统筹城乡发展的科学内涵，本文主要内容关键词为：城乡论文,科学内涵论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]C912 [文献标识码]A [文章编号]1000-8284（2004）02-0113-08
城乡二元结构是发展中国家普遍存在的一种经济现象。发达国家的经验和当今发展中国家的现实都证明，随着社会经济进步，必然要求二元结构向城乡一元化发展。但这种演进过程的先决条件在于逐步加强城乡关系的互动性和协调性。为此，党的十六大及三中全会提出统筹城乡发展，并列为“五统筹”市场经济体制改革的目标之一。在这样的背景下，科学理解统筹城乡发展，对于促进二元结构转变，指导农村现代化实践，具有十分重要的意义。那么，严格地说，何谓统筹城乡发展？理论界尚没有一个明确的界定。笔者认为，它是指党和国家及各级政府在谋划城乡关系与经济发展和社会进步时，要紧紧把握城乡一元化发展观，消除城乡二元结构及其赖以存在的政策和制度安排，构建城市和乡村相互兼顾、协调发展的平台，全面建设包括广大农村在内的小康社会。
下面，就这一界定概括了的统筹城乡发展的主体、客体及理念等内容，作粗浅的探讨。
一、统筹城乡发展的主体
按照我国现行的政治、行政体制规定，政府是统筹城乡发展的主体。这里的政府是统称，包括党委、人大和真正意义的政府。党委和人大决定国民经济社会发展的路线、方针；政府行使社会公共管理职权，并制定发展战略及执行的政策措施。因此，统筹城乡发展的主体是统称的政府。
政府作为统筹城乡发展的主体，首先是由市场经济中城市与乡村不平等竞争的客观现实决定的。城市与乡村是两个不同性质的经济社会单元和人类聚落的空间，同时又是相互依存，融合竞争的统一体。城乡虽有不同的功能，但谁也离不开谁。城市的繁荣离不开农村的需求和支持；农村的发展也离不开城市的扩散和带动。在市场经济条件下，由于城乡的物质资源、社会结构、生产手段、生活方式以及人的文化素质的差异，城乡处于不平等竞争状态，城市相对于农村在发展上总是处于优势，而农村则处于弱势。但是，无论从国民经济发展与增长，还是从社会稳定与和谐来说，这种优势和弱势的关系都不允许成为自由竞争的依据和手段，否则，将由于农村的相对落后而难以实现现代化和国家的长治久安。面对这种情况，任何一国政府，特别是发展中国家的政府，为了使城市优势能够成为促进农村发展和城乡互助互利的积极因素，不得不利用“看得见的手”，统筹城乡发展，构建城乡良性互动机制。这种“外部条件内化现象”，就是政府自觉成为统筹城乡发展主体的内在动机及其理论依据。
其次，政府统筹城乡发展也是履行自身职能的基本要求。统筹城乡发展是政府管理社会和公共服务职能的具体体现。之所以要组织政府，是因为政府这种行政组织是降低社会公共事务管理成本，保障城乡居民权益的最佳形式。因此，政府不是单一经济职能的政府，也不是仅仅维护城市居民利益的城市政府，而是包括“三农”在内的全社会的公共服务型的政府。毋庸讳言，目前我国城乡发展很不协调。城乡分割，画地为牢，城乡关系互不融通，“一国两个世界”。城乡经济发展两张皮，收入差距越来越大。相比而言，农村社会进步更加缓慢、滞后，广大农民群众对于教育、科技、文化、医疗的需求得不到满足，公共服务不能普遍惠及农村，引发了诸多令人揪心的社会问题。我国城乡发展不协调在1978年前30年已经非常突出，改革开放后城乡对立和二元结构不但没有得到缓解，反而进一步强化。现在已经到了不得不强调坚持以经济建设和社会发展为中心，统筹城乡发展，改善政府社会管理和公共服务职能的时候了。
