新旧动能转换背景下PPP模式发展对策研究
史继红
(青岛红建投资有限公司,山东 青岛 266000)
[摘 要] PPP模式是在新旧动能转换背景下政府与社会资本合作的代表。目前,在推行中还存在统筹规划、规范性、经验总结和推广等方面的问题。在新旧动能转换背景下促进PPP模式的发展,应该完善PPP项目的统筹规划、健全PPP项目的规范化管理、加强PPP模式创新。
[关键词] 新旧动能转换；PPP模式；政府与社会资本合作
1 研究背景
PPP模式代表着政府与社会资本的合作,主要是通过强调政府与社会资本的协同和合作,整合社会可用资源,以转变政府职能为范式,不断调动民间资本积极性,进一步体现公共部门的作用,并且充分发挥私营部门的资源禀赋。自2014年PPP模式在国家层面获得允许并大力推广以来,该模式所涵盖的行业领域包括市政工程、交通运输、生态建设、环境保护等方面。近年来,我国经济进入新常态,为了深化供给侧结构性改革,新旧动能转换与PPP模式自然而然融合在一起,在此背景下,政府应该主要发挥引导的作用,同时鼓励全社会积极参与到该模式的合作中去。因此,在新旧动能转换背景下,PPP模式将会迎来全新的发展机遇和挑战。
2 新旧动能转换背景下PPP模式存在的问题
(1)PPP项目统筹规划工作存在不足。由于国家政策的鼓励和推动,在新旧动能转换背景下各省PPP项目激增,在地方政府总投资额中也占据了绝大部分比重。PPP项目的快速发展使得一些问题逐渐凸显,尤其是统筹规划方面。由于缺少科学、合理的项目统筹规划,使得有些地方政府出现了负债增加等问题,还有些地方民营企业呈现挤出效应,且问题逐步恶化。
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(2)PPP项目管理和操作规范性有待提高。在大力推行PPP模式的时候,有些地方政府在项目管理和项目操作性方面暴露一些问题。一方面,在项目管理方面,没有及时出台项目运营的引导原则、适用范围,对于PPP项目的管理流程的表述比较模糊,相关支持措施没有完整描述,责任识别和信息披露方面也不够严谨；另一方面,在项目操作性方面,没有构建完整的PPP项目制度体系,尤其是涉及项目绩效评价和风险管控等问题的时候没有统一性的规定,规范性存在漏洞,部分涉及实际操作的问题没有及时提供实际操作性规范。除此之外,有些地方政府在推进PPP模式的过程中还出现“政出多门”的不良现象,影响了该模式推行的效果。
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(2)健全PPP项目的规范化管理。规范化管理是所有项目推进的关键保障。PPP模式与其他模式不同,本身就具有较强的复杂性和多元性,在推进的过程中所遇到的各类问题可能从未出现。因此,地方政府应该重视项目规范化管理的重要性,提高项目在运行和操作中的规范性。只有这样,才能更好地实现新旧动能的转换。首先,健全PPP模式的规范化管理,应该将流程规范化管理放在第一位。通过完善项目管理制度,将PPP模式中的咨询服务、绩效评估、风险管控等所涉及的具体问题进行规范化处理,加强项目的监测和管控,积极发挥各级主管部门对项目的规范化管理和控制。其次,健全PPP模式的规范化管理,要将项目实际操作环节进行规范,加强项目实施的中后期监管力度。一般而言,PPP项目操作分为项目识别、项目准备、项目采购、项目执行以及项目移交等步骤。对于项目识别阶段而言,要重点关注项目的可行性研究和评估,不能单纯一刀切,也不能只依靠个人的决策,而应该通过严谨的科学论证,以可行性评估报告等方式进行落实。对于项目准备阶段而言,要强调PPP项目的总设计思路,以总设计为指导,进一步完善项目运作方式、采购方式以及项目回报机制等环节。同时在确定以上环节所涉及的问题时,要以项目自身特点为核心,综合考虑政府、社会资本方的利益,而不应该只是凸显政府或社会方的利益。对于项目采购阶段而言,其关键之处在于对社会资本方的运营资质的审核,地方政府在选择社会资本方的时候,要打破传统观念,选择最合适的合作方来共同建设相应的项目。除了对资本方的资质进行严格审核之外,还应该规范招标工作,尽量以社会资本方真实实力和运营能力为考核依据,不应该人为设置进入壁垒,将真正符合资质的资本方排除在外,对于项目执行阶段而言,地方政府应该注重项目的落实,应该对项目资金的使用以及工程质量的监督予以高度重视,杜绝违规现象、以次充好现象的出现。对于项目移交阶段而言,地方政府要督促相关社会资本方和项目运营方及时移交项目资料和信息,同时要完善项目移交的准备工作。地方政府应该及时制定PPP项目移交的操作规程和标准,尤其是涉及不同行业的时候要做好明确的规定。
