试论中央与民族自治地方的经济关系，本文主要内容关键词为：民族自治论文,试论论文,中央论文,关系论文,地方论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]F127.8
[文献标识码]A
[文章编号]1004-4922（2005）04-0046-07
民族自治地方作为一级地方国家机关，其与中央的经济关系，属于中央与一般地方国家机关的关系，既有中央与一般地方关系的共性，也有中央与一般地方关系所没有的特性（个性）。因此，在处理中央与民族自治地方的经济关系时，既要坚持处理中央与普通地方经济关系的一般原则，又不能完全拘泥于一般原则，应有一定的灵活性。总的来说，自治地方的经济权利应大于同级的一般地方，除拥有一般地方国家机关的权利外，还拥有一般地方国家机关所没有、专为民族自治地方所独有的权利——自治权；中央给予自治区、自治州、自治县的经济权限和利益，应分别大于同级的省、市、县。对于经济滞后的民族自治地方，中央应“多予少取”，担负起更大的援助职责，最大限度地让利于“民”。
一、处理中央与民族自治地方经济关系的法律依据
我国宪法和民族区域自治法等有关法律，为处理中央与民族地方经济关系提供了法律依据。
宪法第一百一十七条、一百一十八条、一百二十二条分别规定，民族自治地方的自治机关有管理地方财政的自治权，凡是依照国家的财政体制属于民族自治地方的财政收入，都应当由民族自治地方的自治机关自主地安排使用。民族自治地方的自治机关在国家计划的指导下，自主地安排和管理地方性的经济建设事业。国家在民族自治地方开发资源、建设企业的时候，应当照顾民族自治地方的利益。国家应从财政、物资、技术等方面帮助各少数民族加速发展经济建设和文化建设事业。
民族区域自治法以宪法的规定为准绳，在上述规定的基础上，对中央与民族地方的经济关系进一步作了更加详细和全面具体的阐述。民族区域自治法第一章“总则”第四条规定：民族自治地方的自治机关行使宪法第三章第五节规定的地方国家机关的职权，同时依照宪法和本法以及其他法律规定的权限行使自治权，根据本地方的实际情况贯彻执行国家的法律和政策。那么，民族自治地方的自治机关在经济方面有哪些自治权呢？对此，民族区域自治法作出了明确的回答，这就是，民族自治地方的自治机关有以下权利：制定本地方经济建设的方针、政策和计划，自主地安排和管理地方性经济建设事业；合理调整生产关系和经济结构，努力发展社会主义市场经济；坚持以公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度，鼓励发展非公有制经济；确定本地方草场和森林的所有权和使用权；管理和保护本地方的自然资源；自主安排地方基本建设项目；自主管理隶属于本地方的企业、事业；发展对外经济贸易并享受国家的优惠政策；管理地方财政，通过国家实行的规范的财政转移支付制度，享受上级财政的照顾；对地方财政收入中某些需要照顾和鼓励的税收项目实行减免。
但民族自治地方由于其自身经济（物质）条件的限制，其自治机关在经济方面的自治权很大程度上是建立在上级国家机关的保障基础之上的。因此，要得到真正有效行使，离不开上级国家机关，尤其是中央的支持和帮助。否则，就是一句空话。正是考虑到这一点，为使民族自治地方自治机关在经济方面的自治权落到实处，民族区域自治法同时规定了“上级国家机关的职责”。有了上级国家机关这些帮助、扶持、优惠、照顾，民族自治地方经济方面的自治权就有了可靠的法律和物质保障。
此外，矿产资源法第十条也对国家在民族自治地方开发资源时，如何处理与民族自治地方的经济关系作出了相应规定，要求开发者“应当照顾民族自治地方的利益，作出有利于民族自治地方经济建设的安排，照顾当地少数民族群众的生产和生活”。
二、中央与民族自治地方经济关系的内涵与外延
中央与民族自治地方的经济关系是指中央与民族自治地方在社会再生产过程的生产、分配、交换、消费环节中，在商品、要素、劳务的流动与交换中，作为上下级政府所形成的权利义务关系，包括权力、利益划分和义务归属与承担两个方面。其外延主要包括：
（一）中央与民族自治地方的资源共享
