和谐社区建设语境下的非政府组织与公民社会：中国的实践与反思，本文主要内容关键词为：语境论文,中国论文,公民论文,社区建设论文,和谐论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一
上世纪80年代中期以来，中国的社区问题提上各级政府的议事日程。1996年以来，中国大城市掀起了一股异乎寻常的社区建设热潮，且有愈演愈烈之势。行动最早的上海市政府于1996年3月， 在上海市城市工作会议上提出了“二级政府三级管理”的改革方案，1998年又改为“二级政府三级管理四级网络”，拉开了城市管理体制改革的序幕。1998年底，北京、广州相继把推进街道管理体制改革作为提高城市现代化管理水平的中心问题提上了议事日程。① 从早期的社区服务到后来的社区建设，表明我们对中国社区问题认识的深化，对中国社会改革认识的深化。当前，和谐社区建设已成为中国社会改革的起点，也成为构建中国和谐社会的重要举措。中国的和谐社区建设必须要与中国的社会改革联系起来，必须要以公民的广泛参与为前提，必须要培育一个独立而功能健全的社会体系。黄杰认为社区是公民社会的基本组织形式，其中有三层含义：② 首先，社区是公民社会的结构基础，地域性是社区的重要特征，但共同的价值观念对社区的重要性日益为人们所认识，出现所谓精神社区和心理社区，如协会、社团等，从这个意义上来说，公民社会就是由各种形式的社区组成的；其次，社区是公民社会的活力之源，中国传统计划经济社会的基本组织形式是单位。从单位到社区，标志着中国社会结构的深刻变革。在公民社会，单位逐渐成为单一的工作场所，社区的重要意义日益凸显，公民的各种活动都在社会层面展开，公民的利益与社区息息相关；最后，社区是公民社会的重要的政治资源。在公民社会，社区成为政权建设的基石，成为国家政权架构的重要组成部分，各种政治势力的角逐和发展都从社区开始。
非政府组织的主要活动领域是在社会基层，为民众特别是为弱势社会群体服务，因而社会基层的民众自助组织和社区组织将是其最重要的依托力量。民众自助组织和社区组织都是非营利性的民间组织，就这一点看它们与非政府组织属于同一类性质的组织。进入90年代后，随着中国改革开放的深入和社会经济活动的逐步展开，对民众自助组织和社区组织的需要也越来越强烈，在全国各地自发地或者是在政府引导与支持下涌现出了各种形式的民众自助组织和社区组织。这些社会组织的活动，直接同基层民众结合在一起，是为民众服务和维护民众利益的最有效的组织形式。在未来中国社会经济体制架构中，基层民众自助组织、社区组织和社会组织都将是非政府、非营利的社会体制中重要的组织形式。③ 改革开放推动了社会管理的民主化进程，传统计划体制下单一主体的社会管理模式必然向多元主体的社会管理模式转变，使各种管理主体的功能都得以发挥，而社区组织在社会公共事务管理中将扮演越来越重要的角色，越来越显示出强大的生命力。和谐社区建设热潮是中国城市居民自主、自治、参与意识的首次觉醒，为自身利益奔走呼号的结果，是政府在利益主体由单位而个人、城市由传统而现代、管理由控制而服务之后，主动转变自身，寻求单位、公民与政府新的契合点，向更贴近公民的社区，主动下放权力、主动转变城市管理体制的结果。城市中真正有意义的“公民”、“公民意识”正在形成，正在觉醒，个体公民作为脱离单位的利益主体开始关注社区以及与自身利益有关的各种城市问题。涉及个人综合利益的“公民社会组织”已经出现，居委会和由街道办事处派生出来的非政府组织正在努力扮演着中国城市社会结构的中间层。它们借助政府的力量，通过组织各种活动、提供各种服务，规范着社区居民的行为，增进着居民间的互动和互助，培养着公民的参与、环保、互助、公德等现代意识。④
