线城市供不应求。
二是高耗能产业供地占比较高。近年来随着工业经济持续下行，工矿仓储用地需求总体减弱，土地供应落实“去产能”任务，高耗能产业供地量进一步减少，2016年同比下降30.5%，降幅较上年扩大2.4个百分点，促进了工业经济结构调整。但从结构上看，高耗能产业供地占比仍然较大，战略性新兴产业及高技术产业供地占比相对较低。2008~2016年，六大高耗能产业累计土地供应占工业用地总面积的比重为36.5%，多年来占比未呈现明显下降；而高技术制造业供应面积占工业用地供应总面积的比重为24.2%，低于高耗能产业占比，供地结构调整促进产业结构调整任重道远。
三是基础设施用地投资强度显著下降。
期刊文章分类查询,尽在期刊图书馆“十二五”期间，基础设施用地投资强度显著下降。交通运输用地单位面积固定资产投资分别为“十五”和“十一五”的39%和37%；水域及水利设施用地单位面积固定资产投资分别为“十五”和“十一五”的66%和67%。
若按照历史平均水平估算，“十二五”已供交通运输用地需要投资44.4万亿元，是实际完成投资（16.7万亿元）的2.7倍；水域及水利设施用地需要投资4.0万亿元，是实际完成投资（2.6万亿元）的1.5倍，因此迫切需要创新基础设施建设土地综合开发利用模式，以促进基础设施经营方式、管理体制、投融资体制改革。
2.3?土地财政依赖与土地抵押风险依然存在?
2004~2016年，全国累计土地出让价款29.12万亿元，相当于同期地方一般预算收入的48.2%；土地抵押贷款金额逐年上升，2015年末全国84个重点城市土地抵押贷款金额达11.33万亿元，是2010年末的3.2倍。一方面，地方政府依靠大量出让土地获得土地出让价款来弥补财政不足，但土地出让收入相对于地方财政的收入波动明显且不稳定。2009年土地出让收入与地方一般预算收入之比高达67.6%，2015年仅为35.9%，尤其三、四线城市房地产库存高企，未来土地出让收入增长乏力。另一方面，地方政府依靠土地抵押融资，2015年末全国84个重点城市土地抵押贷款金额达到11.33万亿元，是2015年全国土地出让成交价款的3.6倍，许多城市还贷依赖不可持续的新增土地出让收入，债务风险需严加防范。
3对策建议
国务院印发的《全国国土规划纲要（2016~2030年）》明确了我国中长期国土空间开发与保护的目标和任务；我国《国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》作出了全面节约和高效利用资源的战略部署，设定了耕地保有量和新增建设用地规模指标，以及单位国内生产总值建设用地使用面积下降20%的目标；《中共中央国务院关于加强耕地保护和改进占补平衡的意见》确立了数量、质量、生态“三位一体”的耕地保护新格局，形成了“明责任、算大账、差别化”的耕地占补平衡新方式，这是我国未来5年乃至更长时期土地资源开发利用与保护工作的方略和遵循。
未来土地利用管理应重点做好以下几方面工作：一是切实推进耕地保护向数量质量生态“三位一体”模式转变。落实和改进耕地占补平衡制度，明确耕地红线、生态红线和城市边界，协调解决好“三生”空间冲突；以国土综合整治为抓手，推进农业供给侧改革，探索耕地保护与利用协调发展之路，夯实国家粮食安全基础。二是优化建设用地供应结构和布局，促进转型升级和盘活闲置低效用地。继续围绕“三去一降一补”，加大产业用地供给侧结构性改革，坚持分类调控、因城施策，严控高耗能和过剩产能新增建设用地，支持新产业、新业态用地需求，满足国家重大工程和民生项目用地，鼓励盘活低效存量建设用地，为经济“稳中求进”和平稳健康发展提供保障。三是加强房地产用地供应的差别化和精准度，促进房地产市场平稳健康发展。对于房价上涨压力大、库存低的一线和热点二线城市，适度增加房地产用地供应，并及时向社会释放信息，稳定预期；对于三、四线库存较大的城市，仍以去库存为主，缩减以至暂停住宅用地供应。四是优化基础设施用地供应节奏，鼓励对基础设施用地综合开发，在提高基础设施用地利用效率的同时，增加土地收益，鼓励和吸引社会资本投资建设，提高基础设施用地供给效率。
参考文献：
[1]党国英.中国土地规划管理及其改革[J].上海国土资源,2014,35(3):1-5.
[2]国土资源部.2016国土资源公报.北京，2017年4月.
[3]国家统计局.中国统计年鉴2006~2016.北京：中国统计出版社，2006~2016.
论文作者:冉启林
论文发表刊物:《防护工程》2018年第35期
论文发表时间:2019/3/1
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