资源是经济发展的物质基础，在资源禀赋一定的情况下，对资源的占有和使用状况如何，直接关系到一个地区的经济发展现状与未来。在我国，中央与民族自治地方的经济发展总体目标，毫无疑问是一致的，这就决定了中央与民族自治地方在对资源的占有和使用上没有根本的利害冲突。但也必须承认，中央与民族自治地方在经济发展的具体目标上存在差异，所以，中央与民族自治地方还是存在资源分享问题。
资源丰富是民族自治地方的最大优势，我国的许多重要资源，如森林、草场、煤炭、石油、水力、稀土、铁、锡、锰、磷、铝土、铅锌等，大部分分布在民族自治地方。所以，民族自治地方的资源，无论是对民族自治地方，还是对整个国家，都是必不可少的。只有中央与民族自治地方资源共享（共同占有，都可开发使用，共同受益），兼顾中央与民族自治地方的利益，才能让双方都满意，既促进全国经济发展，又促进民族自治地方经济发展。
但以往有关部门和企业在开发民族自治地方资源时，不尊重民族自治地方管理和保护本地自然资源的自治权，不与民族自治地方协商，存在只顾自身利益、忽视甚至无视民族自治地方及少数民族群众利益的倾向，严重损害了民族自治地方和少数民族群众利益，引起其不满，导致关系紧张，并引发冲突。这种脱离民族自治地方经济和少数民族群众利益的做法，既不利于民族自治地方和少数民族群众，也不利于企业自身利益的保障和生产经营环境的改善。对此，应引以为戒。
如今，在中央与民族自治地方资源共享这一点上，已基本取得共识，问题是如何实现资源共享？由于民族自治地方自主开发能力较弱，而许多大宗资源地开发又需要巨额资金和大量复杂、先进的技术，民族自治地方根本无力承担，所以，民族自治地方资源的开发，必须以国家为主，依靠国家投入，由中央企业或投资主体承担开发任务。但在分税制体制下，根据财权划分，中央企业所缴纳税收属“国税”，归国家所有。这样一来，民族自治地方很难从资源开发中受益。怎样解决这一问题？首先，要确立一项原则，那就是要把开发民族自治地方资源与带动民族自治地方经济发展结合起来。在民族自治地方不能分享税收的情况下，要考虑采取其他补偿方式，如兴办或改善水、电、路、教育、卫生等基础设施；提供配套项目，由民族自治地方建设、经营；培训少数民族群众，录用其为员工，以增加就业等，使之间接受益。其次，实行资源有偿开发、使用，征收资源税，由中央与民族自治地方共享，不仅有利于理顺中央与民族自治地方的关系，而且有利于资源保护，提高利用率。再次，实行横向联合，民族自治地方以资源作价入股，其他地区和企业出资、出技术，收益按股分成；第四，中央与民族自治地方共同投资，中央出大头，地方出小头，组建项目法人主体，负责经营管理，对出资人负责，经营所得按比例分成。总之，不管采取何种方式，民族自治地方作为资源所有者和管理者，其利益必须得到保障，不能再沿袭计划经济下只重视国家利益、忽视民族自治地方存在、让其“捧着金碗讨饭吃”的做法。
（二）中央与民族自治地方的财权划分
财政自治既是民族区域自治的一个重要方面，也是民族区域自治其他方面的必要条件。自治区、自治州、自治县作为民族自治地方，其财权应大于同级的省、市、县。
中央与地方的财权划分因财政体制的不同而不同。我国目前实行的是自1994年开始实施的分税制。其要旨是按照事权与财权相对应（一致）的原则，在各级政府间划分收支范围，并以转移支付制度来协调各级政府的关系。分税制的主要内容包括：
1.以事权划分为基础，划分中央与地方各级政府的支出范围。我国作为单一制国家，国家安全、外交、国民经济结构调整、地区经济发展协调、宏观调控等事务一直由中央政府负责，除此之外的其他地区性事务，由各级地方政府承担。根据这样的事权划分，中央财政的支出范围被确定为：中央统管的基本建设投资、中央直属企业的技术改造和新产品试制经费、地质勘探费、由中央财政安排的支农支出、国防费、武警经费、外交与援助支出、中央行政管理费、由中央负担的国外债务还本付息支出，以及中央本级负担的公检法支出和文化、教育、科学、卫生等各项事业支出。地方财政的支出范围包括：地方统筹的基本建设投资、地方企业的技术改造和新产品试验经费、支农支出、城市维护与建设经费、公检法支出、部分武警经费、民兵事业费、价格补助支出以及其他支出等。