和谐社区建设既不是一种单纯的政府行为，也不是一种单纯的民间活动，而是各类社区主体、各种社区力量共同参与的过程。在整个和谐社区建设过程中，政府、非政府组织和居民三位一体，缺一不可。政府在和谐社区建设中实施宏观领导，把握总体方向，制定规划；非政府组织是和谐社区建设的具体操作者、组织者，是沟通政府与居民的桥梁，是政府管理社会实现政事分开的重要载体；居民参与是和谐社区建设的基础，居民的意愿是推动和谐社区建设的根本动力。和谐社区建设中，“依靠社区力量、利用社区资源、强化社区功能”方面，还明显的存在许多不足，社区组织作为沟通政府与市民的第三部门，与政府组织、营利组织（企业）一起构成社会机制的三大板块，在和谐社区建设中发挥着重要的作用。非政府组织是沟通政府与居民的桥梁，是政府管理社会，实现政事分开的重要载体；非政府组织走进社区，有利于促进和谐社区建设向着现代化、专业化方向发展；充分发挥非政府组织的功能，使社区居民参与资源分享、共建社区文明。社区居民是社区参与的主体，居民参与是和谐社区建设的基础。居民参与需要一定的组织载体，非政府组织进社区，尤其是志愿性、自治性组织的发展，为扩大居民参与、推进社区管理中民主政治的发展提供了现实途径。⑤
二
随着中国企业制度、住房制度、福利制度、医疗制度的改革，大多数居民的利益从单位剥离出来，日益走向社区化。城市的居民委员会，农村的村民委员会是中国典型的社区组织。在治安管理、环境卫生、化解矛盾和纠纷、计划生育、流动人口管理等方面，社区有着政府所没有的优势。社区成员参与社区文化、卫生、体育、科普活动，倡导文明健康的生活方式，建设社区文明，是精神文明建设的主要依靠力量。社区成员以共同需要为基础，以自我管理、自我发展、自我服务为特征，主要依靠社区内的社会团体、非政府组织、志愿者组织对社区事务进行管理，体现着共治、共享、共有的特征。通过公民自理社会问题能力的提高，减缓日益复杂公共问题所导致的政府与公众之间的紧张关系。和谐社区建设和发展，有利于居民生活质量的提高，组织动员社区成员开展互助活动，增强社区的防护能力和治理能力，培育社区意识和社会责任感。在社区发展成熟的国家，政府管理处于一个相对超脱的状态，政府主要制定社区发展的政策和法规，社区内部的管理则由社区自己去实施。⑥ 和谐社区建设为中国公民社会的构建提供了良好的契机。 社区建设的根本目的是建立现代公民社会，也是建立与中国的民主政治、市场经济体制相适应的中国城市基层社会的管理模式。和谐社区建设除了政府的力量以外，还需要建立一个强有力的公民社会来承担大量的社会事务，它将推动中国社会的发育，促进中国的城市社区逐渐走向自治。由于居委会组织功能、性质的改变，以及对社区服务、各种活动的积极组织和参与，不仅培育、组建了大量新兴的公民社会组织，而且还使居民小区的管理者从一元转向多元，致使城市基层治理方式发生了从集权式控制向多元民主参与式服务的根本性转变。⑦ 中国公民社会的发展将是一个长期的艰难的过程，还有很长的路要走，但可以从非政府组织进社区起步，中国和谐社区建设无疑为中国公民社会的构建提供了一个理想的切入点。
与此同时，公民社会也将大力促进和谐社区建设。公民社会的组织、制度、观念等，都是和谐社区建设所必需的，都将对和谐社区建设起到积极影响。作为公民社会中坚力量的非政府社区组织对和谐社区建设将起到强有力的作用。和谐社区建设的题中应有之义，就是政府力量逐渐从社区淡出，把社区还给公众，从大量的社会事务中解脱出来，并有意识地培养大量的社区组织，用以承担社区事务，发挥社区自治这方面的功能。从城市社区管理方式的变革可以看出，在市场经济的大潮中，城市政府面对公民的觉醒，不是从社会中拔出双脚，任由市场来调节一切，而是在市场经济的过程中，逐步认识到公民社会的重要性。政府在充分尊重公民利益的前提下，主动将各方利益整合起来，形成有组织有系统的社区管理网络组织和各种合作伙伴关系，从而建立起一套新的社区民主管理方式，使在市场冲击下呈一盘散沙的各种利益群体，在追求社区公众利益的目标下重新走向联合。在新的整合过程中，政府通过“政事公开”、“政社公开”，通过从自身分化出去的中介性服务组织进入社区，实现引导、协调、组织、服务的功能，实现社区重建。⑧
