我国文化体制改革的理论分期与深化文化体制改革的策略问题，本文主要内容关键词为：文化体制改革论文,策略论文,理论论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
修回日期：2007-08-10
中图分类号：G124 文献标识码：A 文章编号：1002-9753(2007)08-0023-12
改革开放以来，在我国现代化建设和经济政治体制改革实践的激发下，我国文化体制改革的理论研究获得了重大的和积极的进展，文化体制改革研究成为文化理论界、政府相关部门和文化产业管理层共同关注的热点。20多年来，国内外关于文化体制改革的研究成果繁杂浩迭，不胜枚举，但主要成就体现在以下三个方面：一是在文化体制改革的价值判断上，从国家宏观层面理顺了文化体制改革与繁荣文化事业、发展文化产业的基本关系，形成了各个阶层、各个群体的基本共识；二是在文化体制改革的目标和原则上，确立了与社会主义市场经济体制相适应、与国家经济政治体制改革相配套、与国家文化发展要求相一致的改革目标和满足广大人民不断增长的文化需求的改革原则，形成了一些绝大多数认同并得到政府和学界同意的基本观点；三是在我国文化体制改革的路径研究上，政府文化管理体制、文化市场主体(集团化)和文化单位内部运行机制改革三个领域都取得了明显的进展，为我国文化体制改革实践提供了基本的理论支撑。
应该说，现有研究成果力图从各个层面、多个维度构建了我国文化体制改革的基础理论框架。但由于目前学界对于文化体制改革理论分期研究的重视不够，使改革的理论框架存在缺陷。我国文化体制改革经历了20多年的发展，已经从一个初级阶段进入到一个高级阶段，改革的动力机制、目标和路径都出现了根本的变化。目前，文化体制改革进人全面深化的后期阶段，宏观理论框架内分期理论的缺陷所导致的改革方法论不足已经成为深化文化体制改革的一个重要的制约性因素，直接影响到改革试点完成后各种改革政策实施的效率。
一、我国文化体制改革历程的简略回顾与理论分期
(一)“三段分期”的依据及其局限
目前，对我国文化体制改革进行理论分期的是韩永进《我国文化体制改革历程的回顾与启示》。韩永进先生作为我国文化体制改革过程的亲历者，将我国自1978年以来的文化体制改革分为三个阶段[1]。1978年至1992年为第一阶段，主要是实现了由以阶级斗争为纲的文化范式到以经济建设为中心的新范式的转变，我国文化体制开始恢复到“文革”以前的正常轨道。1993年至2002年为第二阶段。1992年邓小平南巡讲话和党的十四大确立了发展社会主义市场经济的国家目标，我国文化体制改革不断向前推进：一是在文化单位的内部改革上，建立健全了以“三项制度”为重点的激励竞争机制；二是在文化管理部门转变职能上，国家高度重视文化立法，完善社会主义文化市场环境。全国人民代表大会常委会、国务院和中央文化管理部门先后颁发了法律法规、政策性文件或部门规章200多种。三是培育市场竞争主体。到2002年，共组建了70多家文化产业集团，其中，报业集团38家，出版集团10家，发行集团5家，广电集团12家，电影集团5家，极大地加快了市场结构调整的步伐。2002年至2005年为第三阶段。这一阶段，我国文化体制改革在经过10多年的探索后改革目标和路径基本明确。十六大第一次将文化分成文化事业和文化产业两大类，明确了提出了公益性文化事业单位要深化三项制度改革，加大国家投入，增强活力，改善服务。经营性文化单位要创新体制，面向市场，壮大实力。与此同时，全国文化体制改革试点工作顺利开展。
应该说，文化体制改革进程的三阶段划分，有其内在的逻辑依据。这种分期标准，充分注意到了中央层面文化管理政策和体制的变化，同时也参照了我国经济结构的市场化进程，是综合考虑国家文化体制改革进程和文化市场主体市场化进程的结果。但这种分期标准的局限在于：一是文化体制改革属于上层建筑领域，经济体制改革的成果反映到文化体制改革领域具有滞后期，经济体制改革的分期标准应用于文化体制改革的理论分期不具有普适性。二是文化体制改革具有高度的复杂性，包括了政府文化管理体制改革和文化市场主体产权改革多个方面。单纯政府文化管理体制进程和单纯的文化机构产权改革进程难以构成分期标准。从1978年至2005年，政府文化管理体制改革主要表现为一种量的变化而不是质的变化，难以做出明确的分期；而作为文化市场主体产权改革标志的文化产业集团也多属于行政性集团，难以明确标志文化体制改革的市场化进程。三是上述“三段论”的分期标准很难将改革的动力机制的变迁纳入到文化体制改革的进程中加以考量，并作为改革分期的一个重要标志物。
(二)“两段分期”及其依据