我国公共行政学认为，行政层次的等级与政府统筹城乡发展的绩效成正比例关系，即政府层次越高，统筹城乡的作为和效率也越高。在我国宝塔式的四级地方政府中，县、乡（镇）两级政府，实际上属于农村政府（草根政府），即使从国民经济和社会发展全局的高度，统一筹划城乡协调发展，其作为也是十分有限的。因此，在地方政府中，惟有省、地（市）级政府才可能成为真正意义上的统筹城乡发展的主体。但是，从我国20多年的实践经验看，市管县的地级市政府不但不能承担起统筹城乡发展的责任和使命，而且还有碍于县（市）级政府健康行使社会管理权。
上世纪80年代初，我国实行地改市、市管县体制。这种管理体制是从高度集中的计划经济体制延续而来，强调中心城市对省级行政代理的产物。市管县出现的直接原因是为了保证以经济建设为中心任务的落实。另外，由于当时农村以农业为主，交通和通讯不发达、行政辐射的面积有限，需要中心城市对县、乡进行面对面的指导和管理。从历史观点和中国国情分析，市管县体制有其有利一面，特别表现在某些市管县政府与市场力量等合力推动了中心城市的经济发展，并解决了一地两府的矛盾。但对城乡分治的二元经济格局的转变、城乡资源的整合和城乡社会协调发展却带来了一定的负面效应。严格地说，市管县的地级市政府是城市政府，它凭借政治资源优势弱化了县（市）政府公共权力，并沿用传统的城市剥夺农村的方式维持农村依附城市的制度安排，进一步固化了城乡两种不同的社会发展模式。具体表现有：其一，混淆了城市的本质内涵，一方面导致城市社区的混乱，另一方面掩盖了农村、农民的边缘化。其二，人为地强化了中心城市对县（市）域经济的行政干预和人财物资源的索取，形成了城市与农村的不合理的竞争态势，使市县（市）关系紧张，与开放的市场经济背道而驰。其三，不仅增加了行政层次，拉长了行政距离，助长了官僚主义、等级观念等不良作风，更为严重的是广大农民的民生之事得不到解决，人民群众不满意。
从上述已经发生的经济社会现象看，市管县的城市政府要真正成为统筹城乡发展的主体，至少有三个方面的阻碍：
1.认识偏差的阻碍。统筹城乡发展的核心含义是政府统领城乡，协调城乡发展，实现城乡经济社会一体化。城市与农村都不是统筹的主体，二者之间并不存在谁领导谁、谁统筹谁的问题，而是一种互益互补的协作关系。现在，市管县的城市政府往往把市管县视同城市领导农村，城市剥夺农村。在这种思想指导下，市管县城市政府统筹城乡发展就只能是一句空话。
2.政绩导向的阻碍。长期以来，多数市管县的城市政府把经济建设强调到惟一的程度，把经济增长、投资增长作为硬指标硬任务，并作为官员、干部政绩考核的主要标准。一般而言，城市的经济增长决定某一区域的经济增长。城市与农村相比，农村除了拥有丰富的劳动力资源外，几乎没有其他可以用来创造收入的资本，而城市相对集聚了一切资源优势，增加投入且能在短期内形成国民收入，进而直接影响官员政绩。因此，市管县城市政府一般有很强烈的重城市、轻农村，重经济建设、轻社会发展的偏向。这是一方面。另一方面，官员任期制和干部年轻化的年龄约束，助长了政绩短期行为，更进一步强化了市管县体制下的城乡分治倾向。在这种政绩行为诱导下，市管县的城市政府统筹城乡发展有很大的难度。
3.城市利益集团的阻碍。1978年前，我国重工业优先发展战略及相关的一整套政策导致了长达30年的城市优先偏向；改革开放后，城市优先偏向继续得以稳定的存在，主要导源于城市利益集团的压力和传统经济体制遗留的制度阻碍（蔡昉，杨涛，2000）。随着改革的深入和政治体制的一些变化，城市群体的呼声和意见逐渐对城市政府决策形成一种压力，以保护其既得利益和公有制的福利，不受损失且有增加。这样，城市政府自然要对城市群体的压力作出反应和妥让。“安定团结”、“稳定压倒一切”，便成为今天城市政府深化改革的前提条件。20多年来，不断上升的城市既得利益集团压力和传统体制的遗留制度互为因果，一直左右了市管县城市政府的执政施政。从现实看，城市利益集团的压力不会在短期内缓解或消失，地级城市政府也没有足够底气不做出顺从反应。在这种城市优先的社会氛围中，市管县的城市政府即使诚心统筹城乡、协调城乡发展也很难办到。
