邻比冲突治理模式比较研究，本文主要内容关键词为：冲突论文,模式论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号] [文件标识码]A [文章编号]1006-7426[2015]03-0100-07 10.13553/j.cnki.llygg.2015.03.024 公民权利意识的成长、现代民主政治空间的拓展、环境保护运动的兴起和现代科技知识的发展，使国内邻比冲突[1]日益频繁[2]，在此背景下，邻比冲突及其治理的理论研究也逐渐进入国内学界的研究视野，学者从不同角度对邻比冲突及其治理问题作出诠释如：何艳玲主张通过确立政府中立角色和开通协商性对话渠道，建构面向城市边缘群体的政治吸纳机制及“制度缓解”机制治理邻比冲突[3]；乔艳洁、张乐等从公共政策角度对邻比冲突治理问题作出探讨[4]；金通认为破解邻比冲突的基本思路是消除设施周边居民和全社会在边际收益和边际成本上的差异[5]；李晓晖、胡峰等主张从优化城市规划的角度来治理邻比冲突[6]；陶鹏和童星分析了邻避型群体性事件的治理战略框架，建构了阶段性的邻比冲突治理配套机制[7]；陈宝胜对国外邻比冲突研究的历史和现状作出综合研究，分析了中国式邻比冲突的成因与特征，并对邻比冲突相关基本理论作出反思与重构，提出了多元协作型邻比冲突治理模式的政策构想[8]。国内学界现有研究成果为深化邻比冲突相关理论研究提供了知识积累，也为邻比冲突治理实践提供了理论借鉴，但缺乏对不同制度和文化背景下不同国家或地区邻比冲突治理模式的系统分析和比较研究。 邻比冲突由来已久，据文献资料记载，早在1819年，美国克利夫兰市的公爵就领导击败议会关于建设斯托克顿和达林顿铁路的议案：因为计划建设的铁路线经过他的一个狐棚，铁路因公爵的反对而最终改线[9]。自二十世纪60年代以来，公民反对邻避设施负外部性影响的邻比冲突事件使不同国家或地区付出了巨大成本，部分严重冲突案例甚至付出了血的代价。从1966年到1995年的近30年时间里，在日本公众反对建设成田机场的邻比冲突中，共发生了超过400次的小规模冲突和破坏活动，先后导致10人身亡，几百人受伤，400多人被捕。在法国的克雷斯—马尔维尔，几千反核行动者与防暴警察发生冲突，造成一人被杀，五人重伤[10]。2008年5月24日，意大利那不勒斯超过1000人抗议政府垃圾场选址的抗争活动导致警民冲突，造成11人受伤，7人被捕[11]。2010年4月25日，约10万德国人手牵手在汉堡近郊组成上百公里的人墙，抗议政府准备延长国内核电厂运转年限的计划[12]。台湾一直以来都是邻比冲突多发区，“核四”建设案自上世纪八十年代提出建设以来一直争议不断。 频发的邻比冲突呼唤政府治理方式创新。不同国家或地区在早期邻比冲突治理中都带有一定的政府强制色彩，但往往引起社会强烈反弹[13]，在理论上亦受到广泛批判，政府强制型治理模式遭遇明显失败。各国或地区转而寻求邻比冲突治理的创新之道，不同国家或地区间的邻比冲突治理模式因而出现分化和差异，逐渐演化和形成了各具特色的新型治理模式，其中最为典型的当属市场主导型、设施管理型、社区治理型三种模式。一般认为，模式是解决某类问题的方法论和经验总结，把解决某类问题的方法总结抽象到理论高度，形成解决某一类问题的详细方案，就是解决该类问题的模式。由于是对同类问题解决方法的理论抽象，每种模式通常都有其独具特色的治理机制，在解决问题方面亦有独到之处，往往能达到不同于其它模式的治理成效。换言之，不同的社会问题治理模式，其基本特征、主要治理机制和治理绩效等都存在一定差异。本研究对政府强制型、市场主导型、设施管理型、社区治理型四种邻比冲突治理式的基本特征、治理机制和运行绩效作出比较研究，以期对优化国内邻比冲突治理模式有所裨益。 一、典型邻比冲突治理模式的基本特征 政府强制型邻比冲突治理模式是指由政府作为邻比冲突治理的主要主体，通过行政手段直接介入邻避设施的选址决策或冲突争议处置过程，运用行政权力的强制措施对公民邻比抗争行为进行弹压，为邻避设施的建设或运营保驾护航的邻比冲突治理模式。