论中国教育行政部门问责制度的构建，本文主要内容关键词为：行政部门论文,中国教育论文,问责制论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：G40-058 文献标志码：A 文章编号：1009-1971(2010)05-0113-05
一、为什么要实施教育行政部门问责制
教育行政部门问责制，是指对教育行政部门(或其委托授权组织)及其责任人履职情况进行合理性质询或责任追究的制度。其实施有利于提高教育官员的责任意识，为教育改革与发展提供重要的制度保障。
1.教育行政问责制是公共管理的发展趋势
现代行政问责制建立在民主政治基础上，按照法治原则进行问责，促进行政人员更负责、更科学地行使手中的权力，从而在根本上保证为人民服务的初衷[1]30。20世纪80年代，英美等发达国家兴起新公共管理运动，在下放教育管理权力的同时，越来越依靠问责制提升公共教育资源使用效率，提高学校教育的质量和水平，以满足家长和社会的要求。进入21世纪，英美等国已建立起教育问责制的基本框架，也取得了一定成效，强化了学区学校的办学质量意识，提高了学生的学业成绩，也有促进教育公平的有关证据。但其问责制实施过程中也暴露出诸多问题，如过分注重外部动机，强调绩效结果，忽视教育投入、过程因素；提高教育质量的要求压倒教育公平，市场导向忽视教育规律；过分依靠标准化考试，出现应试主义倾向；学校存在很大压力，对多样化个性化传统造成冲击等，问责制的最终成效也并不确定。
2003年以后，中国行政问责的推展使建立教育行政部门问责制提上议事日程。目前，中国教育行政部门存在不少问题，如人才观、政绩观偏差；管理错、越、缺位，行政效能低下；官员素质不高，决策民主化、科学化不足；服务意识和质量有待提高；有的还存在部门利益与腐败现象。亟须借鉴现有的行政问责制经验，建立针对教育行政部门的问责制度。新义务教育法引入了问责制，标志着中国教育问责制建设全面开始。但在刚刚起步的教育行政问责过程中，出现了一些值得注意的问题，主要表现在以下方面：问责缺乏力度，异体问责缺位乏力；缺乏全面科学的标准，内容和导向存在偏差(升学率问责)；问责程序不规范，权责不清、随意性强，缺乏救济，有的欠乏公正，缺乏与追究相结合的支持、奖励等配套制度等。这些问题的存在，影响了教育行政问责制的成效。
2.建构教育行政部门问责制需要考虑国情教情
中国教育行政问责出现以上问题，原因很复杂。与发达国家成熟的法治环境、绩效文化与公民社会不同，中国受千年官本位及人治传统的影响，党委、人大、政府、司法的权力框架不清晰，人大监督流于形式，司法监督不够独立，行政监督主体繁多，各自为战，事后监督多，效果有限；社会组织不完善，公民政治素质、问责能力不强等。中央与地方的权力职能混淆，责任界限模糊，行政体系结构功能存在多重性，容易导致造成权责混乱，缺乏真正的外部约束力和应有的规范性；行政职责、程序、评估的立法滞后，民主法制行政尚未落实，绩效责任观念淡薄；由于重人情好面子，存在裙带关系，问责处理往往大事化小、小事化了，缺乏惩治的力度。如山西黑砖窑事件负有领导责任的段春霞受到撤职处分，不到一年又被任命为区长助理。①另外，与美英垂直领导、监督的教育体制不同，中国的教育行政部门从属于地方，深受政府投入、官员政绩观的影响。由于社会就业形势、家长人才观等的影响，中国学校的应试教育盛行，等等。
因此，中外教育行政部门问责制存在相当大的差别。第一，西方教育问责制缘于对政府失败的认识，强调市场导向与效率，目的在于提高教育质量。中国的问责主要基于责任政府理念的推演，目的综合多样。不仅要求政府有效践行民主和回应理念，也对政府行为的规范和有效性提出要求[1]317。教育行政问责包括提高质量、促进公平、改进管理等多种目标，没有国外的市场化色彩。第二，中国存在强势的地方党政问责主体，缺乏有力的教育部门上级问责和垂直督导，人大、家长等主体的问责相对不足，地方各主体的问责有的干预不当，缺乏科学性。第三，国外如美国教育问责的内容包括财务、管理以及学业三类问题。②有的州还纳入就学率、辍学率、留级率及生涯发展情况等指标。在中国，对应试教育与升学率的问责并存，缺乏专门的问责标准体系。第四，国外的教育行政问责具有悠久的民主政治问责及二十多年的政府绩效问责基础，中国的教育行政问责制建设刚刚起步，缺乏权责的立法、相关配套制度。因此，构建中国教育行政部门问责制度，需要借鉴一般行政问责及国外教育问责制的经验，考虑中国的国情教情，经过全面、持久的努力。