2.根据财权与事权相结合的原则，划分中央和地方收入。按照新税制的税种设置，国家将与维护国家权益和实施宏观调控所必须的税种列为中央税，将与地方和经济事业发展关系密切，适宜地方征管的税种列为地方税，将与经济发展直接相关的主要税种划分为中央与地方共享税。中央固定收入包括：消费税、关税、海关代征消费税、中央企业所得税、铁路、银行、保险等部门交纳的收入。属于地方固定收入的有：营业税、地方企业所得税、城镇土地使用税、个人所得税、固定资产投资方向调节税、房产税、遗产税、印花税等。中央与地方共享税有：增值税、资源税、证券交易税等。
自治区、自治州、自治县作为一级地方政府，无疑享有分税制所规定的征收地方税和分享共享税的权利，但仅限于此，作为自治地方，也就没有多大意义了。然而，要突破现有的中央与地方财权划分，似乎又不太可能。怎样扩大民族自治地方的财权？可以考虑：在中央与地方共享的增值税、资源税、证券交易税的分配比例上，自治地方适当高于同级的省、市、县。这样做，既不违背分税制原则，又扩大了民族自治地方的财权。还可以考虑：把在民族自治地方的中央企业所得税一部分留给民族自治地方，或中央统一收取后，返还一部分给民族自治地方，这对中央财政收入不会造成太大的影响，而对增强民族自治地方财政能力却大有帮助。
（三）中央对民族自治地方的财政援助
在统一的分税制体制下，解决民族自治地方财政困难、提高财政支出水平的根本出路和办法是中央对民族自治地方财政提供援助。这种援助具体表现为中央对民族自治地方实施财政转移支付，
财政转移支付是指一国内部各级政府之间在既定的事权、支出责任和税收划分框架下，为实现彼此间收支平衡而进行的财政资金转移。它对于确保各级政府有效行使事权、切实履行支出责任，实现财政收支平衡，具有十分重要的意义。财政转移支付既可以看做是分税制的必要补充，也可以看做是它的一项重要内容。
自实行分税制以来，中央一直对省级民族地方实行财政转移支付，以帮助其克服因财力不足而带来的困难。在分税制刚推行、包干制还没有完全退出的交替、过渡期，采取了《过渡期转移支付办法》，针对民族自治地方财源基础薄弱、人均财政收入水平低、又主要分布在西部边远地区，自然条件恶劣，不仅财政支出成本高，而且财政收入自给率低，“一刀切”难以体现对民族自治地方的优惠和照顾的情况，增加了对民族自治地方的转移支付：一是对少数民族省、区，包括内蒙古、广西、贵州、云南、西藏、青海、宁夏、新疆8省区，根据标准财政支出与标准财政收入的差额和转移支付系数确定转移额。二是对少数民族省、区以外的自治州，按其收支差额的5％确定转移支付系数。自治州标准财政收支差额按自治州财政供养人数占其所在省财政供养人数的比重与全省标准财政收支差额的乘积计算确定。自治州转移支付由中央补助给所在省，再由各省统筹安排。
过渡期以后，中央进一步完善财政转移支付制度，使之更加规范。目前，中央对民族地方的财政转移支付主要包括以下几部分：一是税收返还。在1994年分税制改革中，为保留地方既得利益，中央把1993年按新体制计算增加的净收入全部返还给地方。二是专项拨款。此拨款是指在中央与地方预算中，在地方财政体制规定的正常支出范围外，由中央财政根据特定用途及地方的特殊情况，拨付给地方财政的专项资金。如特大自然灾害救助费、粮油加价补助款、边境建设事业费、扶贫专项资金、支持不发达地区发展资金等。三是年终结算补助与上解。为保持财政体制的相对稳定性，对于一些由于体制变动、企业或事业单位隶属关系变化、预算执行过程中中央新出台的政策措施等因素引起的财力转移，以及一些不在包干范围内的项目，实行年终结算，地方由此而增加的支出，由中央补助。上述几项财政转移支付的实行，大大改善了民族自治地方的财政状况，提高了其财政支出水平。财政转移支付对民族地区的影响可从以下三方面来看：
一是看民族地区对财政转移支付的依赖程度。民族地区对中央财政的转移支付究竟有多大的依赖度，或者说，民族地区的财政支出在多大程度上依靠中央财政的转移支付来支撑？我们可以用净转移支付（地方财政收入与地方财政支出之间的差额，收大于支为上解，支大于收为下拨）占民族地方财政支出的比重来衡量。
表1
民族省区人均财政收支及差额单位：元
省区 年份
1995 19961997199819992000 20012002
内蒙古