政府强制型模式是当前国内地方政府常用的邻比冲突治理模式，发达国家或地区在早期邻比冲突治理过程中亦有不同程度的使用。政府强制型模式的基本特征主要有：(1)单一治理主体。政府强制型模式中，邻避设施选址决策、执行、邻比冲突管理、乃至部分邻避设施的日常运行，都在政府主导下进行，邻比抗争主体通常是政府邻比冲突治理的对象。邻避设施运营者是政府的“同盟者”，但处于政府的从属地位。专家、媒体、社会组织等社会主体角色作用的发挥亦受制于政府的意愿和态度。单一治理主体是导致选址决策不合理、环境不正义的主要原因。(2)被动型治理方式。虽然邻避设施设址或运营决策通常是政府主动作出，但政府通常缺乏邻比冲突治理的主动意识，一般在决策之初不愿公开信息，而在公民或社会提出异议之初也不愿积极应对，通常等到事态升级成危机事件，迫于维稳和上级压力才被动反应，人治色彩浓厚。(3)强制型治理机制。受传统统治型行政理念和狭隘维稳意识的影响，政府强制型治理模式通常采用自上而下的政策执行方式，一旦其政策执行受阻，为了维护自身权威并保证政策的贯彻和执行，政府通常会运用合法使用暴力机器的权力，动用国家暴力机器并使用暴力手段对不合作者进行强制，以达成治理邻比冲突的目的。 市场主导型邻比冲突治理模式是指将市场价值和市场手段引入邻比冲突治理领域，通过竞争和价格激励机制来促进邻比冲突治理的治理模式。市场主导型模式以美国为代表，其基本特征是：(1)治理主体多元化。市场主导型模式通过市场机制发挥多元利益主体的角色作用，政府不再垄断邻比冲突治理权力，并注意培育社会主体参与治理过程，如美国加利福尼亚州就成立专业顾问咨询集团来评估和确定低放射性掩埋场的备选地点[14]。在市场机制面前，多元治理主体之间基本平等。(2)治理方式法治化。市场主导型模式注重邻比冲突治理的主动性和法治化，如美国政府先后出台《国家环境保护法》、《联邦水污染控制法修正案》、《综合环境反映、赔偿和责任法》、《低放射性废弃物政策法案》、《紧急计划和公众知情权法》、《清洁空气法》等多部法律法规对邻避设施的建设和运营程序、许可制度、信息报告与发布、环境危害治理、赔偿、紧急反应、环境影响评价、政府责任等作出详细规定[15]。(3)治理机制市场化。市场主导型模式将邻比冲突治理视作市场问题，由设施运营者或政府通过市场机制“购买”邻比抗争主体对设施建设或运营的合作与支持[16]。市场主导型模式一般由企业确定设址标的地，由政府选址委员会论证设施的公共意义并决定批准建设与否，设施建设或运营的补偿或回馈以及其它所需条件等的“价格”，都由企业和设址标的社区通过一轮或多轮谈判达成，政府和社会组织承担仲裁和审核、监督功能[17]。 设施管理型邻比冲突治理模式指以设施运营者为中心，通过政治谈判引入多元主体共同参与和监督，加强邻避设施管理，促进设施负外部性影响治理和提升设施形象，辅之以经济补偿激励机制等措施，推动邻比冲突治理的治理模式。设施管理型治理模式主要来自于日本，其基本特征有：(1)以企业中心的多元治理主体。日本的设施管理型模式中，通产省等中央官僚机构、地方政府、县域政府、企业、社区居民、行业协会等，都对邻避设施的建设和运营构成影响[18]，但由企业主导设施的计划和开发过程[19]，处于邻比冲突治理的中心地位，在政府、社会的参与和监督下承担设施形象管理等多重责任。(2)法治化和自主型治理方式。日本的设施治理型模式建立了完善的法律体系，如《工厂废物控制法》、《水质保护法》、《环境污染控制基本法》、《噪音管制法》、《大气污染防治法》、《公害健康损害赔偿法》、《环境基本法》等法律，对邻避设施安全标准及负外部性影响治理和赔偿等作出严格规定，为邻比冲突治理提供了法律依据。设施治理型模式还特别强调邻比冲突治理的社会自主治理[20]。以垃圾处理设施为例，日本既引导和鼓励公民参与设施形象管理，又要求公民实行严格的垃圾分类，从源头上降低垃圾处理设施的需求量和焚烧炉的负外部性影响。(3)邻避设施形象管理机制。设施管理型模式将邻比冲突归因于邻避设施负外部性影响在社区居民心目中形成的负面形象，因而着力于通过设施形象管理来改善设施在公众心目中的形象，希望藉此提高设施设址社区及居民对设施的认同和接受度，达成邻比冲突治理。 