日本工业化、城市化进程中的“农地非农化”，本文主要内容关键词为：农地论文,日本论文,进程论文,非农化论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号 F311文献标识码 A文章编号 1002-2104(2006)06-0095-06
“农地非农化”是工业化与城市化的必然趋势。所谓“农地(根据日本《农地法》的规定，农地仅仅指以供耕作的土地，本文拟对农地的范围适当放宽，采用“直接使用于耕作或打草、放牧的土地”这一概念)非农化”即农用地的“非农化”是指农用地转变用途，成为工业、交通、服务业等非农产业和城镇建设用地的过程。由于工业、交通、服务业、城镇建设需要占有大量土地资源，其中大部分都来自于农用地，因此需要重新配置土地资源，把原来的农用地转变为非农用地。在人多地少的国家里，如何正确处理“农地非农化”与保障农业发展和粮食安全的矛盾，协调工业化、城市化与“农地非农化”的相互关系，是顺利推进工业化、城市化必须合理解决的难题之一。中日两国都是农地资源稀缺、人地矛盾尖锐的国家，日本有效地解决了“农地非农化”的问题，成功地实现了工业化和城市化，成为发达的工业化国家，中国目前正在加速推进工业化和城市化，人多地少与“农地非农化”的矛盾十分尖锐、问题相当突出，所以日本的经验教训特别值得中国吸收。
1 战后日本工业化、城市化与“农地非农化”的历程
1.1 1945-1955年日本经济恢复时期的工业化、城市化与“农地非农化”
第二次世界大战使日本经济遭受了严重的败坏，战后初期全国处于饥饿状态，农业问题尤其突出，因此政府采取恢复和发展工农业生产以解决粮荒和生活必需品供应问题的方针，将重点由军事工业、重工业转向轻工业和为农业服务的工业。在这一阶段，日本轻工业得到了迅速恢复，纺织、木材和印刷等几个主要轻工业产品比重明显上升，而金属、机械、化学工业的比重有所下降。1950年朝鲜战争爆发，更是给日本工业提供了机会，美国大量军需用品的需求极大地刺激了日本工业发展。1955年，日本工业生产总值达到23600亿日元，是1950年的两倍，工业生产在这5年间平均增长12.3％，基本上恢复到了战前水平。
这一时期，随着工业生产逐步恢复以及战后重建逐步展开，大部分是废墟的城市也开始恢复了往昔的活力，城市化水平也随之恢复进而迅速提高(见图1)。日本城市由1945年的206个增加到1955年的491个，城市人口比重也由1945年的27.8％增加到1955年的56.3％(见表1)。
表1 1945-1955年日本城市增长状况
Tab.1 The city increasing of Japan from 1945 to 1955
时间
城市数 城市增加数 城市人口 城市人口比重
(年)(座) (座) (千人)
(％)
1945206 2002227.8
195024842
3120337.5
1955491
243
5028856.3
资料来源：国家统计局城市社会经济调查队，中国统计学会城市统计委员会主编：《2002年中国城市发展报告》，北京：中国统计出版社，2002年，第261页
由于二战期间耕地大量抛荒，战后日本首要的问题是粮食问题，需要大力发展农业生产，使得抛荒的农地大面积减少，还新开垦了大量的农地，所以种植面积由1946年的664万hm[2]增加到1950年的772万hm[2]，1956年更是增加到827万hm[2]。虽然这一时期工业化和城市化开始恢复和加速，工业与城市用地也在增加，但没有使农用地减少，“农地非农化”的问题并不突出。
1.2 1955-1973年日本经济高涨时期的工业化、城市化与“农地非农化”