我们认为，广义上的文化体制改革包含了政府文化管理体制改革和文化市场主体产权改革两大部类。政府文化管理体制的改革目标是要建立健全与社会主义文化市场体制相匹配的公共文化管理体制和文化市场管理体制。文化市场主体产权改革的目标是要重新定位政府与市场的关系，明确文化机构的市场主体地位，建立健全文化市场体系。因此，从改革的现象上看，从20世纪70年代末期开始的文化体制改革，是一种在原有计划体制中逐步引入市场体制因素的改革过程，也是一种计划体制存量递减与市场体制增量逐渐递增的过程，表现为由一种面向计划体制的结构模型向一种面向市场体制的结构模型的全面和全方位的转变，包括价值理念的转变、组织形态的转型和管理方式的转轨。文化领域方针政策和组织形态的转变，就构成了政府文化管理体制改革和文化市场主体产权改革实际进程的标志性事件，由此成为学界进行文化体制理论分期的标志。基于此，我们倾向于将1980年以来的我国文化体制改革过程分为两个阶段：1979-2005年为目标和路径探索阶段，2005年12月以后为深化和拓展改革阶段。
1.探索与试验阶段(1979-2005) 中国文化体制20多年的改革实践，始终遵循计划体制因素逐步弱化和市场体制因素逐步强化的基本变迁方向。但改革又不是简单地对文化体制中的计划因子予以剔除，而是在计划体制中逐步引入越来越多的市场因素。因此，在这一时段内，我国文化体制内形成了一种计划调控与市场主导双元结构和双轨并存的体制格局。但这一过程中的体制转换，无论是以计划体制为主、市场体制为辅或市场体制为主、计划体制为辅，体制转换是由一方为主体的主辅结合转变到另一方为主体的主辅结合。文化体制改革始终体现为一种量的改变而整体上没有出现质的变化。因此，我们倾向于将从1979至2005年作为一个完整的时段看待，这一时期我国文化体制改革的主要特点是：
第一，目标和方法上的探索性。文化体制改革初期，与整个经济体制改革相类似，其改革的总体目标设计和改革路径经历了一个由不清晰到基本清晰到最终定型的发展过程。以文化行业中的艺术院团改革为例，1979年文化部开始实行艺术院团的结构调整，1983年实行“演出承包经营责任制”试验，1985年开始实施的“双轨制”，20世纪90年代试行场次补贴制度，2002年推行“三项制度”改革，2003年以后全国大部分国有艺术院团又从财政差额拨款单位恢复到财政全额拨款单位，经历了一个反复探索和试验的过程。我国的出版行业、报业，同样经历了一个从20世纪80年代事业机构、90年代事业单位企事业管理体制到21世纪初企业机构的发展过程，直到党的十六大将“文化”明确区分为“文化事业”与“文化产业”以后，我国文化体制改革的总目标和分类改革的基本路径才最终得以确立。
图1制度分层示意图
第二，要素改进性。文化体制改革的技术路线是在保证大局稳定的前提下，在传统文化管理体制的主体框架继续运行的过程中，逐步建立和扩展新的体制，因而我国文化体制改革就必然是部分地而不是整体地、分项改进而不是整体突进。如政府文化管理体制改革，是在原有计划体制事业管理框架内增加文化市场和文化产业的管理职能，1988年，国家在文化部内设了文化市场管理局，1998年又增设了文化产业司。国家广播电视主管部门和新闻出版主管部门也设立了相应的市场管理机构，如“扫黄打非”办公室，但从1978年至2005年，国家三大文化主管部门作为事业管理体制的基础框架并没有实质性改变。改革呈现一种在政府主导下的通过要素改进实行增量改革，一步一步地接近改革的预期目标的渐进过程。
第三，浅层次性。从本质上说，文化体制改革是一个制度变迁的过程。文化体制是一种制度体系，作为一种体系的文化体制又可分为外层制度、中层制度和核心制度。它们之间的关系是：外层制度受制于中层制度，中层制度决定于核心制度。但是，外层制度和中层制度的变化对核心制度的改革又具有能动的影响，如图1所示。就制度效用而言，日常经营管理制度是浅层次制度，改变相对容易；而人事制度、财务制度则属于中层次制度，改变相对较难。产权制度则是文化体制的核心制度，改变不易。“几乎所有的经济学家都知道，产权规则是市场经济一切游戏规则的基础。”(吴敬琏语)因此。20多年来，我国文化体制改革的技术路线是由浅层次制度(日常经营管理制度)改革入手，逐步向中层次制度(人事制度、财务制度)改革和核心制度(产权制度)改革推进。从1978年至2005年，文化行业的日常经营管理制度和人事财务制度改革取得积极进展，但在产权制度领域进展有限。
我们之所以倾向于将1979到2005年的26年划定为一个阶段，是因为这一时段的文化体制改革是一种有限改革进程，在许多要素上存在同质性：
第一，政府文化管理方面实现了“管”、“办”的初步分离，但政府文化管理的基本结构仍然沿袭计划体制的基本框架，没有出现实质性的变化；第二，文化市场主体日趋多元化，民营力量快速成长，但国有单位和公有制成分仍然占据绝对优势地位；第三，文化产品供给日益丰富，但供需结构不平衡，城乡差别、东中西部差别的格局并没有出现突破性的转化；第四，文化市场体系日益完善，但技术上的一体化要求与行政上的条块分割现实的矛盾格局没有根本性突破；第五，文化发展环境逐步优化，文化立法取得重要进展，但产业属性与意识形态属性体制性分割、事业与产业政策边界模糊的现状还没有出现根本性的变化。