通过以上讨论，我们可以得出以下结论：市管县城市政府是统筹城乡发展的基础，但没有统筹城乡的良好政治环境和内在机制，作为地方最高级别的省级政府不仅应该制定统筹城乡发展的战略规划，而且还要调整统筹城乡的主体。可供选择的方向是：强县扩权，取消市管县，省直管县、市（指大、中城市）。我们认为，在现行体制下，立即取消市管县（市）是不可取的，弱化是个较好的办法，把市管县城市政府的权力弱化到只管自己的城区，就可以形成“省直管县（市）”的局面。如此，也就相对扩大了县（市）级政府的权限，并且与发展“县域经济”相对接。这可以把行政体制改革、精简机构和改善统筹城乡发展主体统一起来，达到长期目标——政治和经济资源配置效率的最大化。
二、统筹城乡发展的客体
统筹客体是指统筹对象或指向事件。统筹城乡发展的客体包括城乡经济社会发展的方方面面，内涵十分丰富。从我国现阶段城乡关系的现实看，统筹城乡发展的客体主要是指下述三个方面：
（一）统筹城乡空间
虽然城源于乡，但人们对“乡”的认识和理解远远不及“城”。“城”是指城市、都市、城区，是高楼林立、车水马龙、人口密集的“非农业人口”聚落的生存空间。而“乡”，我们认为则指传统意义上的乡村（乡镇）。这里的“乡”，既包括建制镇在内的广大农村范畴，也包括县（市）政府所在地的县级小城市范围。也就是说，统筹城乡发展的“乡”，不是依据行政区划界定的范围及其边界，是指与城市不同特质的经济社会单元，即所有的县和县级市的全部区域。
从人类社会发展历史的视野看，城市和乡村是人类生产、生活的全部空间，其空间布局和规模比例既受到经济发展水平的制约，又受到自然地理条件的影响，由不得人们主观臆断，是自发决定的结果。我国现存的城乡空间布局是在计划经济体制下形成和发展起来的，带有浓厚的行政圈定色彩。从许多国家经验看，调整与优化我国的城乡空间结构，矛盾多且任务繁重，当前要注意协调好三个方面关系：
1.正确处理城乡布局与城乡差异的关系。统筹城乡空间布局不是要消除城乡差异，而是在保持城乡差异特色的同时，统一规划城乡布局，充分发挥城市和农村的各自优势。城市化的进程自然引发城乡布局的调整。但是，调整城乡布局必须有利于保持城乡差异，充分发挥城乡功能差异、行业差异和景观差异的优势作用。城乡差异是社会发展的必然产物。无论经济社会如何现代化，城乡差异仍然是定义城市、区别农村的标准，即没有城乡差异也就没有城乡之别。我国出现了许多“城不城、乡不乡”的地域，从外部景观上看，“走了一村又一村，村村像城市，走了一城又一城，城城像农村”，正是城乡差异不清的具体反映。因此，合理布局城乡空间的前提条件是准确定位城乡差异，否则，紧凑型城市无边界地扩张，和敞开型农村越来越一个样。
2.尊重城乡布局规律，防止“长官意志”作出决定。城乡空间结构包括城乡规模、人口比例、地点配置等结构。一国或地区的城乡空间结构主要由经济发展水平和人文地理条件决定。经济发展水平制约城乡规模及人口比例，是经济发展过程中自发决定的，不能拍脑袋，也不应拔苗助长。而且，城乡的地点选择受到历史、地理、生活习惯、技术条件的影响，是自然选择的结果，不能由“长官意志”决定。中国人口众多、国土面积广阔、经济自然条件各不相同，在这种情况下，统筹城乡空间结构要特别尊重客观规律，防止计划经济的决策方式，主观决定城乡布局。