1955-1973年是日本经济高速增长时期，重化工业成为发展的重点，18年中国内生产总值年平均增长率高达9.8％，工矿业生产增长9倍、制造业生产增长10倍，重化工业比重达到62％，主要工业生产跃居世界第4位，进入发达工业化国家的行列。与此同时，工业地区结构发生变化，城市化也快速推进。1955-1965年期间，日本原有的工业地带急剧膨胀，外延不断扩大，形成了以京叶工业地带、阪神工业地带、东海工业地区以及广岛、北岛的重工业和化学工业地区为主体的太平洋工业地带。工业地带的急剧膨胀，必然会推动城市带、都市圈的形成。实际上，在太平洋带状工业地带产生的同时，也形成了东京、大阪和名古屋这三座大城市以及首都圈、中京圈和近畿圈这三大都市圈。60年代中期以后，日本工业布局开始朝分散的方向发展，各大工业地带的工业都向周围和内陆扩展，形成了沿铁路或公路的线状分布，这样分散的工业分布又推动了大城市的外延进一步扩大和以大城市为中心的各种卫星城市的兴起。1970年后，东京、大阪和名古屋这三大城市在自身进一步扩大的同时，也在其周围兴建了170个卫星城市。在日本人口大规模快速向城市圈集中(见表2)的同时，日本城市化也在加速进行，截止1973年底，日本城市化率已达到71％，实现了高度城市化(见图2)。
表2 1955-1975年日本人口向城市的集中
Tab.2 The centralizing city of people in Japan from 1955 to 1975
时间(年)1955
1960
1965
1970
1975
人口总数(千人) 89276 93419 98275 104665 111940
三大都市圈人口(千人)
32434 36599 42100 47329 52156
三大都市圈人口占总人36.3
39.2
42.8
45.2
46.6
口比重(％)
说明：三大都市圈人口为东京圈(东京、千页、神奈川、琦玉)、近畿圈(大阪、京都)、中京圈(爱知、三重、歧阜)都府县人口之和
资料来源：桥本寿郎等，戴晓芙译：《现代日本经济》，上海：上海财经大学出版社，2001，第118页
随着工业化和城市化的高速推进，日本农村人口急剧外流，大量农用土地开始被占用，“农地非农化”速度明显加快。1955年日本农地转用面积为5000hm[2]，进入高速增长期后，农地转用面积急剧扩大，1959年农地转用面积为11000hm[2]，1961年又倍增为22000hm[2]，1967年的转用达到了38000hm[2]，1973年达到了农地转用的顶峰，农地转用面积高达68000hm[2]，尤其是三大都市圈农地更是大幅度“非农化”(见表3)。
表3 1965-1975年日本三大都市圈农地面积减少率
Tab.3 The reducing ratio of farmer land in the Three City Belts of Japan from 1965 to 1975
东京圈(％)
中京圈(％)近畿圈(％)
项目 东京 神奈川 琦玉 千页 爱知 三重 京都 大阪 兵库 滋贺
1965-1970
21.8 16.8
7.4 4.9 8.7 4.0 7.1 15.5 3.9 0.5
1970-1975
27.4 20.0
3.7 12.7 15.6 12.3 13.3 20.1 10.8 10.0
资料来源：焦必方：《战后日本农村经济发展》，上海：上海财经大学出版社，1999，第101页
1.3 1973年以后的日本工业化、城市化与“农地非农化”
从20世纪70年代开始，已经实现工业化和城市化的日本进入了“后工业社会”，面对世界石油危机、能源和原材料涨价的局面，日本工业开始转型；与此同时，工业品的消费需求也有了新的变化，电子工业和家用电器的需求逐步扩大。在这样的背景下，日本工业开始由大量消费原材料、基础资源工业向技术密集型(知识密集型)工业转化，至此日本工业进入了一个新的时期。进入80年代后，日本行政当局提出了“技术立国”的口号，工业结构开始由资源、资本密集型工业向技术密集型(知识密集型)工业转化，产业结构则以第三产业为主体，整个经济走向服务化。
进入70年代中期以后，日本的城市化也发生变化，出现了分散化的趋势。一些人群开始从他们居住的大城市迁出，搬至大城市周围的卫星城和一些地方性的中、小城市，出现了大城市周围人口增加率高，中心城区人口减少的“空洞化”现象。例如在东京大城市区(50km为半径的方圆内)，1970-1975年间，0～10km[2]地区人口减少了6.5％，1975-1980年间该地区人口又减少了6.3％；同一时期10～20km[2]地区人口增加了6.2％与2.1％；30～40km[2]地区人口增加了29.7％与14.2％；40～50km[2]地区人口同期增加了22.1％与16.1％。东京23区中的千代田区1955年人口为12万，1975为7.1万，1981年为5.99万，总人口减少了一半；而与此同时，东京都的多摩地区(距中心30～40km[2])的人口却由0.7万增加到了9.46万，增长了11倍。就总的城市化发展速度而言，70年代中期以后城市化的程度仍在继续提高，但进度却放慢了很多。