2.深化和拓展阶段(2005年12月以后) 进入新世纪以后，我国市场体制逐步完善，为深化文化体制改革提供了社会环境条件。2005年全国文化体制改革试点结束，这标志着我国文化体制改革目标和道路的探索过程最终完成，我国文化体制改革进入到一个由增量变革到存量改革的质变阶段。我国文化体制进入深化和拓展阶段的两个重要标志是：作为探索性的全国文化体制改革试点结束；来自政府和社会不同阶层间的不同改革力量首次在国家的最高层得以汇合。
(1)文化体制改革试点完成。我国的文化体制改革试点从2002年开始启动，到2005年12月结束。2002年，中组部、文化部、广电总局、新闻出版总署联合人事部、财政部、劳动与社会保障部等先后在文化行业系统开展以“三项制度”为核心的文化体制改革试点，并组织多个课题组进行专题研究，出台了系列政策性文件，合编为《文化体制改革政策汇编》(内部使用)。2003年，中央在文化行业改革试点经验的基础上，成立了全国文化体制领导小组，在全国选取了9个地方政府、20个新闻出版单位、6个公益性文化事业单位和9个文化企业单位进行了单项或综合性的文化体制改革试点。
2003-2005年的文化体制改革试点在文化管理体制和运行机制创新方面都取得了重要进展。如，在转变政府职能方面，试点地区逐步理顺政府和文化企事业单位的关系，建立党委领导、政府管理、行业自律、企事业单位依法运营的文化管理体制和运行机制。在国有文化单位运行机制创新方面，试点地区积极推进公益性和经营性文化单位的改革。对公益性文化事业单位，着力深化内部改革，健全竞争机制、激励机制、约束机制，优化了资源配置，提高了服务质量。对经营性文化单位扎实推进转企改制工作，逐步走向市场，不断增强竞争力，重塑市场主体。在促进文化产业发展上，试点地区运用现代科技改造传统产业，积极发展数字电视、数字电影、网络出版、网络游戏和动漫等高新文化产业，发展连锁经营、物流配送、电子商务等现代流通组织形式与经营业态，推进了文化产业结构调整。在完善文化政策、改善市场环境方面，先后制定、颁布了一批文化政策，对支持经营性文化事业单位转企改制、扶持文化产业发展、鼓励和引导非公有资本进入文化产业等，从政策上给予了明确规定和有力支持，对深化文化体制改革发挥了重要作用[2]。
(2)“两大行动集团”共同推进改革。我们把文化体制改革理解为一个制度变迁的过程。新制度经济学派认为，改革作为一种制度变迁的过程，需要有固定的动力来源，没有推动力的制度变迁不会发生。著名经济学家、新制度经济学派代表人物道格拉斯·诺斯认为：“制度变迁”的一般过程可具体分为五个步骤，并取决于两大“行动集团”的共同推动：“第一，形成推动制度变迁的第一行动集团，即对制度变迁起主要作用的集团；第二，提出有关制度变迁的方案；第三，根据制度变迁的原则对方案进行评估和选择；第四，形成推进制度变迁的第二行动集团，即起次要作用的集团；第五，两个集团共同努力去实现制度变迁[3]。”
诺斯教授眼中的这两大“行动集团”事实上代表着来自两个方面的改革动力。在我国文化体制改革的过程中，“第一行动集团”无疑是中央政府，因为只有中央政府具有制度供给的能力，对制度变迁起主要作用；“第二行动集团”则是地方政府和各个文化行业系统，它们配合中央政府引发的改革，起次要的作用。没有这两种改革力量的形成，文化体制改革就不可能发生。而这两种改革力量的汇聚，正是文化体制改革进人深化和拓展阶段的重要标志。
按照诺斯教授关于制度变迁过程的划分标准，1978至2005年无疑是文化体制改革两大行动集团的形成过程以及目标方案和行动方案的探索与定型过程。1978年，以邓小平为核心的第二代中央领导集体结束了长达10年之久的国内动乱，中国社会的各种力量重新聚结于中共中央的周围。党的十一届三中全会确立的“改革开放”的政治纲领出现于中国的政治舞台，并迅速成为中国社会所奉行的主流价值观。1979年，文化部在调查研究的基础上，起草了《关于艺术表演团体调整事业、改革体制以及改进领导管理工作的意见》，成为文化主管部门用来指导全国艺术表演团体改革的最初的行动纲领。
1980年以后，在中央的激励下，“第二行动集团”在全国各地开始形成。以文化部门为例，从1982年开始，全国各地艺术表演团体改革初见行动。如福建省实行“四定一奖”(定全年完成演出场次，定演出收入，定经费开支标准，定国家补贴数额，对全面完成“四定”任务者奖)；上海、北京、安徽、江苏等省省实行剧团分队包干责任制；四川、广东省实行“定额补助，经费包干，联产到团，责任到人，部分工资浮动”。进入20世纪90年代以后，地方政府全方位介入文化事业和文化产业的发展，并为地方文化体制改革提供强劲的推动力。如广州市成立了“网络游戏和动漫产业发展基地领导小组”和专家指导小组，对认定为高新技术企业、新办高新技术企业和软件企业的网游动漫类企业给予税收优惠政策。北京市政府规定，在政府规划的创意产业基地或者园区中，入住企业能够获得政府的产业扶持和税收、人事、补贴、贷款等多方面优惠政策，以上推动全国文艺演出中心、全国出版发行和版权贸易中心等六个创意产业中心的形成。截止2005年底，全国已有25个省市(区)出台了各种支持区域内文化体制改革与文化产业发展的政策[4]。