虽然城乡空间结构是经济发展水平自主决定的和人文地理条件自然选择的结果，但是政府也可以发挥两方面的积极作用。一是，政府可以实施灵活的工商企业政策、土地政策和劳动力流动政策，使有潜力的小城镇在条件成熟时自发形成新城市，现有的城市也可以随着经济发展而不断扩大规模。二是，可以通过专家对城乡的各种功能和配套条件进行规模论证，在继续增加城市基础设施建设的同时，加大农村道路、电网、自来水建设投入，以利于营造良好的生产、生活环境。总而言之，政府在统筹城乡空间布局上，既不能“长官意志”，对城乡选址、城乡规模横加干涉；又不能“放任自流”，放弃提供公共服务的责任。
3.坚持大中小城市和小城镇并举，协调发展。大中小城市和小城镇协调发展，是中国国情和城市化的客观要求。中国是世界上第一人口大国，到人口峰值时城镇人口总量必将超过10个亿，城市化任务之重，是世界上其他任何国家无可比拟的。无论是仅靠大城市，还是仅靠小城市都不可能容纳如此多的城镇人口。所以，统筹城乡空间必须坚持大中小城市和小城镇并举，协调发展，而不应有所偏废，更不能畸形发展某一类城市。协调发展最根本的要求是，各类城市的区域布局和规模结构要科学合理，形成健全完善的城镇体系。在一定的区域范围内既有大中城市，也有小城市和小城镇，各类城镇依其在城市体系中的功能定位，扮演相应角色，发挥相应作用。目前社会上忧虑较多的仍然是害怕“大城市病”。其实，只要经营管理得好，大城市不一定就会生“病”，现代化越发展越是如此。美国的纽约、中国的上海等都是超千万人口的巨型城市，也没有见到明显的“大城市病”。城市规模由小到大，是城市不断发展的一般规律。尤其是城市化初期，大城市规模的扩张一般都要快于中小城市，这是因为城市基础设施、投资环境等条件优于中小城市，比中小城市有更强的吸引力，能创造更高的经济效益。当然城市规模也不是越大越好，而是要从实际出发，能大则大，而不能盲目贪大。特别是已有数百万人口的超级大城市，控制人口规模的大幅度膨胀是必要的。但那些只有七八十万人口的城市，不仅不应控制，而且应该重点发展，使其成为区域中心的骨干城市。
（二）统筹城乡产业
统筹城乡产业是统筹城乡经济发展的基础。城乡产业分离是历史的必然，人类社会的文明与进步。然而，统筹城乡产业发展又是政府协调国民经济部门，弥补市场失灵，促进宏观经济平衡发展的分内之事。一般意义上的城乡产业分工为：“城市——工业”与“农村——农业”；但当今中国的城乡产业格局却有两个层面：即城市工业与农业、乡村工业与农业。因此，我国政府统筹产业发展的根本任务是改变这种双重二元结构。
双重二元结构可以看做经济断裂的两种表现，其形成断裂的机制有行政性的，也有市场性的。正因为如此，我们要全方位统筹兼顾，分步实施，促使融合，消除断裂。
1.实行城市工业和乡村工业一体化的发展战略，变双重二元结构为一重二元结构。也就是将不同体制下和不同资源配置方式的城市工业和乡村工业，纳入到一种体制轨道和一种资源配置方式上来，使双重工业化转为一重工业化，由此改变目前城市工业与农业、农村工业与农业的双重二元结构。改变双重工业化为一重工业化，并不是让城市工业按照计划经济的方法吞并或消灭乡村工业，把农民重新赶回土地上去。而是对城市工业和农村工业实行统一平等的市场经济制度和无歧视的产业政策，鼓励两种工业在一种体制、一种产业政策下，按照比较优势原则，实行融合与重组。