受日本工业技术密集型化、产业结构服务化以及城市化速度开始放慢的影响，这一阶段“农地非农化”的速度明显放慢。首先是农地转用的面积大幅度减少。1973年农地转用最顶峰时面积曾高达68000hm[2]，但是1987年却降低到了26000hm[2]，虽然1991年反弹到了36000hm[2]，但1993年又下降到了31000hm[2]。其后又反复下降，总体态势维持在每年22000hm[2]左右(见表4)。
表4 1975-1995年农地转用面积的发展情况
Tab.4 The development of farmer land conversion from 1975 to 1995 (单位：hm[2])
其他建筑 公园及运动
年份(年) 住宅用地 交通用地
工矿业用地 学校用地造林用地合计用地
设施用地
场馆用地
1975 11346 5678
6236 3766966706 590334603
1980 8838 6309
5283 3420856610 484230778
1985 7328 4551
5726 4005572589 464527416
1990 8528 4235
8623 6166349754 657935235
1995 8724 3942
6692 4462208967 400428999
说明：该表中的农地转用面积，是根据《农地法》批准及申报的面积
资料来源：关谷俊作，.金洪云译：《日本农地制度》，北京：三联书店，2004，第220页
2 战后日本“农地非农化”的成功经验
纵观战后日本“农地非农化”的历程，其更为稀缺的土地资源有效地支撑了工业化与城市化的进展，其中有不少值得我们学习和借鉴的成功经验。
2.1 人多地少并没有妨碍必要的“农地非农化”和工业化及城市化的实现
如前所述，在人多地少的国家里，如何正确处理“农地非农化”与保障农业发展和粮食安全的矛盾、协调工业化、城市化与“农地非农化”的相互关系，是顺利推进工业化、城市化必须合理解决的难题之一。日本虽然人多地少，但并没有过多地限制“农地非农化”，主要是通过市场机制的作用，基本上满足了工业化和城市化对土地的需求；主要是通过进口国外价格更低廉的农产品，以满足国内对农产品的需求，有效地解决了人多地少与“农地非农化”的矛盾，成功地实现了工业化和城市化。
2.2 “农地非农化”与“农民非农化”和“市民化”基本同步
所谓“农民非农化”是指农民的职工化过程，即农业劳动力向非农产业，即第二产业和第三产业转移的过程。由于工业发展需要大量的劳动力，工业化的过程也是农业劳动生产率提高的过程，会产生大量的农业剩余劳动力，必然要转移到二、三产业即非农产业就业，变为职工；而且工业和服务业主要集中在城镇，职工化的农民大多数也会迁移到城镇变为市民，实现“市民化”。“农地非农化”与“农民非农化”和“市民化”应该适度同步。因为只有这样，才能既满足工业化和城市化对土地和劳动力的需求，实现工业化与城市化的协调发展；又可以避免“农地非农化”过度，造成大量农民失业，影响社会稳定；也能够防止“农民非农化”、“市民化”过度，造成严重的“城市病”，影响农村经济的发展。日本人多地少，“农地非农化”必然产生更多的失地农民，如果得不到妥善安置，必定会造成社会动荡，严重影响工业化和城市化的推进。但是，日本的工业化与城市化的过程基本上是同步的，“农地非农化”与“农民非农化”基本上是同步的，农民的非农化与市民化的过程也是同步的。在1955年以后的经济高涨期间，随着“农地非农化”的加速进行，日本农村劳动力也加速转移。由于快速发展的工业与城市吸纳了众多的农村劳动力，1950-1970年间，日本第一产业就业人数就从48.3％下降到了19.4％，同期第二产业就业人数由21.9％增加到了33.9％，第三产业就业人数从29.8％上升到了46.7％。在非第一产业的就业增员中，来自第一产业的从业人员1961-1970年占54.6％，1971-1978年占52.7％。实际上，日本有效地安置了失地农民，成功地实现了失地农民的非农化和市民化。