191-447
248-548
284-614
331-726
366-846
400-1040
418-1343
474-1654
=-256 =-300
=-330
=-395
=-480
=-640=-925
=-1180
广西 175-309
197-342
214-369
256-424
283-477
327-576
373-734
387-871
-134 =-145
=-155
=-168
=-194
=-249=-361
=-484
贵州 110-243
139-280
155-320
178-364
200-460
242-572
262-724
282-825
=-134 =-141
=-165
=-186
=-260
=-330=-462
=-543
云南 246-589
321-669
367-765
406-791
412-902
421-966
446-1158
477-1216
=-343 =-348
=-398
=-385
=-490
=-545=-712
=-739
西藏 89-1453
100-1510
119-1540
144-1798
178-2080
205-2289
232-3976
274-5162
=-1364=-1410
=-1421
=-1654
=-1902
=-2084
=-3744
=-4888
青海 179-339
196-369
220-418
254-498
278-581
320-735
379-914
399-1057
=-160 =-173
=-198
=-244
=-303
=-415=-535
=-658
宁夏 175-448
243-566
265-635
330-839
347-912
370-1082
490-1662
463-2003
=-273 =-323
=-370
=-509
=-565
=-712=-1172
=-1540
新疆 230-580
286-680
317-718
374-835
402-937
411-992
507-1404
611-1899
=-350 =-394
=-461
=-461
=-535
=-581=-897
=-1288
全国 248-401
309-477
348-536
404-622
450-724
507-828
617-1038
668-1198
=-153 =-168
=-188
=-218
=-274
=-321=-421
=-530
本表数据根据相应年度《中国财政年鉴》《中国人口年鉴》计算而得。
表2
民族省区人均净转移支付额 单位：元
省区 年份 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002
内蒙古
256 300 330 395 479 641 925 1180
广西135 145 155 168 194 248 361 483
贵州133 141 155 185 260 330 462 543
云南342 347 398 410 490 544 712 739
西藏1364 1410 1421 1654 1902 2083 3744 4889
青海420 474 515 623 815 998 1558 1845
宁夏273 323 369 509 565 712 1172 1540
新疆350 394 401 461 535 581 897 1287
全国153 168 188 218 273 320 419 530
资料来源：同上
根据上述财政支出额及转移支付额数据，可以计算出后者占前者的比例。
表3
转移支付占民族省区财政支出比重
省区 年份 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2003
内蒙古
57.3 54.7 53.8 54.4 56.7 61.6 68.7 71.3
广西43.5 42.3 41.9 39.7 40.6 43.1 49.2 55.3
贵州54.5 50.3 50.0 50.9 56.5 57.7 63.8 65.8