哈贝马斯认为，要克服当代资本主义国家的合法性危机，出路在于让自发的、非政治化的社会有机体健康发展起来。在某种意义上，这意味着对公民社会的重构。哈贝马斯用以疗治西方资本主义国家合法性危机的方案对中国公民社会的建构颇具启发意义。建构中国的公民社会，是国家和公民社会的互动过程。一方面，国家在从上而下推动改革的同时，加快转变政府职能，主动地、渐次地撤出不应干涉的社会经济领域；另一方面，社会成员充分利用改革的有利条件和契机，通过非政府组织的运作，有意识地、理性地由下至上推动公民社会的营建。这一过程首先集中反映在经济领域，继而逐步进入“公共领域”，社会成员依托非政府组织参与和影响国家的决策，并与国家形成良性的互动关系。⑨ 非政府组织进社区与公民社会的结合将有力推动中国的社会改革，两者相辅相成，互相促进。中国的政治民主化进程只能从社会底层开始，农村中的村委会和城市中的社区居委会的民主建设，是中国特色的“草根民主”和“草根政治”，对中国的社会发展具有深远意义。西方国家的经验值得注意。西方市场经济社会，一般没有社区政府，但社区是国家政权的基础，是国家政治的基本单元，各种政治势力都非常重视社区这一独特的不可或缺的政治资源。以传统单位制度为背景建立起来的人民代表大会制度和政治协商制度必须向社区延伸，逐渐过渡到以社区为重点和基础。社区的民主建设必须纳入国家政治制度体系。非政府组织进入和谐社区建设将为中国的自下而上的政治改革提供一条思路。公民广泛的社会参与，既是公民社会和和谐社区建设能否成功的关键，也是其终极目标之一。和谐社区建设，将极大地调动广大群众的参与热情，通过公民的广泛参与，实现社区自治，反过来又将促进和谐社区建设，并逐渐推动公民社会的建立和发展，进而对中国的社会改革起到积极的作用。⑩
三
公民社会的兴起对于中国社会政治和经济生活产生了重大的影响，在相当程度上改变了社会的治理状况，有力地促进了社会的善治，对于公民的政治参与、政治公开化、公民自治、政府的廉洁与效率、政府决策的民主化和科学化等具有重要的意义。博弈理论认为诸如洁净的空气和邻里安全环境一类的公共品，每一个人都能分享，不论是否为此作出过贡献。因此在一般情况下，没有人还有动力去提供这些公共品，结果由于太少人去生产，大家都受罪。(11) 这就是集体行动的悖论，也就是说面对公共品，“永不合作”是一种均衡。陈伟东、李雪萍通过宁波市海曙区的社区楼道自治案例，揭示了如何通过社区居民的互惠行动，合作提供这些公共产品，超越集体行动的悖论，正是社区治理的主要内容，也是公民社会的本质之所在。社区直接民主过程和公民社会的本质就是居民自愿联合起来，不间断地进行谈判、多数人决定（或一致认同）、代表执行、相互监督和裁决的过程。社区治理结构是一种新的公民参与网络，公民参与网络越密集，社区信任和合作关系就越容易形成。(12) 从经济学的角度说，市场机制是提供私人物品的最好机制， 公共物品则应由公共机构提供，是否具有消费上的排他性与竞争性是划分公共物品与私人物品的标准。从某种意义上说，一个发育正常的社会中介系统，可以促使国家行为、公民社会、市场经济形成良好的互动关系，因而其本身就是一种公共物品。(13) 但是非政府组织作为一种参与公民社会生活的民主化实践和制衡国家权力过度扩张的制度设置，进入社区仍必须通过知识群体的参与和影响，只有这样，建设真正的道德社区才可能成为现实，而这一点在当今现代化的民主社会中已得到了充分的体现。(14)