按照道格拉斯·诺思的“两个行动集团”共同推进原则，我国文化体制改革必须得到两种力量的推动。中央政府固然是主要的推动力量，但如果缺乏地方政府和行业系统积极主动的配合事实上也难以保证持续变革的动力。有效的改革必然是中央政府积极推动和地方政府与行业系统积极配合共同实施的改革。身处改革实践中的中国改革者用一种中国式的表达方式来阐述与诺思教授的有效改革必须实现“两个行动集团”有机配合相类似的改革原则：“下动上不动，谁动谁被动；上动下不动，动了也白动①。”
2005年，中央文化体制改革领导体系的最终确立，使文化体制改革“两个行动集团”的改革意愿在政治体制上得到落实。两大行动集团的力量在全国文化体制改革试点的平台上和国家最高决策层面实现汇聚。
2005年11月25日，中共中央政治局召开会议，分析当前经济形势，讨论了深化文化体制改革的工作，并将其作为2006年和今后工作的一个重点。会议肯定了两年多来文化体制改革试点工作的成效，强调了深化文化体制改革对于满足人民日益增长的精神文化需求、增强综合国力，构建社会主义和谐社会、全面建设小康社会的重要地位和作用。2006年1月12日，中共中央、国务院印发了《关于深化文化体制改革的若干意见》，确立了文化体制改革的原则要求和目标任务。2006年3月底，全国文化体制改革工作会议在北京召开。4月，为进一步落实会议精神，中央文化体制改革领导小组举办了干部培训班，对各省(区)、市党委宣传部分管部长和文化、广电、新闻出版厅(局)长进行集中培训，进行深化文化体制改革的组织动员。可以说，至2006年，我国文化体制出现了一种前所未有的新的气象，文化体制改革的进程明显加快，“第二行动集团”的经验与“第一行动集团”的行动纲领实现了有机结合，我国文化体制改革进入到两种力量共同推进改革、实现集成创新的新阶段。
(三)我国文化体制在不同改革阶段的特点比较
1.从“牵动式”改革到“主动式”改革 1978年以来，我国的社会改革首先在经济领域内发动，作为上层建筑的文化体制因社会基础结构的变动而被牵入中国社会的改革潮流。我国文化体制改革，实际上是我国自改革开放以来继农村联产承包制改革、城市国有企业改革之后的“第三个台阶”，“是我们国家现代化建设、改革开放深化发展的一个新的台阶，一个新的高度[5]。”
改革之初，文化体制改革更多的时候表现为一种迫于经费压力而不得不为的举措，如文化系统的“以文补文”、“三产助文”，因此，在改革的探索期，文化体制改革主要表现为一种“仿模式”改革模式。文化体制改革遵循一种由外而内的“模仿”技术路线：设计文化体制改革方案的逻辑出发点是放在文化行业之外，然后由外向内设计文化行业的改革战略。它借助于中国经济体制改革经验所固有的“榜样示范效应”，以经济领域内的具体改革模式对文化行业改革的普遍意义为默认前提，将经济领域改革所取得的初步结果预设为文化行业改革的必然前景。这种改革模式在推动文化体制改革启动和初步发展的过程中起到了重要作用和影响。
但随着改革的不断深入，当我国文化体制改革结束探索期进入到改革的攻坚阶段，文化体制改革日益面临一些源于行业本体上深层次的问题，如物质生产领域的管理经验不一定完全适用于精神生产领域，文化体制改革必须要遵循文化行业精神产品生产本质对文化体制改革进程的影响和制约。文化行业自我意识开始觉醒，人们逐渐注意到文化行业的特殊性，开始立足于文化行业与经济行业、物质生产与精神生产的差异，主动寻求与经济体制改革道路的共同点和不同之处，努力探索文化体制改革的特色之路。事实上，深化和拓展时期的文化体制改革再也不可能简单套用经济政治领域的一般改革模式，而必须结合文化行业的本质特点，认识和遵循文化体制改革的客观规律，走一条自主型改革发展道路。
2.从政策主导到法律主导 在起步阶段，由于受社会发展水平、经验模式和技术官僚新制度知识的多种局限，文化体制改革基本上是靠政策开路。中央政府和各部门制定颁布的规章条例，对文化体制改革起到了重要的推进作用。但它们同时带来了无可回避的负面效应，即在有利可图的领域存在着大量的政府和行业规制，在无利可图或少利可图的领域，又缺乏必要的政府公共服务。各行业部门在追求自身利益的条件下出台了大量的行业部门规制，使文化管理体制向有利于保护部门行业利益的方向发生偏移。当改革进入深化和拓展阶段，我国的文化体制改革必须由政策主导向法律主导转变，借助于超越部门利益之上的国家最高权威机构，确立和优化有利于促进公益文化发展和形成公平市场环境的法制环境，切实改变现有管理规章法律效力层次低、管理效率差的状况，以法律代替政策来保障文化体制改革的不断深化。
3.从单项突破到整体推进 从一般意义上说，任何一种改革都是从单项突破起步，单项突破是推进文化体制改革必不可少的过程。如文化体制改革中的人事制度改革、分配制度改革、领导体制改革都是单项式的改革突破。但当文化体制改革进行到一个较高级阶段后，单项突破就不可能完全满足进一步深化改革的要求，即使是孤立地看来十分合理的单项改革措施在文化体制的整体改革中也可能相互掣肘，使整体的改革处于混乱状态。文化体制改革作为一个不断变化着的系统整体，在深化和拓展阶段，即使在某些重要环节上仍然要运用单项突破的改革策略，但它必须要遵循和服务于总体性改革目标，要以整体推进为主。