云南58.7 51.9 52.0 48.7 54.3 56.4 61.5 60.8
西藏93.8 93.4 92.3 92.0 91.4 91.0 94.2 94.7
青海70.1 70.7 70.1 71.0 74.6 75.7 80.4 82.2
宁夏60.9 57.1 58.2 60.7 62.0 65.8 70.5 76.9
新疆60.3 57.9 55.8 55.2 57.1 58.6 63.9 67.8
平均57.3 53.9 53.2 52.2 55.6 58.0 64.2 67.1
从上表可以看出，民族8省区对中央财政转移支付有很高的依赖度。2002年的财政支出有2/3以上来自中央财政的转移支付，以西藏为最高，历年均在90％以上。当然，比重较大也与数据中包含了“税收返还”有关，如去掉此项，则会大大降低。
上述分析说明，中央财政对民族地方的转移支付，对于缓解民族地方的财政困难和压力，发挥了无法替代的巨大作用。
二是看财政转移支付对民族地方财政支出水平的提高程度。人均财政支出水平是衡量一个地区“公共产品”供给能力的重要指标。中央财政对民族地方财政实行转移支付，其目的就是为了提高民族地方的财政支出水平。因此，只要比较转移支付前后民族地方的财政支出水平，就可以清楚地看出转移支付对民族地方财政支出水平的提高程度。由于收入决定支出，所以，转移支付前民族自治地方的财政收入水平就是他们的财政支出水平。这样，用实际的人均财政支出水平与人均财政收入水平的差额或人均转移支付额（两者理论上应等额）除以人均财政收入水平，即可得到转移支付后的人均财政支出水平提高率。下表为计算所得结果：
表4 民族地方转移支付后人均财政支出水平提高率
省区 年份 1995 1996
1997
1998
1999
2000
2001 2002
内蒙古
133.8 120.7 116.3 119.2 130.8 160.2
221.1 248.8
广西 77.0 73.5
72.3
65.7
68.5
75.8
96.8 124.8
贵州 119.9 101.3 100.1 103.7 129.9 136.5
175.9 192.5
云南 139.0 108.0 108.2 95.0
118.9 129.1
159.5 154.8
西藏 1521.9 1410.2 1194.9 1145.1 1065.2 1014.7 1611.5 1785.6
青海 234.9 241.4 233.1 245.3 293.2 311.7
411.1 462.7
宁夏 156.1 132.8 139.0 154.2 162.9 192.2
239.4 332.8
新疆 151.8 137.8 126.2 123.2 133.2 141.4
176.9 210.6
平均 134.5 116.7 113.7 109.3 125.4 138.4
179.4 204.1
从上表可以看出，转移支付使民族地方财政支出水平有了显著提高，平均提高1倍以上，而且提高率呈上升趋势，2002年超过了2倍。
三是看财政转移支付对缩小民族地方与其他省市财政支出水平差距的作用。财政转移支付有一个重要目标，那就是缩小民族地方与其他省市财政支出水平的差距。那么，财政转移支付的这一功能发挥情况又如何呢？我们将人均财政支出水平的标准差异系数与人均财政收入水平的标准差异系数作一比较，即可发现实行转移支付前后差距的变化，因为前者代表的是转移支付后的人均财政支出水平，而后者代表的是转移支付前“假定的”人均财政支出水平。
根据公式σ=
及E=σ/
，代入各省、市、区相关数据，得到的各年份人均财政收入与人均财政支出标准差系数如下：
年份/指标 n σ[，1] [，1]
σ[，2] [，2]
E[，1] E[，2]
1995
30 300248 406
401
120.9
101.1
1996
30 382308 484
477
124.0
101.5
1997
31 436348 552
536
125.3
97.4
1998
31 510404 636
622
126.2
102.2
1999
31 582450 741
723
129.3
102.5
2000
31 610507 769
