教育政策学构想，本文主要内容关键词为：政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
内容提要 教育政策学是一门新兴学科、中介学科、综合学科，具有其独有的理论体系。它与政策科学、教育政治学、教育行政学、教育社会学、教育决策学等学科有紧密联系。我们应建立有中国特色的教育政策学。
关键词 教育政策学 学科性质 中国特色
一、教育政策学是研究教育政策现象及其规律的学科
什么是教育政策学，学者们众说纷纭，至今尚未形成统一的认识。我们认为，教育政策学是研究教育政策现象及其规律的学科。教育政策现象是指教育政策在发展变化中所表现出来的外部形态和联系，表现为教育政策过程、教育政策内容、教育政策组织等多种形式和功能。教育政策规律是指教育政策之间内在的必然联系，这种联系不断重复出现，在一定条件下经常起作用，并且决定着教育政策必然向着某种趋向发展。从目前的研究成果看，称得上规律的也许尚未揭示出来，因而教育政策学现阶段主要还是研究教育政策现象。
教育政策过程分为政策制订过程和政策执行过程。政策制订过程可再分为：提出问题、确定目标、拟定方案、评价方案、选择方案和方案合法化等几个阶段。政策执行过程分为：政策宣传、制定计划、组织实施、监督检查、评价反馈、政策终结等几个阶段。政策过程是政策学研究的核心，正如著名政策学专家德罗尔所指出的：“政策研究的核心是把政策制定作为政策研究和改进的对象，包括制定的一般过程以及具体政策问题领域。政策研究的范围、内容和任务是理解政策如何演变，在总体上特别是在具体政策上改进政策制定的过程。”[1]
教育政策内容回答的是教育政策是干什么的，需要通过什么途径来实现。具体体现在各种教育政策文本中。教育政策内容研究范围相当广泛，美国教育政策专家佛兰德·斯·柯柏恩认为：教育政策研究首先是教育经费政策问题，回答“谁出钱？出多少？为什么付钱？”其次是课程政策问题，回答“教些什么”这类议题；第三是教育对象问题，回答“向谁教授什么”，包括种族、性别、语言、学习年限等；第四是教育者问题，回答“由谁任教及管理学校系统”；第五是教育行政权力问题，回答“谁来制订政策？并由谁来负责这套教育系统的运行。”教育政策内容研究是政策学中的重要问题之一，它是政策活动的中间成果，是进一步开展政策执行研究的依据，政策内容的合理性与可行性是教育事业得以顺利进行的可靠保证。
教育政策组织研究回答的是教育政策由谁制定和推行以及它们在政策活动中的地位和作用等方面的问题。教育政策组织是教育政策活动的主体，负有政策的制订、推行、评价、终结等职责，具有维持与发展政策内容的功能。教育政策组织一般包括教育立法、教育行政机关、教育法庭、政党和其它社会团体。世界各国的教育政策实践活动表明，当今是一个以行政为中心的时代，教育行政机关在政策活动中起着最活跃、最积极的作用。立法机关的作用则是基本的，行政机关的活动要以此为基础。但在具体的国家中，这两种政策组织的相互关系又不尽相同。在我国，立法机关是各级人民代表大会，中央、省、计划单列市有权制定教育法律；各级人民政府及其所属教育行政机关有权制订教育行政规章、条例、命令、指示、通知等文件。
政策组织本身也意味着一种政策。当国家试图推行一项新的教育政策时，有时就要设置相应的教育政策管理和推行机构。教育政策组织是教育政策活动的组织支持，作为教育政策主体对政策活动具有决定性的影响，一个好的教育政策能否取得好的效果，教育政策组织的有效性起着重要作用。
二、教育政策学的理论体系
