浅议有利于援助弱势群体的负所得税制度，本文主要内容关键词为：弱势群体论文,所得税论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
所谓弱势群体，是指创造财富、积聚财富的能力弱；就业竞争能力、基本生活能力差的人群。它包括残疾人士，下岗失业人群、城镇贫困人群、部分老龄化人口以及少数临时遭遇灾祸的人群等。随着中国经济和社会的转型，弱势群体的生活、就业、医疗、教育等社会保障问题尤为突出。据国家民政部公布的权威统计，我国目前共有需要享受城市居民最低生活保障，即没有救济就难以维持最基本生活的城市居民14971069人，占全国非农业人口326717226人的4.6%（若按全国城镇人口3.9亿算，则占3.84%）。2000年，在城市贫困人口即最低生活保障对象中，在职职工、下岗职工、企业离退休人员占总数的54%；失业人员占总数的17%；“三无人员”，即无生活来源、无劳动能力、无法定赡（扶）养的人口占总数的6%：其他人员占总数的23%。
政府应该制定和实施一系列政策措施，以帮助他们渡过难关。全方位拓展救助渠道，通过行政手段与市场手段并举，政府与非政府组织、营利与非营利机构密切合作，个人、家庭、企业、社区和政府共同分担等形式，建立健全社会化的社会保障体系，形成多层次、多形式的社会保障格局，切实援助社会弱势群体。进一步完善所得税制，一方面，加强对高收入阶层的个人所得税征管工作，将其中一部分税款投入弱势群体援助基金；另一方面，试行社会福利与税收两制度的结合点——“负所得税制度”。
负所得税制度的重要意义
所得税，亦称收益税，它是以各种所得为课税对象的税种的总称，其课税主体有自然人和法人之分。所得课税有如下的特点及功能：所得税对市场经济价格体系与资源配置保持中性，且不会伤及税本，符合税收的效率原则。所得税对人税的特性使其既能够普遍课征，又能够量能征税，符合税收的公平原则。所得税富有弹性，具有较强的聚财功能，符合税收的财政原则。所得税既是熨平经济波动的相机抉择的政策工具，又是经济机制的“内在稳定器”，符合税收稳定经济的原则。
个人所得税，是对自然人取得的各种应税所得征收的一种税，体现这一个主权国家在其管辖权范围内与其居民和非居民之间的一种征纳关系，是世界各国普遍采用的征税制度。特别是在一些发达国家，其税收收入额在财政收入中占有相当高的比重。个人所得税采用的是累进税率，有利于调节高收入，缓解个人收入差距悬殊的矛盾。个人所得税的计税依据为应税所得额。应税所得额指从纳税人收入总额中扣除税法规定的费用后的余额。允许扣除费用可分为两部分：一部分是必要费用，即纳税人为取得该项目收入而必须支付的款项；另一部分是生计费，即纳税人本人及其赡养人口维持生活所需要的一般生活费。
对于应税范围内的低所得家庭提高豁免或降低第一等级税率，只能轻微地缓解其经济困难。因为，贫困的家庭收入本身就很低，所得税制度中全部的减免优惠都兑现也不会对他们有多大帮助。并且，所得低于目前最低应税水平的家庭不可能从所得税减免中得到帮助。近年来，社会福利制度和个人所得税制度的关系问题日益得到社会的重视。个人所得税制度可以作为社会福利制度的延伸，两者共同改进可以更好地应付不同的压力。对低所得的人的直接帮助可通过实行以负的而不是正的所得税率“征税”来实现。
负所得税制度的起源
所谓“负所得税”，是以政府向个人支付所得税来代替社会福利补助的一种形式。由于是政府向个人支出所得税，对政府来说是个人所得税的负收入，所以称为“负所得税”。其目的有两个：一是对低收入群体不仅不收税，而且给予所得税补助，以保证个人收入不低于一定的水平；二是在补助低收入者的同时，又要保全效率，不养懒汉。
尽管负所得税的萌芽在一些西方国家早期收入转移政策中有所体现，但西方经济学界普遍认为，1962年，诺贝尔经济学奖获得者，美国的米尔顿·费里德曼在《资本主义与自由》一书中首次提出了负所得税理论。负所得税的基本思想可用如下公式表达：