825
120.3
93.2
2001
31 815616 1049
1035
132.3
101.3
2002
31 934667 1270
1198
140.0
106.0
表中σ[，1]为各省区人均财政收入的标准差，σ[，2]为各省区人均财政支出标准差，[，1]为人均地方财政收入，[，2]为人均地方财政支出，E[，1]为人均地方财政收入差异系数，E[，2]为人均地方财政支出差异系数，n为省区数。
从表中可以看出，各年份的人均地方财政支出差异系数E[，2]均明显小于人均地方财政收入差异系数E[，1]，说明经过“双向”转移支付，人均财政支出水平的差距明显缩小，省、区间人均财政支出水平逐步接近。
（四）民族自治地方的经济自治
如前所述，根据宪法和民族区域自治法的规定，民族自治地方拥有经济自治权，但这些权利大部分并非民族自治地方所特有，同级的一般地方同样享有，而且比较抽象、笼统，很难具体、量化，操作、执行起来难度很大，有的甚至无法衡量是否得到履行，因为它没有一个明确的标准、尺度，所以，民族自治地方与一般地方实质的区别或真正享有的自治权也就只有“享受上级财政照顾”等那么几项。另一点，同样重要的是，任何权利的行使，都离不开物质保障，都是建立在相应的能力基础之上的。民族自治地方在行使经济自治权的过程中，遇到的最大障碍和难题是缺乏物质保障，因自身经济社会发展水平低而导致的能力弱，极大地制约了民族自治地方经济自治权的行使。因此，民族自治地方经济自治权的行使，在很大程度上依赖于上级国家机关的支援和帮助，可以说，没有“上级国家机关的职责”，就没有民族自治地方“自治机关的自治权”，两者紧密关联，不可分离。另外，尽管民族自治地方的经济自治权是法律所明文规定的，但它同时又是上级国家机关所给予的，所以，民族自治地方的经济自治权，无论哪一条，都需要得到上级国家机关的尊重与支持。任何行政干预或放任不管、听之任之，都会导致民族自治地方经济自治权的落空或虚置。
三、中央与民族地方经济关系评价
从上面对中央与民族地方经济关系的几个方面的阐述中，我们可以看出，中央与民族自治地方的经济关系总体上是良好、和谐的，民族自治地方的权力、利益基本上得到了尊重和保障，从而促进了民族自治地方经济的发展和社会的稳定，也为巩固和改善平等、团结、互助的社会主义民族关系奠定了较为坚实的经济基础。但也必须看到，在处理中央与民族自治地方经济关系的过程中，还存在一些不容忽视的问题，应引起重视，并妥善加以解决。
一是民族自治地方的经济权利和利益没有得到充分的体现。民族自治地方由于历史和现实的多方面原因，经济基础薄弱、发展水平低，地方财政和人民生活都较为困难，而他们为国家的统一、国防的巩固以及经济建设和生态环境的保护却作出了特殊的贡献，国家应对其实行多予少取、修养生息的政策。然而，一些中央部门和企业在民族自治地方开发资源、兴办项目时，却不尊重民族自治地方的资源管理权、财产所有权，置民族地方的利益于不顾，一味强调地方支持，不讲与地方经济结合，带动所在地区经济发展。上述忽视民族地方经济权益的现象，虽不是十分普遍，但也绝非个别。对此，应加强宣传教育和制度建设，加大执法力度，增强民族区域自治意识，对执行民族政策好的单位、企业给予表彰，对执行民族政策差的单位、企业进行通报批评，从而形成良好的维护民族自治地方经济权益的环境氛围。
二是现有调节中央与民族自治地方经济关系的政策、制度不够稳定、规范、完善。现行有关调节中央与民族自治地方经济关系的政策、制度执行时好时差，缺乏权威性、强制性，有很多的“博弈”成分，很大程度上取决于民族自治地方向上级的“游说”、争取、讨要。即使是相对来说较有可操作性的财政转移支付，也还存在一些缺陷，有待进一步规范、完善。主要表现在：（1）现行的分税制保留了包干制下不合理的地方既得利益，没有根本改变地区间财政收入分配格局，使均衡财政支出的目标难以实现。中央对地方消费、增值两税上缴返还采取的是“一刀切”的做法，没有地区差别，一律为30％，这就掩盖了不同省、市、区之间财政能力的差别。因为非民族省、区两税扩张的能力远远强于民族省、区，致使后者获得的税收返还额远远少于前者，形成“富省返还多，穷省返还少”的局面。（2）过渡期转移支付力度较小。