4.从理论创新到制度创新 文化体制改革初期，由于我国渐进改革的特点，存在改革目标不十分清晰，改革的基本道路不十分确定，发展不平衡，因此，在2005年全国文化体制改革试点结束以前，我国文化体制改革总体上处于“摸着石头过河”的摸索阶段。改革试点结束以后，文化体制改革的方向、目标、道路基本确定，文化体制改革初期那种“实践理性”先于改革理论研究的状况得到了极大的改观。新时期深化改革的途径，就是要实施制度创新、组织创新、管理创新，用制度创新的绩效来巩固理论创新的成果，用制度创新的方式实现深化改革的目标。
5.从传统管制型行政模式到现代公共服务型行政模式 文化行政管理模式的转型，既是文化体制改革的基本路径，又是评价文化体制改革进程的重要标志。文化行政管理模式转型的核心，是文化行政部门在角色定位上从国有文化资产所有者、大规模直接组织各种文化活动的责任者和作为系统单位的直接利益主体，向着普遍性社会化利益的代表和相关管理规则的制定者和守护者角色转变，具体体现为文化行政模式由管制型向管理型和公共服务型转变，如从管制型行政向服务型行政转变，从部门行政向公共行政转变，从全能型行政向引导型行政转变。
二、新时期深化文化体制改革所面临的新情况和新问题
深化和拓展阶段，我国文化体制改革面临着与改革初始阶段不一样的改革环境，这种环境既是我国渐进式改革带来的副产品，但同时又是深化改革的基础。对这种新的改革环境的正确理解是探讨文化体制改革路径的前提。
(一)政府公共服务部门的本位利益成为深化改革的阻力
在经济体制改革的过程中，我国的社会学者就已经注意到政府机构部门在改革过程中的行业和部门的本位利益问题。由于渐进式改革的固有局限，国家的各级机构会愈来愈将国家的职能即提供的公共产品的职能作为业余职能，而愈来愈以追求自身的经济利益为导向[6-8]。本应为社会提供公共产品为主要职能的政府部门向“寻租者”的角色演化，主要表现为“三化”：政府权力部门化，部门权利利益化，获利方式制度化。“三化”的本质，是本属政府的权力被部门攫取，政府的权力被不同的部门分割，甚至是一种完整的权力(如文化市场管理权)被不同部门分割得七零八落，各部门依据分割到的权力设立各种规制(如许可证制度)。
政府部门“三化”给文化体制改革带来的直接影响是，部门行业利益可能取代政府固有的“国家职能”成为部门决策的尺度，它要求文化体制改革按照有利部门利益最大化的方向演进。一旦国家宏观改革要求与部门利益相抵触，这些本来政府必须倚重的改革力量有可能异化为阻挠或对改革持消极态度的负面力量。
(二)部门行业壁垒导致资源整合障碍
从1979年开始，中国的改革进程就始终与各种社会资源从中央政府向地方、部门、单位分散和转移相伴随，就文化资源而言，资本、材料与技术资源、信息资源、人力资源等逐步由政府向部门行业分散，沉淀在不同国有文化单位之中，并为不同单位所占有和支配。尽管占有和控制这些文化资源的规则在性质上并没有根本性的改变，仍是“国有制”，但实际的占有和控制权力下移，部门、行业、单位是这些资料的实际拥有者和支配者，这就导致了文化资源利用的效率低。
文化资源向不同行业部门、单位的转移和沉积，给文化体制改革带来了另一个潜在的威胁：随着政府权力部门化、部门权力利益化的过程，使得个体更加依赖于“单位”。如果说改革前处于不同单位间的个人收入差异不大的话，在经过20年改革后，部门、行业、单位间的差别越来越大，人们不再直接依赖国家(政府)，而是更多地依赖单位提供个人的利益、福利乃至于社会地位。“单位组织可以在一个广泛的范围内，给那些利益追求者以单位成员的资格，并规定‘回报’的形式和‘价格’，迫使社会中的个人采取所期望的态度[9]。”个人不仅要依赖“单位”提供改革前的社会成员基本一致的保障，还要依赖单位提供改革后愈来愈有意义的“差异性”利益(例如，当前文化艺术部门与广播电视部门、文化行业与国有垄断行业员工之间的收入差异，呈现逐步扩大的趋势)。这种情况对文化体制改革具有双重意义，从积极的方面看，可以说各单位的凝聚力会比过去普遍增强；但从消极的方面看，单位利益目标或小团体利益目标取代了国家目标(政府目标)成为单位、行业、部门追求的主要价值目标。当政府推动的改革措施有利于扩大行业部门的利益时，他们是改革的支持者；当改革措施有损于行业部门的利益时，即使是优秀的行业部门领导人也会对改革持消极态度。
(三)不同文化行业之间差异加速扩大的趋势导致复杂的改革局面