首先，通过市场机制使城乡工业根据资源要素禀赋，发展各自具有比较优势且能互补的行业。城市工业可利用资金、技术、人才等能迅速集聚的优势，偏重发展一些高技术含量的产业门类和产品。随着城市地价的提高，留在城市的只能是具有更高价值且有能力偿付较高租金的要素和产业。对于那些占地面积大、单位占地面积创造价值低的劳动密集型的制造业要通过置换逐步退出下乡。城市传统制造业进入农村工业区后，因相对便宜的地价和劳动力成本的下降而得以扩大规模，也可以为吸收农业富余劳动力提供就业岗位。乡村工业应按照市场需求变化，调整企业经营内容和经营方向。大力发展有农村资源优势、传统工艺和特定市场优势的特色产业。在市场制度安排下，凡是适宜在农村抑或在城市发展的产业和项目，不能人为地设置进入门槛，要让资源要素自由流动，给城乡企业或个人以平等的发展机会。
其次，实行平等和一体化的产业政策。改革开放以来，城乡产业政策和制度虽然经过了多次大的改革，但是仍然保留着明显的计划经济痕迹。目前要尽快清理两种不平等或带有歧视性的产业发展政策，在城乡之间、国有工业与非国有工业之间应逐步淡化差别意识，按同一产业政策标准，在市场准入、财政金融支持、股票上市、土地占用、劳动就业与人才引进、科技攻关以及技术改造等方面，采取一种政策、一种待遇，指导城市工业与乡村工业在同一起跑线上平等发展。
再次，加快资本市场改革，推行城乡统一金融政策。统一城乡金融政策是城乡工业进行渗透、融合的重要条件。因为资金是企业发展的载体，如果国家的金融政策和资金供给的政策偏向城市，不但会引起城市工业在资金供给充裕的条件下提前进行“资本深化”，并且还会导致农村工业资金供给不足。为了解决资金供给不足的矛盾，农村工业企业就会借助市场或地方政府力量，千方百计地从农业转移剩余资金。要减轻农业对工业化的资本要素贡献压力，还必须改革目前的金融制度和政策安排。为此，要积极引导国有商业银行及非国有银行，进入农村拓展业务，开展存贷款活动。同时，探索并建立适合乡村企业特点的资格认证、贷款抵押担保制度。改革现行的农村信用社体制，最终将其改造成农民自己的信用合作组织。要积极支持农村发展民间金融组织，开放农村金融市场。
2.实行现代工业和传统农业协调发展战略，变二元结构为一元结构。工业与农业协调是国民经济稳定持速健康发展的基础。我国仍然处在传统农业阶段。传统农业的主要特征是分散经营、缺少组织性、“脸朝黄土背朝天”的耕作方法。由此造成面对现代工业，农业无竞争力可言，面对市场，无谈判能力可言。因此，实行现代工业和传统农业协调发展的基本要求是农业生产方式的提升，使农业同工业居于同等的竞争地位。这意味着，随着工业化发展，农业在国民经济中所占份额虽然逐步下降，但农业的竞争力不仅不因此而削弱，相反，却因农业和现代工业之间联动性的增强而得到不断扩张。
我国传统农业与现代工业的矛盾集中于：一方面，传统农业与现代工业并存，现代工业并未完成对传统农业的改造；另一方面，传统农业与现代工业的位置至今未发生互换，“先进”的工业还要依靠“落后”农业的支撑。解决这些矛盾，必须依靠国家宏观调控力量，采取工农协调发展战略，放弃工业化初期追求农产品产量最大化和过度抽取农业剩余资本的政策目标，将政策目标的重点转移到增加农民收入和对农业的支持保护等方面来。当前应采取的措施为：一是要建立对农业的支持保护体系，包括增加农村基础设施投入，加强农田水利、生态环境和农村公共设施建设，提高农业综合生产能力。二是加大对农村教育培训的投资力度，免费对农民进行技术培训。三是减轻农民负担。继续深化农村税费改革，统一城乡税费结构和负担比例，降低农业税，取消农业特产税，规范农村税费征收管理，坚决杜绝向农民乱收费。四是建立农业风险补贴机制。五是加大对农村贫困户的扶贫力度。对农村贫困户的扶贫方式要创新，不是单纯给一点资金上的扶持，而是要在技术培训、市场信息、优良品种提供等方面给予支持。
（三）统筹城乡社会进步