S=N-t×I
其中，S是纳税人从政府领取的补贴（缴纳的负所得税），N是基本生活费用，t是所得税的税率，I是纳税人的收入。
假定每人每月N=285元，t=30%，则有下列计算：
表1
收入
补贴或纳税(S)
可支配收入(I+S)
0 285 285
435 285-0.3×435=154.5589.5
950 285-0.3×950=0
950
1600 285-0.3×1600=-1951405
从上面的计算可以看出，当纳税人的收入为0时，它不仅不需要交税，反而可以向政府申请285元的生活费。当纳税人开始有工资等收入时，他的补贴随之减少，但并不是按照100%隐含税率减少，而是只减少30%。当他的收入达到950元时，他从政府所领取的补贴减少到了零。这时的收入，也称为转折收入。转折收入(I[,b])的计算公式是：I[,b]=N÷t。在本例中I[,b]=285÷0.3=950。当纳税人的收入达到转折收入以后，他就不能再从政府领取补贴，而是要向政府缴纳个人所得税了。可见，个人实际收入的层次越高，负所得税补助越少，但个人可支配收入的绝对数还是大于层次低的收入者。
负所得税是根据家庭所得低于规定的最低标准多少来提供帮助的，而不调查家庭负债的原因。由政府和私人的非盈利机构实施的各种福利都不能救济所有的穷人，负所得税在许多方面可以被看作这些福利措施的补充而不是取代它们。全面的负所得税甚至可以被用来代替所有类型的福利制度。
在具体实施中，负所得税可以采用与正所得税同样的办法来计算应税所得，即个人和家庭可以用他们的所得之和减去他们的豁免和扣除。如果结果是负数，它们就有权从政府那里领取税收补助。这种补助金的数额要按照负所得税的一套新税率来计算。其税率可以从第一所得等级税率开始而随负的应税所得额的增加而提高。但是没有必要把正的第一所得等级税率与负所得税税率“衔接”起来。负所得税的等级税率，可以从30%开始，逐级上升，甚至到100%。可是，为了征管方便，大部分的负所得税计划一般采用单一税率。
负所得税制度的演变
负所得税制度的核心是对穷人进行更有效的帮助，并有利于税收制度和社会福利制度的合并。自米尔顿·弗里德曼提出负所得税理论以来，在西方经济学界又不断获得充实和发展。该理论对收入分配政策已经产生了重要影响。
1969年，美国尼克松政府提出的“家庭援助计划”和卡特总统任期内提出的“改善就业机会和收入计划”，都包含了反应负所得税思想的对福利制度改革的措施。但是由于动作较大，这两个提议遭到许多人的反对，没有获得国会的通过。部分是由于当时负所得税还是一种不成熟的概念，部分是由于美国公众不支持对所得高于贫困线的人进行补贴。人们对该计划在对工作积极性的影响、对收入分配的影响、对经济稳定的影响等方面存在许多不同的看法。事实上，在美国小范围的吸收负所得税思想的改革措施已经开始实施了。后来的里根政府对负所得税没有表示出任何兴趣。一些经济学家认为，在美国推行负所得税的一种直截了当的办法，可能是按照家庭的人数调整勤劳所得税收抵免。
勤劳所得抵免是对低收入家庭的照顾。它指的是工资、薪水、小费等挣来的收入，而租金、利息、股利等收入，不属于勤劳所得。纳税人要想获得该种抵免，除了其收入较低外，还需符合其它条件，例如纳税人需要养活一个家庭，并且这个家庭中有需抚养的孩子。抵免的数额几乎是年年在变，一般是勤劳所得乘以一定百分比。
在英国，当局1969年对有子女家庭的补助计划采用了一个公式，允许受益者在一个月中保有收入的前30英镑，对高于30英镑的收入部分，自己保留1/3。由此隐含的税率为67%，与过去实施的100%的税率相比，是一个很大的变化。
目前加拿大已普遍运用负所得税理论，对低收入者在儿童抚养、配偶补助、失业保险费、教育费、医疗费等项目均实行了负所得税制度，负所得额可抵减应缴所得税额。加拿大将许多社会福利支出转由税收支出，还有一个因素就是国税部税收征管效率高，可大大减少政府的社会福利管理费用，提高办事效率。