二、中国教育行政部门问责制的基本框架
构建行政问责制度，要解决以下几个方面的问题：行政问责的主体，是指由谁问？行政问责的客体，是指向谁问？行政问责的范围，是指问什么？行政问责的程序，是指如何问？被问责者承担什么样的后果？教育行政部门问责制度也是如此。
1.问责主体与客体(对象)的界定
行政问责依问责主体是否来自行政系统内部，可分为同体问责和异体问责。自上而下的同体问责，有时会出现官官相护、沆瀣一气现象，最终损害公共利益，需要通过异体问责的他律最终促成自律[2]。民主政治的官员问责，应把社会公众、权力机关对政府及其官员的问责放在首要的位置[3]。教育行政公共性强，事关千家万户的利益。问责的主体应广泛多样，既充分发挥同级党政领导、监督部门(审计、监察等)、上级主管部门、教育督导等同体问责主体的作用，又要发挥人大、司法机关以及家长、师生、媒体、公众等异体问责主体的作用。教育行政管理具有目标抽象、绩效显示缓慢、评估较难、专业性较强等特征，对其问责要讲求科学性与适当性。问责主体要具备正确的政绩观、人才观、教育观，尊重教育规律，最好包含专家参与，要充分发挥教育督导作为专门监督机构的作用。应确定各问责主体的权限，使之各安其分、规范运行。
中国教育领域责任问题的担责对象牵扯到上级政府及其教育主管部门，本级党政机关及其相关部门、人大机关等，还有教育行政部门与下属部门、学校(直属、非直属学校)责任的划分。教育行政部门内部集体、领导的责任和直接、间接责任人等的责任也有所不同。应按照权责一致的原则，对上级主管部门、本地各教育行政主体、教育行政部门及其下属单位(包括学校)、部门内部集体与个人等如何承担责任作具体的分析。出现复杂的牵扯面广的责任问题，如义务教育不达标，校舍、校车安全问题，只问责教育行政部门或某些责任人欠缺客观公正。应更多以法律法规的形式明确规定各主体担责的具体情形，并严格执行，尽量减少随意裁量，防止出现“替罪羊”或推卸责任。
2.如何确定问责的具体内容
确立教育行政部门问责内容的依据，包括法律法规政策的相关规定，部门的职能、权责与工作目标以及部门工作中存在的问题等；确定问责内容，要注重合法性与全面性、针对性与导向性、合理性与可操作性等的结合。国外教育行政问责，注重以立法形式明确内容标准、规范问责程序。鉴于目前中国教育问责法律法规不完善，要借鉴一般行政部门问责的有关规定，依据教育行政部门的职能权限、工作目标等确定问责的事项，注重问责内容的全面性、独特性。问责标准要体现统一性与差异性、结果与过程、刚性与弹性的结合。
现代行政问责制不仅仅是对行政过错的追究，还将行政不作为、不能作为以及行政不道德行为都纳入问责内容之列，还要求政府及其人员必须对其决策的目的根据和结果以及程序作出合理的说明和解释[1]30。作为一个发展中国家，我们还要补很多教育行政管理现代化的课，注重更新管理理念、转变职能、依法治教、教育廉政、民本意识、科学决策、政务公开、专业素质、行政效能、创新能力等方面的问责。目前，中国教育行政部门问责的内容与事项应包括，教育行政部门及其官员的违法乱纪行为；导致重大教育事故、影响稳定的渎职失职；决策失误或政策执行不力；履行职责的缺位、越位；机关工作效能服务质量低下；教育理念落后，官员能力不强，工作业绩平庸，影响教育道德形象等。在地方政府提供较为充足的政策、财政支持的情况下，出现严重持续的教育质量滑坡。