非政府组织的发展有其独特的历史和社会背景，利益主体多元化是原体制开始变化、非政府组织产生与发展的重要基础。近年来诸多公民自主、自发的维权、参与活动表明，中国公民社会在成长，公民自主、自治意识在加强。由街道准行政机构为领导，由众多具有中介性质的社区管理与服务机构为实现组织者，以社区企事业单位、社团组织和居民个人为成员的新的利益整合关系已经出现。但是中国社会转型的特殊性决定了中国公民社会必然异于西方的道路和样态。中国公民社会的历史还不长，无论在其生存的政治和经济环境、还是其内部的结构和职能方面都存在着诸多问题。按照怀特（Gordon White）1993年对中国当代经济改革出现的“市民社会”的考察，政府与社会大众之间的互动需要依靠社会团体来发挥中介和权力平衡作用，而社会团体始终保持一种官民兼具的特色。中国非政府组织发展还处在初始阶段，目前虽有数量众多的非政府组织，但普遍存在着行政色彩浓、机制不健全、服务不规范、成员素质不高、外部监督不力等问题，难以真正发挥社会管理主体的功能。为此，要改变政社不分的社会管理模式，重新界定非政府组织的性质、目标、功能、职责、权力、利益。
公民社会的产生虽然是一个自发的形成过程，但是也需要政治国家的积极培育，对于后发的市场社会来说更是如此。政府要扩大公民的参政渠道，为非政府组织的发展创造条件。一方面从政府的角度来看说，要和公民保持联系，倾听他们的呼声，以此制定相应的政策和采取相应的行动来缩小民众对政府的需求与政府满足民众需求的能力之间的距离；另一方面又要控制全面的参与以防止参与的爆炸危及整个政治体制，非政府组织是一个理想的选择，它作为各自利益相同的人的结社而成的组织，不仅可以反映民众的呼声而且可以使民众的参与热情得到整合。政府要扶持非政府组织的发展，要对类型众多的非政府组织实行分类指导，要为非政府组织的发展创造条件（如让非政府组织参与公共事务的管理），在适当的时候给非政府组织提供帮助（如人力、物力上的帮助），规划发展；但是，在时机成熟时政府要主动退出非政府组织的运作过程以防止非政府组织对政府的过份依赖而使非政府组织“政府化”，政府应规范非政府组织的行为，健全非政府组织的行为方式、运行机制；完善法制，加强有关非政府组织的立法，明确非政府组织的责任并规范其运行方式，使非政府组织由于其违法行为而承担相应的责任。建立非政府组织的法律法规体系，保证其依法从事管理和服务活动。(15) 中国非政府组织的完善和发展既需要公民社会的不断成熟，也需要市场经济的不断发展；既需要政府的积极培育和引导，更需要全社会的大力支持和参与。非政府组织作为一种志愿性、自治性和非营利性极强的组织，最终只能依赖于社会和个人自身，因此，非政府组织要想获得长足发展就必须在国家、市场之外建设和发展公民社会。既然非政府组织反映了公民意愿，体现了公民的利益并为公民的参与提供了机会，那么其自身的发展自然能够得到公民衷心的支持（包括经济上的支持）。更为重要的是，公民社会的发育提高了社会和个人的承担自我责任、发挥自我功能的能力，为非政府组织保持经济上的自主性奠定了基础。(16)
四
在市场社会中，政治国家只有积极地建构公民社会，才会使经济发展和政治革新同步进行，才能使整个社会良性运行。为了体现效能、效率、回应性和责任的要求，社会管理必然走向网络化。网络化的管理就是多种管理主体动员各种力量、整合所有的资源对社会进行立体交叉式的管理，这种管理不单单是赤裸裸的权力运作过程，更是间接的渗透式的多权力联动过程，从而达到“润物细无声”的功效。其中，非政府组织作为公民社会形塑的载体，其管理作用的发挥必然是在融入到网络化的结构之中进行的。从理论上讲，这种网络化的社会管理模式是由三大行为主体在三个层面互动的过程，即政府、市场组织（企业）和非政府组织是实现社会有序运行和不断发展的共同推动者，三者分别采用行政、经营和自治方式动员政治、经济和社会（文化）等资源和力量，形成个管理体系，以合力作用于社会。(17) 非政府组织作为公民社会中的重要部分，它们的存在和活动体现着一定量的社会资本，对促进社会经济发展具有多方面的积极作用。非政府组织可以发展民间交流和自主管理的方法和技能，培养社会成员之间的平等互惠精神，促进相互信任和理解，反映和表达公民的意愿。非政府组织的活动既可促进经济发展，又可对政府有效地运作起积极作用。在非政府组织活跃的社会中，国家和市场都会更有效地运作。非政府组织致力于加强社会成员的个人自我管理的能力，它们在人权、教育、政府参与、信息流动等方面所开展的活动都可促进公民社会发展，使社会资本增值。(18)