教育政策学的理论体系，是教育政策学研究对象的全面展开和系统反映。理论体系因研究者的出发点和研究对象的不同而有差异。我们旨在研究教育政策学的一般概念和知识体系，同时又结合教育政策实际，不失应用性的特征。根据这一出发点，我们的研究体系由下述六个方面构成：
第一，教育政策学概述。阐述教育政策学的基本概念；明确教育政策与教育方针、教育法规、教育战略、教育决策以及一般公共政策的区别与联系；提出教育政策的本质是一种有关教育的政治措施以及有关教育权力与利益分配的具体体现；分析教育政策的特点和功能。其次，明确教育政策学的研究对象和学科性质，指出教育政策学与政策科学、教育政治学、教育行政学、教育社会学、教育决策学的关系；提出建设有中国特色的教育政策学的意义、途径和方法。
第二，教育政策学的历史与比较研究。我们分析古代的文教政策与近现代的教育政策以及建国后四十多年社会主义教育政策的经验教训；比较世界上中央集权制国家、地方分权制国家、合作制国家教育政策之优劣。
第三，教育政策制订。提出教育政策制订应遵循目标性原则、法制性原则和平行性原则。明确教育政策制订的程序为：分析提出教育政策；明确教育政策目标，拟定教育政策方案；科学论证教育政策方案；进行教育政策决策。介绍教育政策制订的基本方法，涵盖预测分析、系统分析、定性与定量相结合分析以及领导、专家、群众相结合方法。
第四，教育政策执行。明确教育政策执行的基本要求：慎重严肃、科学求实、变通创造。提出教育政策执行过程首先要认真传达、组织学习，其次是调查研究、摸清情况，再次是拟定计划、培训人员，然后是典型试验、宣传推广，最后是检查指导、总结经验。阐述教育政策反馈与控制的途径与方法，明确其意义和功能。
第五，教育政策评价。首先阐述教育政策评价的概念、意义和性质；其次是提出评价教育政策的四条标准：政策投入、政策效益、政策效率和政策回应程度；最后指出教育评价的方法，包括教育政策影响对象的自我评定法，教育政策执行人员分析评定法，教育政策专家审鉴评定法。
第六，我国主要教育政策。明确我国主要教育政策制订的依据，阐述其内容和特征，然后论述教育政策面临的问题，并对其发展作出预测或提出看法。
三、教育政策学的学科性质
1.新兴学科
教育政策学是从它的母体学科——公共政策学逐渐分离出来的新兴学科。公共政策学发韧于本世纪五十年代，创始人是美国著名政治学家哈罗德·拉斯韦尔，他与丹尼尔·勒纳合著的《政策科学：范围与方法的近期进展》一书首开政策学研究之先河，奠定了政策科学的基础。到了本世纪六十年代末期，在美国，诸如战争、贫困、犯罪、种族矛盾、污染、交通等社会问题与日俱增，政府解决这些问题却软弱无力，激起了公众的不满情绪。于是，知识界一些有识之士把兴趣转移到了政策科学的研究之上，其间以色列学者叶海卡·德罗尔教授发表的被称为政策科学“三部曲”的著作是：《重新审查公共政策的制定过程》、《政策科学探索》、《关于政策科学的构想》对政策研究的科学化起到了巨大的推动作用。目前，世界各国有关政策学研究的书籍、杂志、文献可谓汗牛充栋，各类政策专家风起云涌。其中不乏研究教育政策的经典之作以及倍受推崇的专家、学者，如有名的经典之作《科尔曼报告》、《美国1964年中小学教育法案》、《启智计划》等。研究教育政策的机构也比比皆是，如美国的俄勒冈州教育政策研究中心，我国的教育政策研究和发展中心等。同时教育政策学也成为许多著名大学的研究课程或专业，如斯坦福大学的教育学科群中的“教育政策研究”群，伦敦大学教育学院的政策研究系，香港大学和香港中文大学教育学院的“教育政策与国家发展”博士研究方向。总之，教育政策学是一门正在兴起的、有着广泛前景的新兴学科。