在改革前的计划体制时期，由于国家(政府)对资源的严格控制，不同文化行业尽管占有文化资源的数量和质量不同，但由此而产生的资源收益差别不大。改革初期，政府迫于严重的财政压力，允许文化行业部门利用沉积在本行业中的国家资源创收，这就导致不同文化行业的收益情况不仅与其所在的国家行政资源分配体系中的位置相关，而且与它所控制的资源的质量、数量、重要性、控制程度、资源潜在收益空间以及处置权的大小等密切相关，不同文化行业的社会地位和经济状况开始发生分化，依然依赖国家行政权力并控制较好质量文化资源的文化行业(如广电、出版、报业)开始充分利用这种机会增加本行业的资源收益，而一些拥有非经营性资源的文化行业如公益性文化单位则由于经营困难而渐渐落后于其他行业。我们以全国文化、广电两大行业为例，1999年，文化系统总收入1285426.1万元，经营收入59458.8万元，人均创造价值7733.8元，广电系统总收入为3643001.48万元，经营收入37492.84万元，人均创造价值75979.9元；2004年，全国文化系统总收入2366505.1万元，经营收入60144.5万元，人均创造价值10176.8元，而广电系统总收入达8247174.1万元，经营收入2218629.5万元，人均创造价值141743.5元[10-11]。通过简单的几项数据比较就可得知两大文化行业之间无论是规模还是人均创造的价值都存在着巨大差异。
这种文化行业间差异的存在，不仅使文化行业与政府的关系发生了变化，而且在不同文化行业之间形成了一种相对于传统体制下完全不同的新型关系模式。在深化和拓展阶段，改革者所面临的环境，既有计划体制的遗留，如国家对部分资源仍有控制权，仍可以通过计划方式进行调配；又有市场体制的因素在发挥作用，如不同文化行业之间的资源流动可以按照公开竞争、自由流动、契约合同等“市场化”规则进行。这就使得深化文化体制改革再也不可能是一种简单的单一模式，而必须是在充分考虑到不同文化行业实际差异而实施的一种战略决策。
(四)社会配套环境成长慢制约文化体制改革进程
社会环境对文化体制改革的影响主要体现在三个方面：一是取决于经济体制改革进程可以为文化体制改革提供多大的改革空间，主要表现为文化市场的发育水平以及公共财政对文化事业的支持水平；二是文化体制变革作为意识形态领域的变革要受到政治体制的影响，取决于政治体制可以为文化体制改革提供多大的潜在空间，文化体制改革要受到政治文化建设进程的强烈制约；三是取决于社会保障体系的发育水平和支持力度。改革越是深入，对配套环境的要求就越高。例如，以“聘任制”改革为例，聘任制改革在文化行业起步最早，但由于社保不配套，它仍不过是建立在“内部人”基础上的“准聘任制”或“半聘任制”，与西方建立在“社会人”基础上的聘任制差距很大。如果不能解决社会保障机制，新时期深化聘任制改革仍然是一句空话。因此，分离文化行业的社会职能，优化文化体制改革的配套环境，仍是新时期深化文化体制改革的基本前提。
三、新时期深化文化体制改革的策略问题
文化体制改革的内容涉及政府管理体制改革和市场主体产权改革，但改革的策略研究则主要以文化体制改革的原则、方向、动力机制和实施路径为基本内容。
(一)政府文化管理体制改革：按照“异权系数分割”理念构建新时期政府文化管理职能体系
传统文化体制是一种建立在“同权系数分割”理念之上的职能体系设计。这种设计理念的核心内涵是，它依据不同组织成员在系统中所处的位置差异，把同一种权力按比例地分配给不同的组织成员。上级获得大权部分，下级获得小权部分，任何组织成员不能获得完整的权力形态。如同一种权力(如管理权)被分割在上到政府各个文化行政部门下到基层文化企事业单位的各个层次。按照这种理念设计出来的文化体制，作为保证党对意识形态集中控制的技术手段，有利于战争时期的集中领导，统一管理，迅速行动，但它在和平时期却容易造成官僚主义、文牍主义和组织的低效率。
新时期深化文化体制改革，应按照“异权系数分割”的原则要求，重构政府文化管理体制。同权系数分割是对同一种权力形态进行分割。在同权系数分割中，组织的上下级成员之间有效行使权力的范围界限模糊，权力空间交叉重叠。“异权系数分割”则相反，它是尽量把同一种权力形态相对完整地分配给相应的组织成员。在“异权系数分割”中，上下级之间各自的权力范围界限相对明确清晰，具有各自相对分立的“权力时空”。
“异权系数分割”通过贯彻“权责相等”的管理原则而调动组织成员的积极性，有利于提高组织的效率。在新时期深化文化体制改革的过程中，实施“异权系数分割”的关键，在于科学划分党委、政府、文化部门和基层文化单位的管理职能，使党委、政府、文化部门和基层文化单位享有比较完整的领导权、管理权和运营权，使以“树结构”为基本特征的传统文化组织形式演进为以“果结构”为基本特征的组织形式。这种改革不是过去那种对组织表层规则的微调，而是一种组织结构(类型)的转换，它体现为传统组织模式的解构和新型组织模式的缔结。
改革开放以来，市场体制逐步代替了计划体制而成为人们赖以生存的基本产权形态，成为人们基本的生活方式。这种社会生活方式的结构性变迁，使得政府文化管理的目标、对象、方法、手段都发生了质的变化，要求基于计划理念上的传统文化管理体制必须按照社会主义市场经济的内在要求，从设计理念到组织结构进行全面的调整创新。如表1所示。
更新设计理念的核心在于理顺文化管理体制中的党委与政府、政府与行业部门、文化行政部门与直属单位之间的关系，从体制设计上分离文化行政部门的三重角色。