负所得税制度对中国的启示
如今，以减轻农民负担，提高农民收入为主要目的的农村税费改革正开展得如火如荼。在我国，除了个别地区外，就平均收入水平而言，农村居民总体主要低于城市居民。可是，城市贫困问题也不应被低估。
为了援助城市弱势群体，政府推行了三条社会保障线（城市居民最低生活保障标准、下岗职工最低工资标准、下岗职工基本生活费标准），并一再强调加强三者的衔接工作，但是仍然存在着实际保障范围过窄，保费过低等严重问题。
城镇低保线在实际执行中控制得非常严格，有些条件近乎苛刻，从而把许多应该救助，而政府无力救助的对象排斥在城镇低保线以外。2000年6月，实际处于城镇低保线以下的人口有1382万，而当时领取城镇低保费的人只有303万。对此差异，民政部解释为有多少钱办多少事。截至2000年底，城镇低保覆盖面虽然为100%，但实际救助对象只有320万人，仅占到城镇总人口的0.8%，这个救助面显然太窄。近10年来，美国每年享受贫困线救助的人相当于总人口的14.5%，印度为6%。根据我国作为发展中国家的具体国情，享受城镇最低生活保障线资助的城镇人口不应低于6%（绝对数2400-3000万人）。
我国城市贫困线定得偏低，不能满足贫困家庭发展的需要，使得贫困家庭很难通过自己的努力回归主流社会。2000年，北京城镇居民家庭平均每人月收入854.14元；按照国际通行的计算贫困线的方法，低于平均收入的一半——427元，就可归于贫困。按照另一种划分方法，人均每天生活支出低于1美元（约合人民币8.3元），人均月收入低于249元属于贫困。与这一标准相比，北京居民的“低保”标准（325元）还是偏低的。
北京作为经济和社会发展位居全国前列的大城市，依然生活着一部分贫困人口。从北京享受城市最低生活保障的人数来看，2000年有5万多人，2001年上升到8万人左右，约占城区总人口700万的1%多一点。2001年7月1日起，北京城市居民最低生活保障标准为家庭月人均收入285元，另有购买40元生活必需品的帮困卡。下岗职工最低工资标准为每月435元，基本生活费为每人每月305元。其中某些家庭近乎无法生活，不是北京市最低生活保障标准不能解决享受者的温饱问题，而是由于家庭中有病人、残疾人、医药费支出、子女学费支出等，挤占了本来就不宽裕的基本生活费用。如果执行负所得税制度，根据“表一”的计算结果，月收入低于950元的居民能够享受政府补贴。
总之，城市贫困人口是一个困难群体。他们需要国家提供社会保障，特别是最低生活保障，需要社会各方面为他们提供更多的关爱和援助。
在我国，财税部门出台了给予弱势群体个人所得税减免的优惠政策。例如，税法规定个人所得税工资薪金项目的费用扣除额为800元，但纳税人实际享受的费用税前扣除额早已超过了该标准。据税务部门的测算表明，一个月收入为1600元的普通职工，如果算上其应该免税的住房公积金、医疗保险金、养老保险金和失业保险金等“四金”免税项目，其实际发生的个人所得税费用扣除额在1000元左右。按此标准计算，月收入越高的职工实际享受的个人所得税费用扣除额也越高。在现实中，月收入低于800元的职工数量很大，他们并未从个人所得税优惠政策中得到益处。因此，在我国改革对弱势群体援助措施的要求是迫切的。
若在我国实行负所得税制度，有利于：
1.合理扩大享受社会福利的范围，适度提高政府对个人转移支付的标准。
2.对低收入者的补助，不搞平均主义，量能补助，鼓励低收入者勤奋工作，最终减少对补助的依赖。
3.充分利用税务机关较高的征管效率，降低社会保障费的管理成本，提高对弱势群体的援助效率。
4.给赋税文化加入新色彩，即税收不再仅是从纳税人单方取得财富的制度，它亦可在纳税人困难时给予帮助。这样可以缓和征纳主体之间的矛盾。
5.扩大国内需求。增加城乡居民特别是低收入群体的收入，培育和提高居民的购买力，是政府扩大内需的重要举措。