2.中介学科
教育政策学是联接教育理论与教育实践的中介学科。教育理论是教育实践经验的结晶，是在千百年来教育工作者知识经验积累的基础上，运用逻辑思维加工，抽象概括出来的系统化的教育知识体系或结论。教育实践呼唤教育理论，需要有教育理论作指导。否则教育实践缺乏根基，难以深入下去。但教育理论毕竟具有抽象的性质，一般教育实践工作者难以理解和运用，需要有一门学科解释教育理论，提供规范性的和具有操作意义上的指导，起着联结教育理论与教育实践之间桥梁的作用，这就是教育政策学。教育政策学一方面必须以教育学科的基本原理和其它基础学科的知识体系为指导，另一方面又必须以母体学科公共政策学的理论和方法为源泉，结合教育政策实践，形成自己特殊的理论和方法，从而为教育实践的科学化、绩效化和民主化提供方法论支持。
3.综合学科
教育政策学是最富有综合性的学科之一，这是由教育现象的复杂性所决定的。无论从教育的宏观到微观、从局部到整体、从战略到策略、从效益到效应，都需要用政策加以规范、约束和引导。并且，教育中的每一环节、方面又是相互联系、相互制约互为因果的，因而每一项政策的制定、执行、反馈都必然会涉及到它的约束范围之外的其它领域，需要用哲学、政治学、行政学、管理学、社会学、决策学、心理学、数学等学科的知识和方法。如教育政策涉及价值态度、价值倾向、价值判断问题，需要用哲学知识来回答；涉及利益和权力分配问题，需要用政治学知识来阐释；涉及效益、效率问题需要用管理学知识来组织；涉及政策执行运作机制问题，需要用行政学知识来运筹；涉及政策影响、评价问题，需要用社会学、评价学的知识来反馈。如此不一而足，教育政策学是一门典型的、具有较强综合性质的交叉学科。
四、教育政策学与相关学科的关系
1.与政策科学的关系
国外学者一般认为，政策科学是研究如何运用“有系统的知识、有结构的理性和有组织的创造性”来改进政策制订，以制订更好的政策的一门跨学科性的全新科学。从科学学的角度看，任何一门科学应该由三部分组成：基础学科，研究本领域内的基本范畴及运动规律；技术学科，研究本领域内不同专业技术的基本原理和理论，它的研究对象比基础学科要具体；应用学科，研究各专业技术如何应用到社会实践中去，是各个具体技术的科学总结，也是技术学科的具体运用。由此可见，政策科学相对于教育政策学是基础性学科，并带有技术性学科的特点，主要研究政策制定与执行的一般原理和方法，对教育政策学的研究起着指导性作用。教育政策学属应用性学科，主要是运用政策科学的原理和方法解决教育中的实际问题。它们之间是源与流、母体学科与分支学科的关系。
2.与教育政治学的关系
教育政治学是研究教育与社会政治生活的相互联系、教育制度和教育过程的政治功能以及政治制度和政治过程的教育作用的一门学科。其重点在于揭示教育与政治之间的本质和规律，具有一般的性质。而教育政策学主要研究有关教育的政治措施和教育权力和利益的分配，把教育政治学研究的成果运用到生动的教育实践中去，具有操作、规范的性质。它们之间是一般与个别、假定与规范的关系。
3.与教育行政学的关系
教育行政学是研究教育行政职能以及为实现教育行政职能而进行的一系列教育行政活动的规律的科学。它是以研究教育行政职能为核心，以教育行政决定、行政组织、行政领导、行政效率为其主要研究范畴，其目的是最大可能发挥行政功能，提高教育行政效率。教育政策学也关心政策执行，但主要是在政策执行之前考虑执行时应该具有的条件，具有预期的性质。其核心问题不是行政功能，而是行政目标和行政过程。教育行政学与教育政策学有交叉重复的地方，但不能相互取代，它们之间是实然与应然、现实与理想之间的关系。
