我国环境规划的协调性分析，本文主要内容关键词为：环境规划论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
环境规划是人类为使环境与经济社会协调发展而对自身活动和环境所做的时间和空间的合理安排。从“十一五”开始，我国国家环境保护规划由国务院直接颁布实施，成为重要的专项规划之一。以下我们主要以《国家环境保护“十一五”规划》为例，分析环境规划在国民经济与社会发展规划体系中的协调性问题。
一、基本概念和研究思路
环境规划的协调性，是指与环境有关的规划体系能够有效衔接，最大效果、最低成本地实现环境规划目标。我国现行国民经济和社会发展规划体系可以概括为“三级三类”。三级即国家级、省（区、直辖市）级、市县级规划；三类即总体、专项、区域规划。环境规划属于专项规划，在国民社会经济规划体系中的定位如图1所示。
图1 与环境保护规划相关的规划体系结构图
因而，环境规划的协调性也主要表现在三个层面：（1）与总体规划的协调性，是指环境规划能够将总体规划中关于环境保护方面的内容有效分解出来，实现二者的统一和可行性。（2）与其他专项规划的协调性，是指二者共同涉及的领域的规划目标和方针措施保持一致，能够明确各部门在其中的职责和相互协作，使实际工作不存在冲突。（3）上级和下级规划之间的协调性，是指下级规划能够将上级规划的目标分解出来，并与上级规划的工作重点和方法保持一致，从而达到环境规划的逐级下放和落实。
规划指标、重点领域和重点项目、部门间的协作性是判断规划是否协调的主要标准：（1）规划指标。如果规划之间不对应甚至相互冲突，则说明两部规划的执行方向和力度出现矛盾，同时会造成执行成本的浪费。（2）投资重点领域和重点项目。如果垂直方向上不对应，说明下级规划不能有效衔接上级规划，会造成上级规划执行力度的减弱；如果水平方向上不对应，说明规划之间各有侧重，难以协调实施。（3）部门协作。目前各专项规划往往涉及多领域和多部门，如果不能明确各部门职责，很难保证规划实施。
二、我国环境规划的协调性分析
1.与总规划之间的协调性
我们主要从指标体系、投资重点领域、重点工程专栏等方面分析环境规划与总体规划的协调性。表1的对比分析显示，环境保护规划更侧重于环境污染防治，而总体规划中对生态环境保护、循环经济等内容同样看重。作为环境领域的重要专项规划，环境保护“十一五”规划不应该仅把环境污染防治和质量达标作为核心，同时也应该重视生态环境保护、循环经济发展等内容，才能真正达到环境改善的目标。特别是在指标体系中，环境保护规划的主要指标不能与总体规划有效衔接，协调性相对较差。
2.与其他相关专项规划之间的协调性
我们以《全国土地利用总体规划纲要（2006～2020年）》和《国家水利发展“十一五”规划》为例，分析环境规划与其他同级专项规划的协调情况。
（1）与土地利用总体规划之间的协调性
从颁布部门看，两个规划都是由国务院直接颁布①，从理论上摆脱了部门规划的色彩，在相关工作的协调上更容易实现。从相关内容的对比来看，两个规划基本保持一致和协调，但生态功能区的规划还有待于进一步明确。
（2）与水利发展规划之间的协调性
从颁布部门看，水利发展规划由国家发展改革委、水利部、建设部联合颁布，仍具有一定的部门规划色彩。因此，在水环境保护方面，如果不能与环境保护部门协作就缺少了规划任务的实施载体。从水环境保护的规划内容来看，两个规划的指标不能相互对应，协调性相对较差。
3.环境规划体系内部的协调性分析
我们以山东、山西、宁夏三省（自治区）为例，分析省级与国家环境规划之间的协调性。通过比较可见（表4），各省环保规划的协调情况参差不齐，有的省份在制定规划时，注重本地区经济、环境等实际情况，却忽视了与国家规划的衔接和继承。在指标体系及主要任务的设置上，各省差别较大，与未能与国家规划相对应。
三、环境规划不协调的原因及对策
1.环境规划体制不健全。相关法律规章不明确
虽然《中华人民共和国环境保护法》要求县级以上环境保护行政主管部门应拟定环境保护规划，但没有明确地方环境保护规划的定位，也没有明确规划的评估、考核和问责机制，造成地方环保规划在很大程度上成为一纸空文，难以付诸实施。
建议：加强规划体制建设，制定详细全面的编制技术指南，明确界定各类环境规划编制的依据和内容，从而加强环境规划的针对性、科学性和可操作性。
2.专项规划定位不准确，部门之间缺乏沟通
随着环境问题的复杂化和综合化，环境保护越来越需要多部门的配合协作。但在现实中，人们依然习惯性将其与部门规划等同起来，缺乏部门之间的沟通协作，造成许多工作或无法落实，或重复实施。
建议：明确定位专项规划，明确各部门的职责，在专项规划制定过程中切实进行各相关部门的沟通交流，使各专项规划中的相关指标、工作核心、重点工程等能够统一起来，并在实行过程中加强配合协作。
3.下级规划不能科学解读和分解上级规划
我国环境规划在内部协调上属于自上而下的组织方式，由国家环保部牵头制定国家环境规划，并召开分省协调会，将规划目标（主要是污染物排放控制总量）分解到各省自治区、直辖市，市县环境规划的目标再参照省级环境规划制定。然而在实际操作中，各省、自治区、直辖市往往从国家规划中不知道对应的分解任务，不能较好的解读上层规划的含义。这就使得上级规划的目标在下级规划中得不到衔接和继承，丧失了环境规划内部的协调性。
建议：上级规划在制定之时就要充分调查了解下级的实际情况，根据下级的信息反馈来制定上级的总目标和主要任务。同时，下级部门要加强对上级规划的分析和解读，切实把上级制定的任务落到实处。
注释：
① 国家环境保护规划从“十一五”开始由国务院颁布，之前由国家环保总局发布。