社区治理型邻比冲突治理模式是指以社区治理和社区建设为基础，提升社区居民的责任感、环境知识和参与能力以促进邻比冲突治理的治理模式。社区治理型模式是我国台湾学者丘昌泰总结台湾邻比冲突治理实践提出的邻比冲突治理模式[21]，其基本特征有：(1)以社区为中心的多元治理主体。社区治理型模式认为导致邻比冲突的关键原因在于设施设址标的社区及其居民的反对与抗争，因而将社区视作治理邻比冲突的主要主体，通过社区治理提高居民的责任感、环保知识、参与能力，提升社区居民对设施的认知认同度，由社区、政府、企业、专家等多元主体共同参与设施的建设及运营监管。(2)间接性治理方式。社区治理模式基于邻比冲突治理过程中既存在公民对部分邻避设施的非理性的、自私自利的情绪化反应，又存在因组织化抗争能力和环境知识不足导致抗争行为效果不彰的双重现实，主张应从社区治理入手，将社区治理作为治理邻比冲突的中介，希冀通过社区治理过程中的实质性公民参与，使社区居民的公共责任感得到增强，环境知识得到增长，公共参与能力得到提高，进而达到促进邻比冲突治理的目标，因而是一种间接性的邻比冲突治理方式。(3)社区治理机制。社区治理型模式认为责任感、环境知识及参与能力的匮乏，以及自私而冷漠的参与导向等，使社区居民不愿接受专业知识的沟通却有“搭便车”以获利的心理，习惯于被动接受来自社区精英或有心人士的信息而产生情绪化的抗争行为，因而主张通过多元主体共同参与和引导的社区治理机制培养和提升公民的“公共价值与相互责任感”，增进他们的环境知识和参与能力，促进邻比冲突治理。 二、典型邻比冲突治理模式的常用治理机制比较 政府强制型邻比冲突治理模式是当前国内常用邻比冲突治理模式，政府强制型治理模式的基本治理机制包括：(1)政府强制机制。政府强制机制是政府强制性模式的首要机制，主要包括强制征用、强制补偿、强制弹压和强制处理。强制征用即政府通过强制方式征用用于建设邻避设施的土地；强制补偿即政府或邻避设施运营者单方面决定设施设址征用土地或负外部性影响的补偿标准和补偿方式，设址标的社区及居民只能被动接受政府和企业的强制性决策结果；强制弹压即当发生群体性事件、公民集聚、尤其是暴力冲突等邻比抗争行为时，政府一般会动用国家暴力机器，采用高压手段予以强制处置和弹压；强制处理主要指政府运用强制手段对作为邻比抗争对象的企业作出强制性处置措施，如停业整顿、关停、罚款等。(2)信息控制机制。为保障强制机制的效果，消除其负面影响，政府和设施运营者一般都严格控制信息传播。如2007年的厦门PX事件中，警方拘留发网贴的当事人、出台管理互联网信息的地方性法规，而南京PX项目的相关各方至今都讳莫如深，一些曾激烈反对项目建设的专家选择集体沉默，充分体现了政府控制信息的强度。(3)隐蔽决策机制。政府强制型模式的决策通常由政府或企业单隐蔽作出，决策过程并不向公众开放，社会很难了解政府决策的具体信息和决策依据，也不了解企业的具体运行和管理信息。 市场主导型模式遵循市场经济和民主政治的基本原则，其基本治理机制包括：(1)市场化决策机制。市场主导型模式引入市场化的决策机制，通过竞标、投标和风险替代等市场化手段实施选址决策[22]。市场化选址决策中，企业和设址标的社区和居民是名义上的平等主体，政府是市场监管者，但弱势群体经济政治上的弱势地位和对改变自身贫穷状况的渴望以及信息不对称等，都使企业处于主导地位，政府亦很难真正超然物外。(2)市场化的补偿激励和竞争机制。补偿是指由企业或政府向设址标的地区居民支付货币以补偿设施对居民的负外部性影响，争取社区和居民支持设施建设或运营的市场化机制[23]。补偿一般包括直接的现金补偿、间接的财产价值担保、提供就业机会、帮社区纳税以及降低设施风险等[24]，补偿方式和标准一般由企业和社区居民在政府监督下按市场规则谈判确定[25]。为促进成功设址和降低成本，市场主导型模式中还引入招投标制度和竞标制度等竞争机制。(3)程序化选址机制。虽然不同国家或地区的具体选址程序存在差异，但选址程序化和信息公开化是市场主导型模式的基本特色。