4.与教育社会学的关系
教育社会学是一门将教育作为社会现象和社会制度，研究教育制度与整个社会结构、学校与社会、个人与社会的基本关系的学科。教育社会学与教育政策学的区别主要是是否强调教育中的政治问题，教育政策学可能更关注教育中的政治因素和策略因素。但二者联系日趋紧密，已出现了一门新的学科——教育政策社会学。教育政策社会学是对一国或多国的教育政策进行社会学分析，以把握教育政策的制订依据及其实施步骤。他们审视教育政策在整个社会结构中的位置，分析教育目标与社会总体目标以及其它子目标的一致性，考察教育政策的改革是否适应社会变迁等。联合国教科文组织推出的报告《学会生存》已成为这方面研究的杰作。六十年代侧重于国家层面的观察，七十年代倾向于学校层面的分析，八十年代以后已渗透到教育的各个领域。
5.与教育决策学的关系
教育决策学是一门研究为实现预定的教育目标、任务所进行的设计、选择和决定的活动及其规律的科学。主要包括研究教育决策的一般步骤和方法、决策咨询机构的功能和决策者的基本要求。决策是一种设计、安排、选择、决定，而不是一种认识、反映、了解、揭示。因此，教育决策学的理论、方法和手段常常为教育政策制订所采纳。然而，教育决策不涉及具体某一教育政策行为，它只是提供技术上的规范，其目的是为教育决策的科学化提供方法论借鉴。
五、建设有中国特色的教育政策学
1.建设有中国特色的教育政策学的意义
首先，建设有中国特色的教育政策学，是我国教育政策科学化的必然要求。当前，教育面临的形势日趋复杂、各种关系纵横交错，过去那种“拍板”式的靠某人主观经验决策的方式已经不能适应现代教育发展的需要，必须借助教育政策学提供的原理和方法才可能使教育决策科学化。值得注意的是我国教育政策活动中还存在不少问题，如某些政策出台后往往滞后于形势发展的需要；或政策不配套，效力难以发挥；或政出多门，彼此制肘；或政策不够严密，朝令夕改；或政策倾斜不当，造成新的利益冲突。在教育政策执行方面，重制订、轻落实；或政策错位，造成政策失真；或片面强调政策艺术，出现玩弄权术；以及尊策抑法，以策代法的现象时有发生。这些问题的解决必须依赖教育政策学研究的深入，提供一套科学的程式和规范，使教育政策制订与执行逐步科学化。
其次，建设有中国特色的教育政策学，是我国教育政策民主化的现实选择。党的十四大报告指出：“决策的科学化、民主化是实现民主集中制的重要环节，是社会主义民主政治建设的重要任务。领导机关和领导干部要认真听取群众意见，充分发挥各类专家和研究咨询机构的作用，加速建立一套民主的科学的决策制度。”学习和研究教育政策学，吸引更多的人参与教育政策的决策和讨论，使教育决策更具大众化和开放性，更能反映人民群众对教育的需求和国家应负的责任，提高人们参政议政的知识和能力，逐步实现十四大提出的政治民主化的宏伟目标。
第三，建立有中国特色的教育政策学，是教育政策绩效化的必由之路。学习和研究教育政策学，可以提高教育政策的宣传效果，使群众了解党和国家教育政策的目的性和正确性，自觉地用它来指导自己的行动；可以提高干部的教育政策水平，使其更能准确地理解政策的实质、宗旨和基本精神，在工作中减少误差和盲目性；可以进一步完善教育政策，政策本身往往也是一个从不完善到完善的过程，运用科学的理论方法，根据教育发展的客观背景和自身发展规律，预测教育发展的趋势，调整政策措施，争取主动，提高其效益和效率，促进教育政策不断完善。
2.建设有中国特色教育政策学的指导思想