随着经济全球化的深入发展，中国与国际社会的进一步接轨，社会结构发生了变迁，中国社会的阶级、阶层利益发生了分化，在社会上形成了多元的利益格局，而且以契约关系为中介的公民社会在不断成长，大力培育和发展非政府组织，建立在社会主体权利基础上的社会自我管理机制，将成为中国政府管理模式演变的重要实践取向。培育和发展非政府组织，可以进一步改革政府管理体制，转变政府职能，协调政府与社会之间的关系；培育和发展非政府组织，可以促进机构改革的不断深入；培育和发展非政府组织，可以提高政府管理社会经济的水平，进一步协调政府与企业、政府与市场的关系；培育与发展非政府组织，可以充分发挥非政府组织自我管理的功能，强化社会自我管理。(19) 在国家向社会逐步让渡权利的过程中，自由流动的社会资源和自由活动的社会空间不断扩展，中国的公民社会已经出现。尽管它还非常弱小，尽管它的发展还存在着许多障碍，但是它的发展壮大却是必然的。中国已初步建立起社会主义市场经济体系，政治生活也不断向民主化和法治化方向迈进，这些无疑都为公民社会的发展提供了有利的环境。我们有理由相信，随着公民意识的进一步增强，各种类型的非政府组织也将会逐渐增多，社团的自主、自治意识会进一步加强，维护公民利益、表达公民意愿的社会团体会不断涌现。民主参与、公民自治、组织民间化将不断推进中国社会的非政府组织更加健康地向前发展，从而为进一步推动中国社会的善治和全面实现小康社会的宏伟目标发挥积极作用。
注释：
① 参见《要大力推进街道管理体制改革，全面提高城市现代化管理水平》，载《北京日报》1998年12月7日；《广州明年全面深入城市管理体制改革》， 载《广州日报》1998年12月29日。
② 黄杰：《公民社会与社区建设》，《探索》，2002年第6期。
③ 赵黎青：《关于中国非政府组织建设的几个问题》， 《江苏社会科学》，2000年第4期。
④ 参见俞可平等著：《中国公民社会的兴趣与治理的变迁》，社会科学文献出版社2002年版，第96页。
⑤ 郑安云、戴雅玲：《试论非政府组织在社区建设中的作用》，《人文杂志》，2002年第5期。
⑥ 王玉明：《非政府组织及其社会管理功能》，《中共福建省委党校学报》，2001年第7期。
⑦⑧ 参见俞可平等著：《中国公民社会的兴趣与治理的变迁》，社会科学文献出版社2002年版，第113页。
⑨ 张立荣、金红磊：《非政府组织的勃兴动因——基于二维视角的一种探讨》，《湖北行政学院学报》，2003年第4期。
⑩ 黄杰：《公民社会与社区建设》，《探索》，2002年第6期。
(11) 罗伯特·D.帕特南著：《使民主运转起来》，王列等译，江西人民出版社2001年版，第191页。
(12) 陈伟东、李雪萍：《社区治理与公民社会的发育》，《华中师范大学学报（人文社会科学版）》，2003年第1期。
(13) 李恒光：《发展社会非政府组织、推进政府行政改革》，《理论与改革》，2002年第3期。
(14) 熊跃根：《转型经济国家中的“第三部门”发展——对中国现实的解释》，社会学研究，2001.1。
(15) 巫勤、顾文：《非政府组织在美国的发展及其对中国行政改革的启示》，《南京航空航天大学学报（社会科学版）》，2001年第4期。
(16) 李勇军、路金亮：《西方第三部门的兴起及其对中国发展第三部门的启示》，《成都行政学院学报》，2002年第5期。
(17) 金家厚：《转型期的社会管理：中国非政府组织的发展定位与模式构建》，《云南社会科学》，2003年第5期。
(18) 赵黎青：《柏特南、公民社会与非政府组织》，《国外社会科学》，1999年第1期。
(19) 罗海林：《发展社会非政府组织——推进政府改革的重要环节》，《安徽教育学院学报》，2002年第5期。
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