如美国马萨诸塞州规定邻避设施选址需经过申请、影响分析、谈判、许可和开工建设五个步骤[26]。(4)多元化的监督救济机制。市场主导型模式采用公民参与机制[27]、环境影响评价机制[28]、地方政府干预设施建设决策机制[29]、争议仲裁和诉讼监督机制[30]等多元化的监督救济机制以维护弱势群体利益，促进邻比冲突治理。 设施管理型治理模式采用间接性混合式邻比冲突治理方式，因而其常用治理机制相对较为广泛，主要包括：(1)设施形象管理机制。设施管理型模式的关键特征在于其注重设施形象管理，主要有五个方面的举措：一是注重开发技术和加强运营管理以降低设施的负外部性影响和危机风险、二是加强设施外部形象设计和管理、三是注重补偿回馈机制的运用、四是在日常运行中引入社会监管、五是注重公共关系管理。为改善设施形象，提高设施接受度，设施管理型模式甚至将邻避设施置于政府驻地旁以增强说服力。(2)政治谈判机制。日本邻避设施选址决策过程是一个政治谈判[31]和讨价还价过程[32]，政治谈判、讨价还价、协调在日本邻比冲突治理中有重要作用[33]，国家通过制度化的补偿计划推动企业和社区之间的政治谈判，政治谈判主要包括三个环节：社区接受设施谈判、各种许可证申请谈判、开工建设谈判。(3)第三方调解机制。为促进政治谈判协议的达成，尤其是促进企业与地方利益集团之间政治谈判协议的达成，日本政府使用第三方调解机制以协调各方利益，削弱反对邻避设施的反对声音。第三方调解机制在保证邻比冲突治理的政治合法性方面有关键作用[34]。(4)多元化的补偿激励机制。日本设施管理型模式创造了一套复杂的补偿机制系统(具体见表1)，补偿的主体可能是企业、政府、纳税人或消费者，补偿对象包括企业、产权所有者、社区、个人或利益集团，补偿形式有现金和非现金之别。现金主要是补偿金，非现金包括降低风险、风险替代、以及象征性补偿，如政治妥协。项目终止时有时也需要给地方某种补偿。通产省明确规定补偿的规则和标准[35]。
社区治理型模式主张通过社区治理为邻避设施的建设和运营创造良好的社会环境以达到治理邻比冲突的目标，其常用治理机制包括：(1)社区治理机制。社区治理机制是一种综合性治理机制，它在社区治理过程中为公民参与社区建设提供多样化的参与平台，引入实质性的公民参与，借以培养和提升社区居民的公共意识和公共责任感，增进其环境知识和公共参与能力，提高邻避设施设址过程中理性沟通交流的可能性，促进邻比冲突治理。(2)政府管制机制。社区治理型模式既承认邻避设施存在某种负外部性影响，又看到非理性的、自私自利的邻比抗争行为对公共利益的阻滞，因此强调政府依法行政的强制性管制机制的运用，要求政府承担制定和执行规则的角色，既通过政府管制要求企业降低和消除设施的负外部性影响、保障居民的身体健康，包括为居民提供免费体检、补偿居民身体健康财产价值下降的损失等，又通过政府管制或法院诉讼惩处恶意的、非法的抗争行为，促进必要型邻避设施设址。(3)公民参与机制。通过听证会、信息公开、监督运营、公民公投等实质性公民参与手段，提供公民和政府、企业、专家之间的沟通交流机会，增强信息沟通效果，防止政府和专家单方面决策，消除信任差距和误解，提高公民对邻避设施的认知和环境知识。(4)市场化的补偿与回馈机制[36]。社区治理型模式主张政府不应承担补偿责任，而应由企业和社区之间通过谈判确定补偿方式。社区治理模式特别强调多元化回馈机制的运用，将回馈机制提到特别重要的地位，鼓励企业通过和社区谈判达成不同类型的回馈协议。 三、典型邻比冲突治理模式的治理绩效考察 政府强制型模式中，政府垄断邻比冲突治理权力，很少主动倾听、回应和吸纳公民意见，很少为公民提供参与冲突治理的正式参与机制和参与渠道。在设施设址决策之初，政府一般都隐蔽决策；当信息披露，公民提出反对意见时，政府很少积极回应邻比抗争主体通过正式渠道发出的意见和诉求，习惯于“辟谣”和掩盖事实真相，控制信息传播，甚至打压公民意见。这往往激化社会矛盾，促使公民转而采用非正式的利益表达方式，导致事态升级，甚至造成政府与社会的直接对抗。