城乡协调发展离不开城乡社会全面进步。统筹社会进步包括统筹劳动就业、教育卫生、政治文化及其他社会事业的发展。统筹社会进步，是一个非常复杂的系统工程，不可能一蹴而就。就目前我国而言，迫切需要解决以下几个问题：
1.要统筹城乡劳动就业，建立农村劳动力转移的制度框架。改革开放以来，随着市场经济体制的逐步确立，对农民就业和流动的某些束缚被解除。但是，在改革城乡分割的就业制度方面仍没有迈出实质性步伐，进城打工农民在就业、公共服务等方面仍受到各种歧视性待遇。因此，要统一城乡就业政策和管理体制，实行城乡开通的制度创新。其核心内容有三：一是建立健全统一、有序的劳动力就业市场体系，积极完善政府的疏导和调控功能；二是大力降低农民进城门槛，尽快取消影响人口和劳动力流动的政策限制；三是取消户籍管理制度，实行城乡就业的公平竞争、同工同酬、同等待遇制度，切实保障农民工的合法权益。
2.调整农村义务教育投入的分配政策。作为基础教育重要方面的农村义务教育，其发展任务及资金投入职责主要落在了县、乡、村基层，这与其所具有的财政能力极不匹配。而中央和省级财政教育投入分配，主体部分用于了高等教育，极少或很少用在支持农村义务教育。由此造成的后果是，农村义务教育发展滞后，欠账较多，成为我国当前整个教育领域最为薄弱的环节。为了加快农村义务教育发展，农村中小学教师的工资要完全由中央政府的财政来承担，这既体现了义务教育的精神，也可以减轻农民的负担。同时，也必须强化省级财政对农村义务教育的支持，真正将农村九年制义务教育落到实处，实现城乡教育统筹。
3.建立和完善农村社会保障制度，逐步实现城乡社会保障体系。目前，尽管我国城乡之间的社会保障体系尚未对接，特别是社会保险、社会救济、社会福利在城乡之间的配置结构还很不合理，但建立城乡一体化的社会保障体系，已是人们的共识。在这个问题上，要注意防止两种倾向：一是重城市、轻农村的倾向；二是不顾客观现实情况，主张实行统一的社会保障体系。在短时间内实现城乡统一的社会保障是不现实的，各级政府要从本地区的实际经济状况出发，逐步在养老，医疗、最低生活保障等方面实现城乡并轨，最终实现城乡保障一体化。具体为：（1）建立健全农村居民最低生活保障体系，积极创造条件，加大扶持力度，努力做到应保尽保。（2）全面推行农村医疗保险制度，在大力落实重大疾病救助制的基础上，积极探索建立突发性救助机制，以利于农村弱势群体得到有效救助。（3）在农村社会保障体系暂不完善、土地对农民的生活保障功能强于生产功能的情况下，城市建设征占农民承包土地，必须给失地农户合理的经济补偿，以利其依靠应得补偿金平稳转业或自主创业。
4.深化农村政治体制改革，实行村镇自治制度。这就要求改革行政管理体制，撤销乡镇，减少层次。可考虑将乡政府改成乡公所，作为县政府的派出机构，不具有独立的财政和人事权利，协助县政府进行区域管理。文教卫生、公安司法等公共机构归县政府直接管理，将乡镇站、所改制为合作经济组织。这样有利于提高行政效率，降低行政管理成本，减轻农民负担。镇不再管辖村，与村一样成为居民自治组织。在村一级实行村民自治组织与村集体经济组织，职能分开。建立农民合作组织，充分发挥农民组织的自我管理、协调作用，提高农民自我权益和化解市场风险能力。
三、统筹城乡发展的理念
统筹城乡发展是一个十分复杂、艰巨而重大的经济、政治和社会问题。研究政府如何统筹问题必须从更高层次和更广阔的视野上提出战略理念。