2.3 “农地非农化”与耕地保护相结合
日本是一个农地资源特别稀缺的国家，基于这样的国土条件，日本在“农地非农化”的过程中注意了耕地的保护，行政当局也采取了一些有效的措施。第一，通过《城市计划法》与《农振法》将土地区分为城市用地与农业用地，并对不同的农地资源予以不同的保护，以保证优良的农地资源不被挪作他用、优质农田永久性地用于农业生产；第二，管制城乡用地，这主要是根据《城市计划法》确定城市内部不同地域的土地利用与根据《农振法》、《农业法》的要求来明确农业地域的土地利用，此外还限定森林地域的土地利用、自然公园的土地利用等；第三，多渠道增加土地资源，通过对战前荒芜农地的复耕、填海造陆以及利用发达的科学技术增加山区、丘陵地带的有效利用空间和可用地面积等措施来增加农地与工业用地。这在经济高涨期间表现尤为突出，仅1970年就增加了5万hm[2]耕地，在一定程度上有效地弥补了因“农地非农化”而减少的农地资源。
2.4 在“农地非农化”过程中实现土地集约利用
这也是日本“农地非农化”过程中的一个成功经验，在战后工业化与城市化的过程中，考虑到国土资源的限制，日本政府特别注意土地资源的集约利用。在工业与城市的布局上，日本有意识地引导人口与经济向三大平原地带集中，使得三大平原逐步发展成了今天城乡一体化的三大都市圈，产生了巨大的积聚效益和规模效益，实现了资源、基础设施共享与土地资源的集约利用，有效地减少了重复建设对农地资源的占用。据有关资料，在日本三大都市圈内的城市人口人均占地115m[2]，只有美国的1/9，全国人均道路占地90m[2]，只有美国的18％，实现了城市土地的集约利用。
2.5 “农地非农化”在相关法律的引导下进行
早在战后重建时期，日本就于1952年制定了《农地法》，虽然当初这部法律是为了永久地维护农地改革成果而制定的，但是也涉及到了“农地非农化”。法律明确提出了农地转用要得到日本行政当局的认可。后来随着日本经济的高速增长，人口向城市集中以及工商业的迅猛发展，住房用地、工矿业用地、道路和其他基础设施用地的需求迅猛增加，使得农地的获取及向住宅地的转换也开始出现了增加的趋势，这时候政策的制定者开始认识到了综合的、有计划地利用农地资源的必要性，而且单纯靠《农地法》难以有效地引导“农地非农化”，有必要在这个基础上制定一个综合的、配套的法律体系。在这样认识的指导下，日本于1968年分别制定了《城市计划法》与《农振法》，对国土的利用进行划分并设定土地利用规则，以合理地进行土地利用。这两部法律在全国实施后，又于1974年制定了《国土利用计划法》，其目的是为了通过法律的措施，解决经济在高速成长过程中出现的土地交易过热、地价暴涨与土地投机严重等问题。日本的“农地非农化”，虽然主要是通过市场机制的作用实现的，但也没有放任自流，而是通过《农地法》、《城市计划法》、《农振法》、《森林法》、《国土利用计划法》等一系列相关法律，综合引导“农地非农化”。
3 战后日本“农地非农化”过程中存在的问题
虽然日本在土地资源特别稀缺的条件下有效地实现了工业化和城市化，有许多成功的经验，但也存在不少问题和教训，值得我们关注和记取。
3.1 农地抛荒始终存在
农地资源特别稀缺的日本，随着“农地非农化”的推进，土地资源本应该越来越紧张、会越来越得到充分地利用，但是日本战后的实际情况却是农地抛荒现象始终存在(见图3)。造成这种情况的原因是多方面的，主要在于：第一，在日本经济高涨期间，人口急速向大城市集中，农民的非农化、市民化快于“农地非农化”，导致了农村劳动力的快速外流，造成农业劳动力不足，引起耕地抛荒。第二，由于日本在重化工业和制造业方面具有比较优势，在农业方面与其他发达国家相比，农业劳动生产率低，农产品价格偏高，处于劣势地位，针对这种情况日本逐步采取放弃提高农产品自给率、依靠进口的方针，实施发挥工业比较优势、以农产品的入超换工业品的出超的贸易战略，结果造成农业生产萎缩、农地抛荒。第三，日本农户经营规模小，农业机械化成本高、利用效率低，种田比较收益少，而且农户兼业性强，农业收入并不是唯一的甚至不是主要的生活来源，即使将农地抛荒也不会影响其生活，再加上地价看涨，农地即使抛荒也会升值，农民往往选择闲置农地。