因此，虽然政府强制型模式的表面治理效率较高，在特殊情况下对邻比冲突治理，尤其是必要型邻避设施设址具有积极作用，但它背离了服务型政府的基本理念，在设施危害确切的情况下，会侵害公民权利，损害环境正义，降低政府合法性和公信力。近年来的宁波PX项目事件、浙江余杭中泰垃圾焚烧发电厂事件、福建永泰高压电塔建设冲突、江苏启东王子制纸排污工程事件等，都延续了政府强制型治理路径，付出了巨大的政治成本和社会成本，表明政府强制型模式的治理绩效较低。在多年政府强制型模式的治理下，目前国内邻比冲突治理的现状是：(1)邻比冲突日益频繁、形式日趋激烈，面临“不可治理”的困境。(2)设址成功率低下与不合理设址并存，但鲜有达到严格意义上的成功治理案例[37]。(3)邻避设施基本都设址于贫穷或弱势群体社区，环境不正义现象严重。 市场主导型模式秉承市场机制追求经济和效率的传统，强调建设和运营成本的最小化，当邻避设施的负外部性影响不涉及公民的身体健康和生命安全时，市场机制确实有助于邻比冲突治理，但当考量设施设址的道德伦理以及部分负外部性影响不可补偿性等问题时，市场机制的失败在所难免。由于使用价格激励机制“购买”设施设址标的社区接受设施设址，市场主导型模式被认为是强势集团利用弱势群体经济上的弱势地位，用金钱购买弱势群体的身体健康和生命安全以及享有平等生活环境的权利，因而面临道德伦理问题和环境不正义的指控，并被批评为会对公民精神和公民责任感形成挤出效应，导致付出更高的经济成本[38]，特殊情形下甚至会引发更为激烈的邻比抗争[39]。此外，市场机制强调效率和产出，在邻比冲突治理中引入市场机制的本意也是为了克服政府强制型模式低效的困境，但市场决策机制的使用并没有明显提高邻避设施的设址成功率。研究表明，虽然市场主导型模式在很多个案中都取得了成效，但在放射性废弃物处置场等高风险性邻避设施设址中毫无影响力[40]，自二十世纪七十年代中期到二十世纪九十年代，美国只成功设置了一个小型放射性废弃物处理设施和一个危害性废弃物堆积场[41]，而从1980年到1987年间，全美范围内计划修建的81座毒性废弃物处理场中也只有6座顺利完成[42]，市场主导型邻比冲突治理模式同样面临低效的困境，如何提高市场决策机制的决策效率和成效是市场主导型模式必须面对的难题。 设施管理型模式的重要特点是注重邻避设施的形象管理并取得了切实成效。以垃圾焚烧厂为例，日本除积极发展技术以降低垃圾焚烧炉的负外部性影响外，垃圾焚烧厂外观都简洁时尚、美观别致，厂区绿树成荫，环境优雅，基本没有任何异味。为争取公民支持，日本政府直接将很多垃圾焚烧厂建于市政府旁边。日本的邻避设施经营者还积极利用设施的各种正面效用提升设施形象，如垃圾焚烧厂普遍利用垃圾焚烧余热加热温水游泳池，垃圾中转站将垃圾处理部分建于地下，而将地面建筑用作办公场地和网球场等，向周边居民免费开放，借以增进和周边居民关系，提高设施接受度[43]。另一方面，作为设施管理型模式重要特色的政治谈判机制虽然在日本邻比冲突治理中取得了巨大成功，但也存在一定困境和问题。首先，政治谈判不能避免冲突的发生。邻比冲突公共利益悖论的本质决定了邻比冲突治理必然要面对利益冲突的困境，虽然政治谈判在很多情况下促进了邻比冲突治理，使很多邻比冲突案例最终达成一致，但这种一致基本都是冲突的产物。其次，政治谈判的结果具有不确定性。在实际邻比冲突治理中，部分邻避设施设址的政治谈判时间较短，但部分设址谈判的时间迁延日久，部分项目最终仍然因不能达成一致而终止建设或运营[44]。 社区治理型模式虽然在很大程度上融洽了企业和社区关系，提升了邻避设施接受度，但它寄希望于通过社区治理以促进邻比冲突治理，终究使看似主动的社区治理处于相对被动地位，在很大程度上依赖于企业和政府的理性自觉与主动回应，因此不可避免地面对诸多困境。首先，社区治理型模式的本质在于强调公民参与和自主治理，但公民意识和公民参与现状决定了邻比冲突治理中的公民参与和自主治理很难有效，如何解决公民参与能力、参与意识及现实参与渠道的不足，实现真正的社区治理，是社区治理型模式必须解决的现实问题。