对我国负所得税制度的构想
负所得税公式S=N-t×I需要确定基本生活费用(N)、所得税的税率(t)、纳税人的收入(I)，经计算得出纳税人从政府领取的补贴，即负所得税(S)。
当然，在我国推行负所得税制度的困难也是不容忽视的。现阶段我国仍缺乏现代化的税收征管手段，这是确定纳税人的收入(I)的重要障碍。在当前的制度和技术条件下，纳税人的收入很难确定，个人收入由隐性变为显性的问题不可能很快得到解决。个人收入的不确定会使得负所得税的计算结果失去意义，最终达不到政策效果。政府应做好以下工作：通过建立个人财产登记制、高额财产编码实名制、个人收入申报制等措施使得个人收入显性化。加强纳税申报，促进申报规范化。更新税收征管手段，提高征管水平。
表2 职工平均实际工资绝对数（1998年）
单位：元
6000
河北 河南 广西 内蒙古 贵州 重庆 辽宁 安徽 湖南 江西 山西 黑龙江
以下
5820 5781 5779 5751
5715 5710 5637 5491 5473 5384 5087 5048
6000到 宁夏 湖北 吉林 甘肃 山东 海南 四川 陕西
7000
6822 6574 6551 6418 6411 6248 6079 6029
7000到 云南 江苏 青海 新疆
8000
7667 7516 7449 7107
8000
北京 上海 西藏 广东
天津 浙江 福建
以上
12497 12059 10987 10233 9946 9213 8557
（由国家计委、统计局《新中国五十年统计资料汇编》整理得到）
从表2可以看出，我国各省、市、自治区之间的职工工资的差别还是很大的。大部分地区职工年工资少于7000元，即每月少于584元。黑龙江省的工资最低，月收入为421元。北京的工资最高，月收入为1042元。因此，在确定基本生活费用(N)和所得税税率(t)时都应考虑地区差异。
基本生活费用(N)应参照城镇居民最低生活保障标准，因地制宜地确定。截至2001年9月，全国最低生活保障标准平均为144元用，其中东部沿海地区较高，12个中心城市（3个直辖市、5个计划单列市、4个省会城市）月人均200元以上，最高的深圳市为319元；其余23个省会城市和1个直辖市，保障标准在140元至200元之间；地级市保障标准为130元左右，县和县级市保障标准为100元。这些保障标准基本反映了各地的经济发展水平。
确定所得税税率(t)既要考虑居民的收入和可支配收入，又要考虑生活支出。我国各地区的消费水平相差很大。在某些城市中，一些居民的收入相对贫困地区来说较高，但这些居民仍属贫困人口。在同一个城市中，职工的年收入与可支配收入之间存在的差额也值得注意。2000年，北京职工货币工资年均16350元，月均1362.5元。城镇居民家庭平均每人全年可支配收入为10249.69元，月均854.14元；生活支出为8493.49元，月均707.79元。农村居民家庭平均每人全年纯收入为4604.55元，月均383.71元：生活消费支出为3425.71元，月均285.47元。
转移支付是指除政府购买之外的那些不以取得商品和劳务作为补偿的支出。它包括的范围很广，有政府对个人的转移支付，如财政的各种社会救济支出。生活福利补助等；有各级政府之间的转移支付。我国各地区的经济发展不平衡，各地居民收入差距很大。越是经济发达的地区，需要用作个人转移支付的财力总额越小。而经济落后地区需要救助的人口较多，政府却没有财政实力去搞好转移支付。若实行负所得税制度，需要政府增大转移支付的力度，对政府财政的压力很大。对于援助弱势群体有困难的省、自治区、直辖市，中央应通过转移支付予以补助。市、县级财政有困难的，省级财政也要通过转移支付予以补助。
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