要特别注意，根据教育行政发展的趋势，针对教育行政部门存在的独特的实际问题，确定问责内容。在教育违法乱纪、安全事故等问责的基础上，注重日常教育行政理念和绩效的问责，包括教育公平、素质教育实施、教育发展水平和教育质量的问责。在建设和谐社会形势下，应充分体现对教育公平的重视，对办重点校、重点班和改变公立学校性质、清理改制学校不力等行为进行追责；突出对素质教育政策执行方面的问责，避免以考试成绩问责教育质量以及国外教育问责的市场化色彩。
3.问责的程序和方法
行政问责实施应坚持实事求是，权责统一，有错必究，程序合法，公开透明，奖罚分明，过罚相当，追究与教育防范、改进工作相结合原则，规范操作，注重实效。要完善人大、党政(包括效能监察、审计部门)、司法部门问责教育行政部门的程序、方法，完善学生、家长、教师、公民等行政相对人投诉举报及行政诉讼程序，完善媒体监督问责的程序；明确教育督导的问责程序，增强其监督、追究效力；建立教育事故等专门事项的问责程序。加强问责的统筹管理，实现归口管理，分级负责，避免多头问责。问责过程包括失范行为的发现、责任解释与评估、责任的追究和问责救济四个运行点。当前，要特别调查评估、听证、申诉、复议等环节，建立教育绩效问责程序，实现问责的制度化、法制化。
教育行政绩效问责需要以科学评估为依据。英美教育绩效问责设定明确的标准，注重评估的各方参与和信息公开。其教育评估包括教育质量、教育公平、成本与效率、公众满意度、生涯发展等多种综合指标。针对以往标准化考试弊病，英国已开始在考评中加强广泛技能的评价。中国应汲取其经验教训，根据国情设计评估内容，建立科学的公认的教育行政绩效指标体系，注重教育政策评估和教育质量监测，突出对学生综合素质的测评；科学确定评估指标权重，注重部门效率和宏观成效，投入、过程和效果评估的结合；注重不易测评的教育绩效，看促进教育持续发展的潜力。借鉴政府评估的新方法，整合多元主体要求，在经济与社会效益、整体和局部利益、长期和短期目标之间寻求平衡；优选组合多种评估方法，以提高实效为主，不过分追求量化。“顾客永远是对的”在政府部门并不适用，民意有时存在非客观性。应注重学生、家长、教师、公众的广泛参与，但也要尊重专业判断。培植专业评估主体，完善评估公报制度，促进教育行政问责的科学化民主化。
问责制以责任追究为最后手段。教育责任如安全事故、质量滑坡等，牵扯面广、原因复杂，追究处理要细查原因、分清责任，规范责任追究的方法，注重追究的全面、规范、合理性，避免畸轻畸重或以党代法，切实做到责罚相当。教育绩效显示缓慢，需要长期的改进努力，单纯追究很难立竿见影，要注意问责的频度、强度，追究乱为无为者，保护创新者。借鉴英美教育问责的经验，注重奖惩结合，发展“内驱式”激励，体现促进增值、激活创造的目的，解决实现绩效目标所需要的意识与能力问题。注意民意测评的复杂性，慎以群众评议结果进行追究。对引咎辞职要进行认真核查、分析，既要防止恶性重大事故的直接负责人以此当做保护伞逃避责任，又要避免以引咎辞职代替官员问责，不论责任大小动辄就要引咎辞职[4]。对已经引咎辞职的官员，不应“一棍子打死”，应给他们以工作和生活出路。
三、关于问责制的环境配套
教育行政问责制要想取得实效，需要加强政治、社会、文化方面的配套改革。首先，要完善宏观的政治体制、监督机制。强化人大作为立法机关的监督问责权威。完善党的领导、人民民主和依法治国结合的方式，探求执政党由对政府的同体问责转化为异体问责的途径。细化人大对行政机关抽象行政行为的违宪审查权和对具体工作的视察、检查、调查权，赋予其问责的处理和制裁权力。完善司法机关的垂直监督，确保法院、检察机关的独立性、权威性和行使权力的统一性，加大法院对行政问责的司法监督和执行力度；建立检察机关与监察、纪检部门的协调机制，防止以党纪政纪等其他处分代替依法惩处；完善司法机关的考核、回避、错案责任追究制度，维护司法追究这一确保行政问责制效力和公正的最后屏障。强化监察、审计部门的垂直领导，增强其监督本地政府及其部门的独立性和权威性。