3.2 农业规模化经营不足
一般来说，随着工业化与城市化的发展，在农村劳动力大量向城市转移的同时，农村的土地也会因为劳动力的流动而在农户间流转，逐步向农业大户集中，从而形成农业的规模化经营。但是在日本工业化和城市化过程中，存在的却是农业持续的小规模经营。表5的资料显示，从1955-1980年的25年时间内，日本农地经营规模在3.0hm[2]以上的农户从0.5％增长到2.1％，年均增长才0.06个百分点。经营规模在0.5hm[2]以下的农户不但没有减少，反而从39.9％增长到了42.3％，年均增长0.096个百分点。究其原因，除了农户兼业性强，农业收入并不是唯一的甚至不是主要的生活来源，主要不靠扩大土地经营规模来增加收入之外，还因为土地价格不断上升，农民也无钱购买农地从事规模化经营，农户更多的是将农地视为一种资产加以保存，或是为失去非农职业和年老退休留条后路，或是等待土地升值获利，所以他们惜售农地，宁愿将农地荒芜，也不出卖，这就使得通过农地流转来扩大农业经营规模困难重重，造成日本战后农业规模化经营不足。
3.3 农民的非农化、市民化过快
虽然我们认为“农地非农化”与“农民非农化”基本同步是日本“农地非农化”的成功经验之一，但这只是讲的“基本同步”，并不否定日本工业化和城市化过程中曾经出现过农民的非农化、市民化过快的现象。如前所述，在日本经济高涨期间，人口急速向大城市集中，农民的非农化、市民化快于“农地非农化”，导致了农村劳动力的快速外流，造成农业劳动力不足、日益老龄化和妇女化，引起耕地抛荒，这也是日本严重的农业问题难以解决的原因之一。
3.4 土地投机现象严重
长期以来日本土地价格居高不下，尤其是进入经济高涨期间后，随着全国性交通网络的建设、工业布局的重新安排与公用事业的大量发展，城市土地价格快速上涨(见图4)，1960年土地价格指数还只有4.5个百分点，1975年就增长到44个百分点，增长近10倍。这就使得日本全国普遍相信“土地神话”，认为只要投资土地，自然可以稳获丰厚的利润。因此可以肯定日本非农化的农地不完全是出于实际的需要，其中必有投机成分的存在。根据1973年日本国土厅所做的一项调查显示：在日本土地热达到最高的时候，每年土地交易面积的50％是由法人购买的，其中，约有1/5的土地利用目的不明确。
4 战后日本“农地非农化”的启示
(1)在人多地少、人地矛盾尖锐的国家，也能够推进“农地非农化”，成功实现工业化和城市化。
(2)“农地非农化”与“农民非农化”和“市民化”应该基本同步，既满足工业化和城市化对土地和劳动力的需求，实现工业化与城市化的协调发展；又避免“农地非农化”过度，造成大量农民失业，影响社会稳定；也防止“农民非农化”、“市民化”过度，造成严重的“城市病”，影响农村经济的发展。
(3)“农地非农化”必须与耕地保护相结合。中国与日本不同，是一个拥有13亿人口的发展中大国，农产品尤其是粮食只能主要依靠自己生产，不能依赖进口来满足，不能为了满足工业化和城市化对土地和劳动力的需求而牺牲农业的发展和农民的利益；农地更不能长期大量抛荒，应该加大对耕地资源，特别是优良农地资源的保护力度，同时还要扩大土地整改的范围，增加可供利用的农地，努力提高土地的利用效率。
(4)在“农地非农化”的同时，必须创造条件，实现农地的合理流转，促进农业的规模化经营，不能固化小农经济、分散经营。
(5)“农地非农化”主要应该通过市场机制的作用实现，但也不能放任自流，政府必须制定相关法律规定，进行必要的合理的规划和调控，引导“农地非农化”，促使农地资源的有序转用和农地转用差价的合理分配，保护失地农民的利益，合理安置失地农民，以保证“农地非农化”顺利有效地推进。
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