过渡期转移支付办法虽具有较强的均衡财政支出的作用，但由于能够用于此项支出的财政资金数量十分有限，加之采取的是吃“大锅饭”、“撒胡椒面”的形式，所以，实际作用有限。1995-1999年，过渡期转移支付金额分别为20.7亿元、34.6亿元、50.2亿元、60亿元和75亿元，分别占当年中央补助总额的0.82％、1.27％、1.76％、1.81％和1.83％。2000年的拨款也不过61.65亿元，占补助总额4665亿元的1.32％，加上仅对民族地方的专项转移支付23.8亿元，也才84.45亿元，占中央对地方转移支付总额的1.83％。杯水车薪，无济于事。（3）定额补助不随物价上涨而递增，实际上在减少。为使财政转移支付促进民族地方公共事业发展、增强社会保障能力、提高基础设施水平、促进边境地区安全、稳定的作用真正得到实质性发挥，必须对其加以补充、完善：①适当调整中央与民族省、区财权划分，扩大民族省、区财权。中央与地方共享的增值税，目前的分配比例是中央75％，地方25％，民族省、区与一般省、市同等对待。建议调整为中央与民族省、区各占50％，以体现对民族省、区与一般省、市的区别对待。这样做，既增加了民族省、区的财力，提高了其公共服务水平，又不会对中央税源产生大的影响。②加大对民族自治地方的财政转移支付力度。一方面，“过渡期转移支付办法”项下的资金应适当向民族省、区集中；另一方面，适当提高对民族省、区的税收返还比例。③规范对民族自治地方的财政转移支付形式。鉴于目前财政转移支付形式多而乱的状况，应对其进行清理、归并、简化，逐步形成由一般性转移支付和专项转移支付组成的国际通行模式。对民族自治地方的专项转移支付，主要针对其经济社会发展中所遇到的特殊问题而设立，涵盖农业、教育、科技、卫生、文化、环保、扶贫、基础设施、社会保障等众多领域，对民族地方经济社会发展意义重大。例如，国家目前实施的退耕还林、天然林保护、防沙治沙等工程，所需粮食、种苗及资金，皆由国家提供支付：地方财政收入因此而受到的影响，也由国家财政负担。还有，民族自治地方文物古迹修缮保护、民族文化资源抢救、古籍整理等所需费用支出，也应采取专项转移支付的办法解决。④改进转移支付方案。如前所述，现行转移支付（税收返还）采用的是“基数法”，即在确定返还基数的基础上，按30％的比例递增。这是建立在既往不合理的利益格局基础上的，等于承认了历史的不合理性。而国际上一般性转移支付的通行做法是实行“因素法”，即首先找出影响地方财政支出的各种因素，然后再确定各因素的权数，最后分别计算出各地区的分值，加以累计，与转移支付总额相除，即得出每一分值的补助数。各地区的转移支付额由各自的分值乘以单位补助额得出。由于与“基数法”相比，“因素法”更为科学合理，所以，中央对民族自治地方的一般性转移支付应逐步由“基数法”向“因素法”转变。
三是发展缓慢，差距拉大。加快发展是现阶段我国少数民族和民族地区最根本、最迫切的利益和要求，是处理和解决中央与民族自治地方经济关系的基础和关键。发展滞后是各种矛盾和问题产生的根源，因此，加快发展是处理和解决包括经济问题在内的各种问题的根本途径。改革开放以来，东部沿海地区得益于良好的区位和优惠的政策，经济持续、快速发展，而西部民族地区由于自然、历史和现实（政策、观念、素质）的原因，经济发展较为缓慢，两者的差距逐渐拉大，这既不利于整个国家的发展和现代化，也直接妨碍了民族自治地方利益的实现，严重影响了中央与民族自治地方的经济关系。民族自治地方与沿海及中、东部经济发展差距扩大，虽有其自身的原因，但与国家实施的“让一部分地区先富起来”等发展战略、政策也有很大关系。有鉴于此，中央适时提出并实施了西部大开发战略，为加快少数民族地区的西部经济发展提供了千载良机。今后，对民族地区的经济发展，应在加大资金投入和生产力布局上给予倾斜、以工程项目为龙头、实施项目带动战略的同时，加强技术、人才、教育方面的支援和帮助，以增强民族地区的自我发展能力。应确定一个控制、缩小差距的短、中、长期目标和政府任期目标，并采取切实可行的措施，对目标的实现情况进行监控。
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