其次，健全教育行政问责法律制度。美国各州的教育问责，以法律形式明确了联邦、州、学区以及学校、师生、家长、社区等的责任。中国的教育法律法规、规定基本界定了义务教育发展、安全事故、乱收费、行政效能等问题中各主体责任的划分。但法律的划分还是粗线条的，各地方规定也不统一。应更多以法律法规的形式明确规定教育行政各主体担责的具体情形。做好法律规范的审、改、废工作，消除已有教育法律、法规、规章存在的责任条文相互矛盾、职能规定相互交叉、职责混乱的状况。制定新的专门法律法规，明确各教育行政主体的责任范围、责任判断标准和部门运作程序。注重责任条款与义务性规范的协调统一，增加对不作为违法的追究，为客观公正的担责提供依据。明确上级主管部门、地方党政领导及其相关部门、人大政协、司法监督、家长、公民、法人或者其他组织的监督的权限、方式，把监督制度化、程序化；明确规定政府与教育督导机构的直接隶属关系，增强督导机构的独立性、权威性。必要时形成一部完整的《教育问责法》，对教育行政问责进行全面具体的规范。行政问责，不能只追究行政人员的失范行为，而放过体制的漏洞。要大力推进教育行政体制改革，努力实现管理职能的转变，积极实施教育政务公开，加强社会民主参与，培育社会中介组织，健全教育行政绩效评估等制度。
第三，加强问责制的能力和问责文化建设。端正各问责主体的人才观、教育评价观，提高各社会主体的科学问责意识与能力。在权力机关设立专门的教育监督委员会，选调教育法制的人才充实监督队伍或聘请教育专家参与。上级教育行政部门、当地党委政府、司法机关、教育督导机构不但要为教育改革、发展提供有力的政策投入保障，还要监督、问责教育行政部门的管理绩效，要建立正确的教育政绩观、评价观，提高媒体问责的规范性和科学性，积极营造有利于教育科学发展的良好社会氛围。增强家长、社会的科学问责意识。树立家长、公众权利保护和问责参与意识，提高教育评价问责的理性和能力。建立以民为本、权责统一、追求卓越的教育行政部门文化，努力把教育行政部门建设成服务部门、责任部门、法治部门和效能部门。适时引进教育《卓越绩效评价准则》标准并加以适合国情的改造，形成科学的教育发展观与管理绩效观，将绩效责任内化于各项管理制度之中而形成制度性激励机制；消除科层制的弊端，建设富有灵活性的学习型组织，促进教育官员的专业发展，强化组织不断创新的能力。
最后，需要指出的是，问责制不应是简单的、线性的上问下责、惩罚追究，还包括解释政策、程序和结果，扩大相关人参与，过程与结果交流反馈，制定改进计划等。要全面发挥问责制作为促进教育行政部门发展平台、梯子的功能。而且，还要注意，问责制绝非解决一切问题的灵丹妙药。在进行问责的同时，还要加大教育投入，完善规则和过程管理，提高管理能力。这样，才能使问责制在教育领域落叶生根，更有效和更长远地发挥作用。
注释：
①新华网.《山西黑窑工案被撤女官员突然复出，仍配专车》，http://news.xinhuanet.com/politics/2008-04/14/content_7970612.htm
②Wong,K.K.& Shen,F.X.(2002a).Do school district takeovers work? Retrieved November 27,2003,http://www.nasbe.org/Standard/9_Spring2002/Takeover.pdf
Wong,K.K.& Shen,F.X.(2002b).City and state takeover as a school reform strategy.Retrieved November 28,2003,http://www.ericfacility.net/databases/ERIC_Digests/ed467111.html
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