传统体制下的文化行政部门具有国有单位资产所有者(代理人)、文化行业管理者、行业利益经营者三重身份，扮演着三重角色。这三重角色往往在行业利益最大化的目标之下被交替使用或混合使用，引起文化行业部门组织行为的混乱。深化文化体制改革，就必须要改变现有的制度安排，将三重角色集于一身的制度转变为三重角色分立的制度，如将国有文化资产所有权交给政府，将经营的职能交给文化产业集团，文化行政部门从所有者、管理者、经营者的三重身份中解脱出来，只保留文化行业管理者和公共文化产品供给者的身份，真正成为为社会提供公共文化服务的政府职能部门。
(二)健全文化体制改革的组织和实施体系：实现“第一行动集团”与“第二行动集团”在政策制度平台上的融合
在文化体制改革初期，中央政府既是改革力量的策源地，又是具体改革的策划者、设计者和强力的推动者。改革首先在中央政府进行，自上而下层层推动，由于中国特有的中央集权体制传统，这种改革方式具有成本低、简单明了、易于摹仿的特点，因而是我国文化体制改革在启动时期和初中期的主要方式。
中央政府能够对各地文化体制改革进行设计和直接主导的前提是，各地改革的初始环境基本相似，中央政府可以通过“格式化”的管理方式，如规定全国整齐划一的改革步骤和改革路径，为文化体制改革提供第一推动力。但经过20多年的改革发展后，地区差异和行业差异导致了改革进程中的“非均衡性发展”，即体制内改革与体制外改革、外层制度改革与核心制度改革之间的不配套、不协调和改革进程不一致，集中体现为“三大差异”：即不同文化行业系统之间改革进程的差异，东、中、西部由于地区经济发展不一致所导致的文化发展上的区域差异，同一文化系统内部由于资源条件不同导致不同基层单位之间的改革进程的差异。这种改革进程中“非均衡发展”的特点，使我国文化体制面临错综复杂的改革局面，它直接使得中央政府的“格式化”和“无差别”管理方式变得日益困难，如东部经验不可用于西部，适用于此行业的改革方案可能不适用于彼行业。尽管中央政府仍然可以通过制定全国通用的原则来指导改革，但这些原则只能是方向性的，并且由于这种差异呈加速扩大化的趋势，中央政府不得不通过放松管制以扩大省市政府和行业的自主权，这就导致了推动文化体制改革的行政力量开始从中央政府向省或市县级政府和行业“位移”，地方政府在新的历史条件下成为推动区域文化体制改革的“行动主体”。如省市政府文化行政部门的设置突破了长期以来的“对口设置”原则，各地政府根据当地实际设置不同形式的行政管理机构。海南省在建省之初，即设立了统筹管理全省文化艺术、广播电视、新闻出版、体育事业的综合型文化行政机构——海南省文化广电出版体育厅。上海市在2000年4月将市文化局与市广播电视局合并成立市文化广播影视管理局。
在目前我国文化体制改革实践中，中央的第一推动力与地方和行业的第二推动力是一种相互依存、相互补充和相互促进的关系，国家宏观管理体制转轨和文化机构的微观管理模式转型必须要实现配合协调，才能使改革发挥最大的效率。只注重国家宏观管理体制转轨，或只注重文化机构微观管理模式转型的单一决策方式，事实上都不能满足深化和拓展阶段文化体制改革必须实现整体推进的原则要求。
实现中央和地方、行业的整体配合协同，是文化体制改革发展战略中宏观层次上的重要问题。这种战略目标的实施，业已完全超出行业部门的范围，是一种在国家最高层次上的职能重构，因此必须要通过国家最高层次的决策才能予以实施。
(三)实现路径：管办分离，业务重组，分途发展
1.区分文化行业领域的管理性资源与经营性资源，超越行业局限，按照大文化管理的要求重组文化事业管理业务，健全国家文化事业管理职能体系
我们认为，区分管理性资源和经营性资源的主要标准，就是是否具有公共性或潜在公共性，反映在系统行业的属性上，就是是否具有竞争性。管理性资源包括两大类：一类是行政性资源，凡是国家赋予文化行政部门用以维持公平竞争环境、保证为社会提供公共文化服务的行政权威都属于此类，如：法律、条例、政策、特许权、公共财政经费使用权等；另一类是公共性文化资源，凡具有消费外部性的文化产品都属于此类，如博物馆、图书馆等。经营性资源则是指具有营利能力或具有潜在营利空间的文化资源，如文化行业中的电影发行放映，报业中的广告、广电系统中的频道资源等等。这类资源具有竞争性，政府应该逐步放弃对这些资料的直接占有经营，实现市场运作方式。
第一，立足于公共文化部门和广电传媒等经营性文化行业的非竞争性产业与竞争性产业之间的行业性质差异，进行“行业分类管理”，推动公共文化部门和广电传媒等部门分别按照行政化方向和产业化方向演进。
第二，立足于公共文化部门和广电传媒等行业管理特点上的差异，对政府公共文化管理职能重新进行归类和整合，组建综合性政府文化管理部门。积极稳妥地推进广电传媒新闻出版等行政性垄断行业的体制改革，实现行业管理与市场主体的分离。将广电传媒等部门中原来附着在产业之上“管”、“办”不分的政府职能剥离出来，与公共文化部门固有的政府职能进行整合，组建国家综合性文化管理部门；将公共文化部门中原来附着在管理之上的产业性资源剥离出来，与广电传媒等部门中原有的产业性资源进行整合，成为文化市场上的经营主体。是“管”的交给政府，是“办”的放开经“办”，在政府职能设计上实现“管”“办”分离。