其次，社区治理型模式并不能真正实现增强社区居民责任感、提高居民环境知识的目的。邻避设施多设址于弱势或贫穷社区，居民多缺乏关于设址和冲突治理的专业知识，在实际冲突治理中，面对切近的经济利益，经济人自利性决定了通过社区治理以增强公民责任感和环境知识进而提高设施接受度的设想只能流于空想。相反，社区治理带来的结果是社区居民的组织化和博弈能力的提高，这往往是增加而不是降低邻比冲突治理的难度。再次，企业逐利性和信息不对称使社区很难有效地监督企业行为。在邻避设施的负外部性影响治理中，企业始终都是问题的主导者，而企业天然的成本意识往往使其不愿为治理设施的负外部性影响增加更多投入，这使社区治理模式的现实治理绩效大打折扣。此外，社区治理型模式中的补偿与回馈难免会遭遇个人和社区贪得无厌的困境，在实际邻比冲突治理中，社区不断增加企业补偿与回馈要求的案例并不鲜见，降低了社区治理型模式的治理绩效。 四、典型邻比冲突治理模式的差异性比较和趋同性分析 以上分析了不同邻比冲突治理模式的基本特点、常用治理机制和治理绩效，可以看出不同治理模式之间既存在很大差异，但也呈现出一定的趋同性趋势。 (一)不同邻比冲突治理模式的差异性比较 不同治理模式，其治理主体、治理目标和运行机制都有很大差异。 1.治理主体差异 政府强制型模式、市场主导型模式和设施管理型模式都以政府或企业为邻比冲突治理主体、将社会和邻比抗争者视作邻比冲突治理的客体，而社区治理型治理模式将社区及邻比抗争主体视作邻比冲突治理的主体、承认其对邻比冲突治理的决定性作用，不同的本体论观点决定了不同治理模式中的邻比冲突治理主体构成及其地位的不同。政府强制型模式中，政府是邻比冲突治理的垄断权力主体，是政策规划、规则、补偿标准的制定者、执行者、监督者，也是高高在上的“统治者”；企业和邻比抗争者一样，也是政府治理的对象；专家、媒体等既可能是政府治理的对象，又可能是政府的盟友和工具，但处于从属地位。市场主导型模式中，政府、企业、设址标的社区、社会组织、专家、媒体等，是邻比冲突治理的多元主体，但政府是规则制定者、监督监管者和仲裁者；多元主体之间除政府地位相对超然之外，处于平等地位；但公共利益、税收、就业、经济发展、公共产品供给的需要，乃至腐败等，使企业和政府更容易成为盟友；媒体和专家一般处于中立地位，可能会根据自己的价值观、好恶及利益持不同立场。设施管理型模式是以企业为中心，但强调多元主体共同参与；企业在政府、社会的参与和监督下，加强设施形象管理；不同层级的政府、社区、专家、第三方协调机构、媒体等发挥各自的角色作用；公民承担自主治理责任。社区治理型模式改变将设址社区和居民视作邻比冲突治理对象的传统，承认和发挥设址社区和居民对邻比冲突治理的决定性作用和主体地位，因而以社区为中心，强调社区责任，但同样注重多元主体对社区治理和设施设址及运行监督的主体性作用，地位也相对平等。 2.治理目标差异 邻比冲突治理目标是影响邻比冲突治理模式选择和治理工具使用的关键因素。一般而言，政府强制型模式以设施成功设址和社会稳定为目标，在成功设址和社会稳定发生冲突时，以社会稳定为优先目标。市场主导型模式也强调成功设址，但并不以设址为单一目标，还强调设施设址社区居民权利和自热环境的保护，且后两个目标的重要性逐渐增强。设施管理型模式既强调设施设址，也强调环境保护和公民利益的补偿与维护，但设施设址仍然是其主要目标，这与日本政府主导型市场经济模式以及设施管理型模式中设施建设的计划性相关；日本建设邻避设施首先由企业自主论证其必要性并报通产省审核，一旦确定建设，设施的必要性较强。社区治理型模式社区治理的目的既是为了提升必要型邻避设施成功设址的可能性，又是为了提升社区居民的博弈能力以维护社区权益，阻止潜在危害巨大的邻避设施设址。 3.治理机制差异 政府强制型模式以政府强制为主导，其隐蔽决策和信息管制实际上是强制机制的附属物和手段，虽然在政府强制型模式中也有补偿机制和公民参与机制的运用，但都在政府主导和强制下进行。市场主导型模式以市场调节为主，强调价格机制、补偿机制、竞争机制的运用，并注重发挥政府监管和公民参与机制的作用。