1.统筹城乡发展的目的是实现城乡平等和增加农民收入。城乡统筹就是为占总人口64％的农民群众服务，以增加农民收入，保障城乡居民权利平等为根本目的。只有这样，统筹才不会偏离方向，脱离实际，急功近利。统筹城乡发展并不一定就是指农民的生活变得和城市居民一样好，也不是指农村向城市看齐，而是在消除城乡隔离制度的过程中，通过实行城乡平等原则，使农民收益得到增长。这种收益增长既不是政府给予农民的优惠，不是对农村政策的倾斜，而是对农村、农业和农民的非歧视性待遇改善的结果，即由城乡不平等造成经济效益损失而转化的“制度”收益。
2.统筹城乡发展要以制度创新为主，调整分配格局为辅。统筹城乡发展有两条基本思路：一条是政府“少花钱”的统筹，即下决心着力推进制度创新，政府从制度供给方面改变现行对农村歧视的做法，为城乡经济社会一体化创造相对公平的制度环境；另一条是政府需要“花钱”的统筹，也就是从宏观上调整国民收入分配格局，加大政府财力资源对农业和农村分配的力度。按照新制度经济学的基本理论，制度是内生的，并且是决定经济绩效的首要因素。制度本身并不能增加资源禀赋，但可以协调利益关系，降低交易成本，调动市场主体的积极性，可以改变生产要素配置的环境和相对价格，从而影响经济社会发展的方向、速度和效率。我国城乡二元结构的重要根源是制度性因素。因此，统筹城乡发展必须以制度创新为主，调整分配格局为辅。现在，人们在讨论城乡统筹问题时，往往强调调整国民收入分配，甚至主张增加非农产业部门的税收来反哺农业，走政府“花钱”为主的统筹城乡发展道路。我以为这是不现实的，也是不可取的。当然，这并不意味着城乡统筹不要调整国民收入分配格局。统筹本义就包含了城乡利益的调整与重新分配。但是，政府“花钱”统筹要遵循一个原则，即城乡双方都能获益，或者在农村一方获得利益的同时，至少使城市没有或很少受到损失。因此，政府加大对农村财力资源分配是建立在做大国民经济“蛋糕”这一基础上的增量支持。
3.统筹城乡发展要坚持适度统筹政策。农村迫切需要统筹，而且农村对统筹的力度有强烈的扩张要求，但我国目前只能实施适度统筹政策。这是由以下因素决定的：（1）我国目前非农产业和经济实力有限。城乡二元结构的消灭是以非农产业的发展和经济实力的提高为基础的；没有非农产业的发展和经济实力的增强，统筹城乡发展只能是一句空话。（2）我国农民太多，无法像发达国家工业化那样，通过城市化来把农村富余的劳动力转移出去，更不可能在短期内有足够多的城市来改变农村人口的生存空间。（3）我国经济发展很不平衡，东西部差距大，城乡不平衡发展将会长期存在，统筹城乡发展面临的任务艰巨，矛盾特殊。因此，实现统筹城乡发展是我国今后经济社会发展的中长期目标，不能头脑发热，各地区不能不顾实际情况采取一刀切的方式强制性取消城乡各种制度的差别，想通过大跃进的方式在短时间内消灭二元结构只是一种主观愿望，实际是不可能办到的。所以，坚持适度统筹政府就非常重要。
4.建立城乡联盟的统一战线。我国的二元结构自建国初至今维系了半个世纪以上，打破二元结构决非朝夕之功，也自然遭遇种种阻力。为了顺利地实施统筹城乡发展战略，必须在建设社会主义现代化的共同目标下，把城市和农村结成统筹发展的统一战线，改变各自为政甚至相互排斥的态势。经过改革开放和城市化进程的双向互动，城市“政治阶层”光环正趋于弱化，农村工商企业职工和进城农民已经有了工人阶级意识，城乡建成统一战线的可能性大大提升。建立城乡联盟的统一战线，特别要注意正确引导农村阶层和农民集团形成发展。农村阶层和农民集团首先是对城市既得利益集团的一种平衡，或曰抗衡。其次，也是对政府统筹城乡发展的真正支持，减少制度创新的阻力和成本，提高政府推行新政策的有效性，防止执政者因利益诱惑，而对“三农”一直停留在“关心”、“关注”层面。
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