张鹏涛
甘肃新方圆不动产评估咨询有限责任公司 肃省兰州市 730000
摘要：划拨土地使用权是基于建国初期计划经济体制下的一种土地利用方式，随着我国土地市场制度的不断完善和土地二级市场体系的建设，划拨土地逐步进入市场流通，而划拨土地使用权由于其形成的历史原因，其在土地市场运行发展中逐步展现出企业间竞争不公平、市场竞争不活跃、土地价值无法显化、不能有效合理配置城市土地等问题，本文以租地价理论、区位理论、城市土地利用分类理论、城市规划理论为基本原理，分析研究划拨土地使用权的价格构成、增值收益及使用权价值的评估问题。
关键词：计划经济；划拔土地使用权；增值收益；价值内涵
一、划拨土地使用权的产生及演变
划拨土地使用权是基于建国初期计划经济体制下，国家经济不景气、人们生活质量低下，国家为加快复苏因长期内战而落后的经济，鼓励工商业的发展、改善人们生活质量，而确立的土地使用制度，在当时特殊的经济体制下，政府可对划拔土地使用权进行平调或者在使用人不需使用时可无偿收回，故早期大多观点认为划拨土地使用权是无偿取得的，是无价值可言的，这种“无偿论”，其实质是沿袭了计划经济时代的习惯做法。1990年5月，国务院颁布《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》，该条例的颁布标志着我国国有土地有偿使用制度正式确立，实现划拨土地使用制度与出让土地使用制度并行的“双轨制”，但其对划拨用地使用权价格的定义仍停留在早期的“无偿论”阶段。
直到2001年《关于改革土地估价结果确认和土地资产处置审批办法的通知》（国土资发【2001】44号）文件的颁布，首次明确提出“划拨土地使用权价格”的概念，同时随着土地使用制度改革的推进以及人们对划拨土地使用权认识的深化，“无偿论”逐步被“有偿论”所取缔，实际的划拨土地使用权的权益价值属性逐渐得到社会的认同。
2013年《国有建设用地使用权出让地价评估技术规范》（国土资厅发[2013]20号）和2014年《城镇土地估价规程》（GB/T18508-2014）文件的实施，标志着划拨土地“无偿论”彻底退出历史舞台，划拨土地使用权的价值已从部门规章层面得到认可。
二、划拨土地使用权的价值内涵
根据目前我国现行相关法律法规及部门政策，“有偿论”虽得到了认可，但对划拨土地使用权价格的内涵构成并没有明确的规定，随着人们对土地需求量的不断加大，国家正在逐步清理存量划拨用地，划拨土地进入交易市场，以公平、公开、有偿的方式进行配置，是土地有偿使用制度改革的必然趋势。在进入土地市场之前，如何确定划拨土地使用权价格，因我国现行法律规定的划拨土地使用权权利具有非完整性，其在转让、出租、抵押时受到限制，无法直接进入市场流通，由此决定了无法形成比较客观的划拨土地使用权市场价格。
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1995年的《中华人民共和国城市房地产管理法》和1999年的《国土资源部关于加强土地资产管理促进国有企业改革和发展的若干意见》（国土资发【1999】433号）两个文件，对划拨土地使用权做了简单的定义，指出划拨土地使用权是县级以上人民政府依法批准，土地使用者在缴纳补偿、安置等费用后所取得的或者无偿取得的国有土地使用权，土地资产处置时，要考虑划拨土地使用权的平均取得和开发投入成本，合理确定土地成本价格，即划拨土地使用权价格=土地的平均取得费+土地的平均开发成本+相关税费+利息+利润
笔者认为，上述公式中缺少土地增值收益项，划拨土地使用者在支付所需的土地取得费、开发费、基础配套设施建设费时是使用自有资金对土地进行开发或追加资本，其使得土地价格有所增值，按照“谁投资，谁拥有” 和“多投入、多拥有”的原则，划拨土地使用者在土地取得、开发或追加资本过程中所发生的土地增值部分应归土地使用者所有。
从投资学角度看，土地使用者取得土地使用权的目的除了继续建设使用外，还为了获得今后的预期收益。这部分预期收益不仅包括土地的增值，还包括生产设备、配套设施及土地位置、交通环境等综合效益，因此，土地使用权价格应当考虑土地使用者永续使用所产生的预期收益。特别是因土地位置的固定性、数量的稀缺性及不可再生性，使得土地的预期收益在市场经济条件下可以变为实际收益，故笔者认为划拨土地使用权价格内涵的理论构成中应包含一定的土地增值收益，在进行划拨土地使用权价格评估时，应合理确定划拨土地增值收益。
三、划拨土地使用权增值收益的确定
从土地增值原理看，土地增值是指因城市经济发展和土地投资改良而形成的地价上涨．引起土地增值的原因主要有五方面：一是经济发展导致土地利用效率提高及土地需求量增大造成地价上涨；二是入口增加导致土地利用集约化程度提高，促使地价上涨；三是对供水、供电、学校等城市基础设施和公共设施的投资，使各类城市用地更符合城市经济发展需要，土地开发利用能获得更高的收益；四是因城市规划的变化，使土地利用条件发生改变，当变化方向有利于促进土地高度化利用时，地价将上涨；五是土地使用者对土地进行必要的资金和劳动投入，增加土地效用的同时也使土地增值．上述土地增值可归为地租增值和土地资本增加两部分．从土地收益分配理论看，地租增值部分应归国家所有；土地资本收益中，属国家投资的应归国家所有，属土地使用者投资的应归土地使用者所有。据此，上述第一、二方面的增值属自然增值，理论上应归全社会所有，也即为国家所有；第三、四方面的增值源于地方政府对土地的投资及规划条件改变，理论上应归地方政府所有；第五方面的增值主要属于土地使用者的贡献，增值收益应归土地使用者所有，故此，划拨土地使用权应当分享部分土地增值收益，至少是第五方面的增值部分。
具体操作时可先测算出出让性质的土地增值收益（R），然后设定一个划拨土地的增值收益分配系数（K），以此来确定划拨土地使用权增值收益（R△）。具体做法就是通过分析城市增长与土地增值的关系，从而得到土地增值收益分配系数的确定依据，另外由于划拨土地使用权的不可交易性，决定了划拨使用使用权价格不可能直接依据市场交易资料进行评估，依据划拨土地使用权价格内涵构成，基于划拨土地成本及部分增值收益，采用累加法评估法评估划拨土地使用权价格，具体评估公式如下：
P =C+ R△=C+R×K
式中：P—划拨土地使用权价格；
C—划拨土地取得及开发成本；
R△—划拨土地使用权增值收益；
R—土地增值收益；
K—划拨土地使用权的增值收益分配系数。
四、结论
总的来说，当前划拨土地使用权权益价格的确存在着一些问题，而造成这些问题的原因也就是我们所要努力的方向。而本文从划拨土地成本视角出发，按照“谁投入、谁拥有”、“多投入、多拥有”的思路对划拨土地的价格进行了探讨，认为无论从理论上还是从现行有关划拨土地使用权入市政策取向上看，划拨土地使用权价格内涵的理论构成中应当包含部分的土地增值收益，并对如何确定划拨土地增值收益进行了简单的探索与说明。
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作者简介：张鹏涛（1986.07.18），男，大学本科学士，甘肃新方圆不动产评估咨询有限责任公司，研究方向：土地估价、房地产估价。
论文作者:张鹏涛
论文发表刊物:《房地产世界》2019年12期
论文发表时间:2019/11/19
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