3 新旧动能转换背景下PPP模式发展的对策
(1)完善PPP项目的统筹规划。完善PPP项目的统筹规划,是应对新旧动能转换背景的首要步骤,只有科学、合理地进行统筹和安排,才能更好地将PPP模式的精髓运用到公共部门的建设中去。第一,完善PPP项目统筹规划,应该在组织管理层面统一项目的主管部门。统一主管部门主要是根据新旧动能转换的具体要求,设立PPP项目的专门管理机构,然后制定整体性实施规划,通盘考虑各级地方政府的实际情况,量力而行,明确各方责任,防控可能出现的各类风险,避免资源浪费。第二,完善PPP项目统筹规划,应该制定相关的统筹管理制度。没有统一的制度规范,就容易出现步调不一致的问题,影响项目的推进。具体而言,应该统一项目评审标准,统一项目运作过程的操作规范,不允许出现假借PPP模式而做其他项目的情况。第三,完善PPP项目统筹规划,促进统筹项目的平台建设。在新旧动能转换背景下,平台建设是推进PPP模式的基础和载体。统筹平台建设,实际上是将项目管理过程中所涉及信息和资料共享到平台,通过信息的公开完善监督机制,让PPP模式的项目管理和操作更具公平、公正和公开的特点。
(3)PPP项目推广的经验总结不到位。就目前PPP模式的实践情况来看,经验的总结还是不够到位,没有总结出示范性的运营和管理模式。当前,比较典型的项目运作模式有产业园、生态中心等类型。有些地方政府也在努力进行总结,但是总的来说,对于资金管理、基础设施建设、项目质量验收方面的经验等还不够系统,没有形成示范性的学习范本。
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(3)加强PPP模式创新。为了加快新旧动能转换,PPP模式在推进过程中要强化创新环节,不断摸索新型合作模式,以达到更充分利用社会资本的目的。加强PPP模式创新,实际上是大胆探索新型合作模式,将社会资本的利用率提高,调动社会资本参与项目的主动性和积极性。第一,实行PPP项目的分类管理,将不同行业、不同领域的PPP项目运营经验进行总结并积极推广,通过分类可以提高项目运作的效率和质量。第二,强调PPP模式的整合和优化,对于同类项目应该按照相应标准进行整合,整合的关键在于项目的协同性和匹配度。而项目的优化则是以效率为先,注重项目运营的质量和水平,充分结合ROT、TOT、BOT等模式,相互借鉴,实现有机融合。第三,鼓励社会资本方创新项目运作方式,在创新的同时,要兼顾政治风险、道德风险等隐性风险,积极探索地方政府问责制度,打消地方政府在选择社会资本方面的担忧和顾虑。
4 结论与展望
在新旧动能转换背景下,PPP模式已经成为当前政府和社会资本方合作的典范,由于各方面配套设施、制度、规范等问题的不完善,该模式的推进还需要不断地创新和探索,未来的发展方向应该以扩大社会资本方的范围、合作方式的创新等为主题,逐步进行深入。
参考文献：
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[2]龚强,张一林,雷丽衡.政府与社会资本合作(PPP):不完全合约视角下的公共品负担理论[J].经济研究,2019(4).
[3]代政,吕守军.PPP项目关键因素研究——基于政府和社会资本的比较分析[J].软科学,2019(4).
[DOI] 10.13939/j.cnki.zgsc.2019.34.061
[作者简介] 史继红(1988—),女,汉族,山东青州人,本科双学位(管理学学士、经济学学士),中级会计师,青岛红建投资有限公司财务主管,研究方向：项目投融资管理。
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