设施管理型模式注重设施管理机制的运用，同时发挥政府引导、政治谈判、市场调节和公民参与机制的合力，有效地促进了邻比冲突治理。社区治理型模式以社区治理机制为先导，综合运用市场激励、政府引导监督机制，并着重强调回馈激励机制的作用，具有创新特色。 (二)邻比冲突治理模式的趋同性分析 不同治理模式在存在较大差异的同时，也存在趋同性的发展趋势。 1.治理方式法治化 市场主导型模式和设施管理型模式都重视邻比冲突治理的法治化建设，对邻避设施建设和运营过程中的环境保护问题作出详细规定，提高邻避设施建设和运营的监管标准，明确规定企业在负外部性影响治理中的责任、义务及负外部性影响补偿标准等；并通过国家基本法确立公民基本权利保护制度，为公民维护自身权利提供了完备的政治、行政及司法制度保障，达到了良好的治理效果。社区治理型模式和政府强制型模式也日益总是邻比冲突治理法治化建设的作用，法治化是实现邻比冲突治理的必然趋势。 2.治理主体多元化 虽然政府是政府强制型模式中垄断治理权力的单一主体，但传统政府强制型模式的治理实践表明，单一主体资源、能力、行为方式等的局限性决定了政府强制型模式不可能实现邻比冲突治理，而其它治理模式实践显示，引入多元主体参与，发挥多元主体的角色作用和积极性，有利于促进邻比冲突治理。国内近年开始尝试在邻比冲突治理实践中引入多元主体参与，起到了良好效果。治理主体多元化是不同邻比冲突治理模式的发展趋势。 3.治理机制综合化 不同治理模式的治理机制存在很大差异，但从不同治理模式治理机制的发展趋势来看，传统政府强制机制已逐渐淡出，一般只作为维护社会稳定和政治秩序的终极威慑手段，而市场补偿和回馈激励机制、公民参与机制越来越彰显活力，设施形象管理机制也越来越得到不同国家和地区的认可，对设施运营的强制性监管机制亦不断加强，治理机制多元化是不同治理模式的发展趋势。 4.设施设址程序化 从治理实践来看，不同治理模式都越来越重视邻避设施设址程序的规范化建设，积极通过相关法律法规对设施设址决策和建设程序等作出制度性规定。在美国，任何违背程序的选址决策都可能会被宣布为不合法而遭到公民抵制。日本邻避设施建设许可证的申请、发放以及运营监管等，都有严格的程序规定。邻避设施设址程序化是不同邻比冲突治理模式的发展趋势，也是现代国家治理的必然要求。 5.设施信息公开化 政府强制型模式中信息不公开是一种常态，但社会的习惯性思维往往是越不公开信息就越说明存在问题，在没有正式渠道的正式信息的时候，人们更容易偏听偏信传言，信息不透明往往造成谣言满天飞，降低社会对政府和企业的信任水平。美国、日本和台湾在邻比冲突治理中都注意信息的公开透明，反而有利于取得公民信任，增加社会对设施的理解和接受度，也有利于群众更多地了解和防备设施可能存在的负外部性影响，便于社会监督设施运行，增加设施安全性。设施信息公开化已成为各种治理模式发展的普遍趋势。 结语：启示与借鉴 不同政治、文化和社会传统的国家或地区，其政府治理理念、行为方式以及公民社会的社会资本存量和公民邻比抗争的形式和强度等都有很大差异，在一个国家或地区有一定治理效果的邻比冲突治理模式未必就会完全适用于另一个国家或地区，我们不可能完全照搬其它国家或地区的邻比冲突治理模式来治理中国大陆的邻比冲突，但可以借鉴其经验和教训以优化和改进我国邻比冲突治理。 (一)转变邻比冲突治理理念和治理方式 政府强制型模式在我国邻比冲突治理中占支配地位，政府本位、权力本位、人治色彩还大行其道，政府公共政策过程依然主要依赖于自上而下的传统决策和执行方式，邻比冲突治理过程中的统治型行政意识、长官意志、官本位和经济利益本位浓厚。从不同邻比冲突治理模式的治理实践来看，要有效治理邻比冲突，必须转变传统统治型行政理念和强制性、被动式社会问题治理方式，真正以服务型政府建设为基本目标，关注和尊重社会利益和公民利益，推进政府治理的法治化建设。目前，根据《中华人民共和国环境影响评价法》的规定，邻避设施设址一般都要经过制度化的环境影响评价，未来实现邻比冲突治理的法治化，也许可以将避性评价作为邻避设施设址的必经程序和逐步推动邻避设施设址的程序化建设。