建设有中国特色的教育政策学要以邓小平建设有中国特色社会主义理论为基础。邓小平建设有中国特色社会主义理论是立足我国国情，对我国社会主义现代化建设事业和改革开放事业进行科学总结的结晶，是马克思主义与我国改革开放的具体实践相结合的产物。因此，邓小平建设有中国特色社会主义理论对我们建立有中国特色的教育政策学具有思想观念上和理论方法上的指导意义。
首先表现在思想观念上的指导。邓小平建设有中国特色的社会主义理论，其核心内容就是实事求是的科学精神。具体说来，就是中国的事要根据中国的国情来办，我国的教育事业就是要根据我国目前的具体情况来开拓。因此，我们的教育政策学，一个核心的指导思想就是要紧密联系我国的国情，牢固树立教育政策研究为我国教育政策制订和执行的科学化、民主化、绩效化服务的观念。
其次是在理论方法上的指导。邓小平历来倡导尊重科学，讲求实效，具体问题要具体分析的科学方法，研究教育政策学的目的是为了解决我国教育发展中遇到的各种具体问题。研究是手段，不是目的，解决问题才是目的。因此，构建有中国特色的教育政策学在方法论上必须以邓小平同志具体问题具体分析的思想为指导，紧密联系我国教育的具体实际来分析问题、研究问题和解决问题。
3.建设有中国特色的教育政策学的途径与方法
第一，要大胆吸收和借鉴世界各国政策学或教育政策学研究的优秀成果。世界上许多国家政策学或教育政策学研究比我们早，进展比我们快，队伍比我们庞大，成果比我们丰富。尽管他们研究的目的、背景不同，但研究的理论和方法是可供我们借鉴的，它们是人类文化遗产的一部分，我们要大胆吸收，不能一概排斥。但同时也应该看到，政策学或教育政策学产生和发展主要兴起于西方资本主义国家，无论是理论体系，还是方法论体系，都不可避免地带有某些资本主义的烙印，我们姑且不谈这些烙印是好的或是坏的，是先进的还是落后的，但从我们所处的国度来看，不能不承认我们国家无论从社会制度，还是文化背景，无论从经济基础还是民族意识等方面都与西方许多国家存在很大差异。因此，在建构具有中国特色的教育政策学时，应该牢牢地把握我国的国情，有选择、有分析、有条件地吸收和引进一些西方教育政策学研究的理论和方法，达到为我所用的目的。
第二，就构建教育政策学而言，要善于从公共政策学的一般原理和方法中借鉴和吸纳。教育政策研究专家彼得森认为：当教育政策领域与其它政策领域比较的时候，“教育政策的制定与其它政策相比并没有更多的自由。”他因此得出这样的结论：“并没有令人信服的理论根据说明教育政策有如此显著的特征和区别，以至于对它们的研究需要特殊的分析，特殊的概念或是特殊的方法。”[2]由此可见，教育政策学的一般原理和方法基本上来自于母体学科政策科学，但并不否认构建教育政策学的必要性，教育政策有其自身发展的客观规律，有区别于其它公共政策的特殊性。因此，建立有中国特色的教育政策学，既要研究教育政策产生发展的特殊规律，又要善于运用政策科学的普遍原理，正确处理好一般与个别、普遍与特殊的关系。
第三，要善于从教育政策实践中归纳总结。我们党有着制订教育政策的优良传统和作风，积累了不少宝贵的经验，如开座谈会的方法、解剖麻雀的方法、与人民群众三同的方法等，教育政策学应该归纳总结，把经验上升到理论。同时，构建教育政策学，要充分发挥各方面的积极性，调动各方面的力量。我国教育政策研究网络比较健全，从党中央、国务院、全国人大到地方各级党委、政府和人大都有教育政策研究机构，他们对教育政策学的发展起着巨大的推动作用。如果教育政策学研究者与教育政策研究者密切配合，博采百家之长，教育政策学之花就会越开越茂。
注释：
[1][2]S·南格等著，林明等译：《政策学研究百科全书》，科学技术文献出版社，1990年7月第1版。