2.超越过度专业化局限，按照大文化产业发展的内在要求，重组政府文化产业职能体系 第一，建立综合性政府文化产业管理职能系统。现有政府文化管理体制设计，是一种事业型体制而非产业型体制，国家按照文化产品的类型来划分文化部门和文化行业，设置高度专业化的管理部门。其结果是，一方面，过度的专业化分工导致文化管理机构的叠床架屋，职能交叠，职能部门之间边界不清；另一方面，作为产业发展所必需的文化资源分散在文化、广电、出版、报业、旅游、教育、科技等各个行业部门之中，行业部门的微观管理过细而政府的宏观管理职能“缺位”，不仅缺乏统一高效的文化产业信息系统，而且使文化产业发展过程中存在严重的“信息结构与管理决策结构不对称”，即需要相关信息的决策者无法及时得到真实的信息，拥有信息的部门又无权做出决策。
国家文化产业管理职能是一种随文化产业形势发展而日益强化的政府职能，形势发展要求政府对传统文化管理职能进行拓展。新时期政府文化产业管理职能主要表现为：①提供文化产业政策；②制定文化产业发展规划；③提供文化产业发展信息；④管理文化产业发展基金；⑤为相关诉讼提供仲裁；⑥开展文化产业对外交流。而伴随着国家对广电、传媒新闻出版部门的市场主体化(产业集团化)改造，集政府行政机构与市场主体于一身的经营性文化行业淡出政府行政机构角色将成为一种发展趋势。它们退出的原有的政府文化管理职能和随形势发展而产生的文化产业管理职能必须要有相应的政府主体担当。我们认为，深化文化体制改革，要拓展政府文化部门的文化产业管理职能，并使之与文化市场管理相结合，逐步建立健全国家综合性政府管理机构。
第二，完善文化市场管理职能系统。传统体制下的文化市场管理处于一种行业分割的状态。行业分割的文化市场管理体制，既是推进依法行政、规范市场行为的极大障碍，也不利于我国文化产业的快速和持续发展，因此，必须建立健全高效统一的政府文化市场管理系统。包括：①统一的文化商品管理系统；②统一的文化市场统计体系；③统一的文化要素市场管理系统；④高效的文化中介系统；⑤文化市场法规系统；⑥文化市场交易场所。
3.以文化产业集团为龙头，推动行政性集团向企业集团转变，加速推进文化市场主体产权改革进程 企业集团作为现代化企业高级的联合形式，对民族国家文化产业发展有着巨大的推动作用。当今世界的一些经济文化发达国家，无不有一大批规模巨大、实力雄厚的文化产业集团作为支撑。
20世纪80年代以来，“集团”作为一种重要的市场组织形态和发展我国文化产业的有效途径，受到我国政府和产业界的高度重视，在这一背景下各个文化行业的各种类型的产业集团相继出现。目前，仅在我国出版行业业已组建了各类集团50多家。但我国文化产业集团与西方发达国家文化产业集团相比存在比较明显的行政性特点：第一，文化产业集团大多是在政府的直接推动下由政府批准组建；第二，以行政区域为基础，由行政隶属关系而非以产权关系主导；第三，按照核心层、紧密层、半紧密层的模式区分集团的成员。
我国大多数文化产业集团是在由计划经济向市场经济转轨的环境下由政府出面组建起来的，因此计划经济的烙印仍然十分明显。在集团运行和管理过程中，起主导作用的是行政力量而不是资本纽带，集团的管理体制和治理结构具有明显的行政化特征，如，集团内部的联结纽带脆弱，只存在形式上的资本关联，缺乏企业自发的利益驱动；集团管理内部化；集团治理机制虚化。由于行政型治理的内部化和集团整体功能的缺乏，我国的文化集团要么集权过度，要么分权不当，难以发挥集团的合力，一些文化产业集团治理机制呈现虚化状态，形式上构筑的治理结构形同虚设。尽管近几年来主管部门开始探索政企分开、授权经营、建立现代企业制度等深层次问题，资产授权经营问题受到重视。一些集团开始按照现代企业制度改造集团的母子公司，但集团成员间以行政纽带连接的现状并没有根本性改变。
在我国文化产业集团发展中，产权关系仍然是其核心问题。国外文化产业集团是在激烈的市场竞争中，随着兼并和扩张发展起来的联合企业组织形式。集团多数是以股权作纽带，彼此间的产权十分明晰，但我国文化产业集团由于政企分开的目标仍在实施过程中，产权关系不明晰，不能完全实现现代企业管理制度所要求的自我经营、自负盈亏。
在深化文化体制改革阶段，必须加快推进集团化过程中的政企分开，建立健全现代企业制度。
根据我国的相关法律规定，集团不是企业法人，而是法人联合体。企业集团实行母子公司体制，母公司与子公司是出资人与被投资企业之间的关系，明确母公司作为子公司的出资人资格，母公司不是子公司的行政管理机构，母、子公司之间不存在上下级行政隶属关系。企业集团应进行以建立法人治理结构为核心的现代企业制度建设。因此深化文化体制改革，必须建立新型的法人治理结构，推进现有的行政性集团向企业集团转化，实现现代企业制度改造。
注释：
①这是2002年笔者在湖北省文化体制改革课题调研过程中，一位基层文化局长谈到上级领导和政府的支持对于基层文化单位的改革成败的重要意义时，发表了他的看法，言简意赅，具有一定的代表性。
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