此外，要科学设定邻比冲突治理目标，既要关注经济社会发展必要型设施的科学、成功设址，更要注重环境保护和可持续发展，维护社会弱势群体的环境权利和根本利益，真正做到“以人为本”。要转变传统自上而下或自下而上式政策执行方式，改变隐蔽性决策和强制性治理方式，积极引入公民参与，探索和采用公共对话式政策执行手段[45]，促进邻比冲突治理。 (二)推进邻比冲突治理主体的主体多元化 在我国传统单一治理主体的政府强制型模式中，政府是邻避设施选址决策的推动者、制定者、执行者和最终裁决者，又是邻比抗争意见的倾听者、控制者、安抚吸纳者，还是设施运营的安全监管者，在公共事务日益增加的现代社会，这种传统全能型政府和统治型政府理念的弊端不言而喻，也是造成国内邻比冲突治理现实困境的重要原因。虽然多元社会主体在不同邻比冲突治理模式中的公民参与形式及参与程度不尽相同，理论界和实务界对公民参与的参与效果、参与的理论基础以及参与形式等也存在一定争议，但总体而言，不同治理模式中的公民参与在一定程度上促进了邻避设施设址及邻比冲突治理，并且培养了公民的政治参与意识和参与能力，增强了政府邻避性公共政策的合法性和认同度，为未来邻比冲突治理奠定了坚实的公民基础。因此，我们可以参照其它治理模式的现实做法，构建多元主体参与邻比冲突治理的管道与平台，在邻比冲突治理中引入多元主体参与，发挥邻比抗争主体、企业、专家、媒体等多元主体在邻比冲突治理中的协作治理和自主性治理作用。 (三)综合运用多元化的邻比冲突治理机制 传统政府强制型模式在不同国家或地区的早期邻比冲突治理中都有一定程度的应用，但单一政府主导的强制机制不仅未能有效治理邻比冲突，反而在很大程度上激化了社会矛盾，影响了政府、企业和社会之间的信任关系。从各种治理模式的治理实践来看，它们都有综合运用各种治理机制以促进邻比冲突治理的趋势。不同治理模式中不同治理机制的运用对邻避设施设址和邻比冲突治理都有一定的积极意义：市场化治理机制能够增进公民接受设施的自觉自愿性；设施形象管理机制能够减小社会对邻避设施的抵触情绪，消解公民邻避情结；公民参与机制和社区治理机制能够提高公民责任感、环境知识和参与能力，增加公民对设施的理解和认知认同度，防止社会对邻避设施负外部性影响产生片面或狭隘认识，增加社会对必要型设施设址的理解度；补偿与回馈机制能够消解公民对邻避设施的邻避情结、降低公民对邻避设施的抵触情绪、也能在一定程度上补偿必要型设施设址的环境正义；强制性机制对必要型设施设址有其必要性。因此，我们应该发挥不同治理机制在邻避设施设址和邻比冲突治理中的积极作用，促进邻比冲突治理。 (四)增强邻比冲突治理过程的公开化和透明化 从不同治理模式的治理实践来看，政府、企业、专家等通常都有垄断邻避设施选址过程、隐瞒邻避设施负外部性影响及设施运营信息的倾向或行为。在我国多数邻避设施设址和邻比冲突治理实践中，政府、企业一般都倾向于对社会持不信任态度，认为公开邻避设施选址、负外部性影响及设施运营信息，容易引起公众尤其是设施周边社区的不满、增加公民邻比抗争的可能性、激烈程度及补偿和运营成本。当邻比抗争群众、媒体、公众或各种社会多元主体质疑邻避设施的负外部性影响时，政府、企业和无良专家通常倾向于屏蔽、封锁，或发布虚假或不实消息；为降低对设施的抵制程度，减少负外部性影响补偿额，政府和企业甚至会以各种理由否定设施负外部性影响的存在，有的甚至会收买无良专家为其各种虚假和不实信息背书。另一方面，在缺乏信息公开的情况下，社会对政府也缺乏信任，政府公开和发布的真实信息也常常受到质疑。在此背景下，信息不公开常常导致谣言满天飞，容易引起社会尤其是设施周边社区恐慌，激起他们的愤怒情绪，进而增加公众对政府和企业的不信任，引起更为激烈的抗争行为。因此，在邻比冲突治理中，有必要引入信息公开机制，及时发布设施选址、负外部性影响及运营信息，使公民参与设施选址过程，监督设施运营，提升公众对设施的认知和理解度，增加政府、企业和公民及设施周边社区之间的信任程度。
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