农民工权益保障机制的缺失与健全——谈工会组织的维权途径，本文主要内容关键词为：工会组织论文,农民工论文,缺失论文,保障机制论文,途径论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
“三农”问题已经并将长期成为影响我国社会经济发展的一个大问题，为了解决“三 农”问题，特别是它的核心——农民的发展问题，我国政府已经作出了不懈的努力。然 而，如何尽快、更好地走出困境，仍然需要进行深入的探讨。可以说，农民工作为弥补 制度缺失的特殊的历史现象，他们的权益保障问题的凸现及其所引起的广泛关注，正是 我国传统发展战略下城乡二元分割的社会结构所引起的矛盾日积月累的结果。所谓农民 工，是指具有农村户口身份却在城镇务工的劳动者，是中国传统户籍制度下的一种特殊 的身份标识。据农业部统计，2001年我国有7800万农村劳动力外出打工，2002年外出务 工农民增加到8900万，2003年更增加到9400多万人，并且每年仍以500万人的速度增长 ，三个产业工人中就有两个来自农村。农民工事实上已经成为一个不容忽视的规模巨大 的特殊社会群体。
一、农民工权益保障机制的缺失
作为一个特殊的社会群体，农民工的出现并迅速壮大，是我国在特殊的历史发展阶段 即工业化和城镇化过程中的重要标志，对我国的社会主义现代化建设作出了重要贡献。 然而，在城乡分治、一国两策制度框架下的农民工，他们从事着城市苦、脏、累、险岗 位的劳动，他们的合法权益却得不到有效保障。农民工面临的许多问题在很大程度上是 因为享受不到国民待遇的结果。这是一个涉及到如何实现从过去的属地、单位权益向国 民权益和待遇过渡、转变的问题。
第一，身份上的错位，即农民工干了工人的活，却没有取得工人的身份。上个世纪80 年代后期开始的大规模候鸟式的农民流动，是中国农村劳动力从农村向城市转移的特殊 方式。在城市化的各种体制障碍一时很难消除的背景下，他们没有取得城市居民的身份 和平等待遇。他们被称为“农民工”、“务工农民”、“进城务工人员”，这一工农混 合的身份称谓说明了他们在城市中的尴尬地位。然而正是他们的流动对中国经济增长和 经济体制转型做出了重大贡献，成为中国城市化进程的重要推动力量。农民工中有相当 多的人，在城市已经工作多年，但因为他们的户籍是农业户口，所以得不到正式职工的 身份，无论他们工作多么努力，表现多么出色，也得不到应有的任用、培训和升迁。农 民工(轮换工、协议工、临时工等等)的农民身份，他们与单位的正式工身份上的差别在 于永远是临时工，在劳动标准上与正式工也有着明显的差别，享受不到正式工的同等权 利。农民工承担着城市里最累、最苦、最脏、最险的工作，但其合法权益却得不到有效 保障，有的甚至辛苦一年却拿不到分文报酬，有的因工致伤致残甚至付出了生命的代价 。
第二，权益上的缺位，即农民工与城市工人同工不同酬、不同时、不同权。目前，农 民工已经成为工人阶级队伍的重要组成部分，据全国总工会统计，三个产业工人中就有 两个来自农村，建筑施工企业的一线工人基本都是农民工，采掘企业则在井下大量使用 协议工、轮换工。他们工资水平低，劳动安全卫生条件差，劳动强度大，基本社会保障 普遍缺失。全国工矿企业2003年工伤死亡人数17315人，相当大一部分是农民工。
第三，社会上的边位，即农民工在城市打工多年，却始终处于城市的边缘群体。现行 的农民工制度是农村将青壮年劳动力输送到城市，而城市却把劳动后伤残病弱老者退到 农村，把抚育子女、赡养老人等社会负担抛给农村。农民工有别于中国传统城镇劳动者 的在于农村户口，这种传统的身份阻碍着农民工真正融入城镇社会和工业劳动者群体， 并被面向城镇居民的相关制度所排斥；农民工又有别于中国传统农业劳动者的在于离开 土地甚至居住地而在城镇从事着非农产业，其直接后果便是在获得高于传统农业收入的 同时，也形成了与传统的、真正的农民群体日益加深的隔阂。这样，进城务工人员就面 临着双重的歧视，一方面来自于原有的群体，即来自于乡村农民的不认同；另一方面来 自于城镇居民，他们本来就对农民存在着严重的心理隔膜，对进城务工人员并不因为他 们进了城务了工就减少对他们的认同歧视和情感歧视，往往对进城务工人员表现出既接 纳又排拒的矛盾心态，实质上只承认其廉价劳动力而不承认或者说牺牲其合法权益。因 此农民工事实上处于游离或边缘状态，既非传统意义上的城镇居民，也非传统意义上的 农村居民，而是介于两者之间的边缘化的特殊社会群体。据2002年第五次全国职工队伍 状况调查，无论社会地位、经济地位，还是在人们心目中的地位，农民工都排在25种职 业群体中的最后一位，其现状令人堪忧。
造成农民工权益保障缺失的原因，归纳起来主要有以下几点：
第一、城乡劳动力资源过剩。劳动力供大于求是我国长期面临的矛盾，劳动力市场是 一个典型的买方市场。城市每年提供的就业岗位，相对于城市下岗失业人员、城市新成 长劳动力和流入城市的农村剩余劳动力而言，远远不够，竞争十分激烈。大多数农民工 缺乏竞争优势，能找到一个饭碗非常不易，几乎不可能通过“劳资博弈”机制来维护自 身的合法利益。因此，在用人单位侵害其合法权益时，往往忍气吞声，没有讨价还价的 勇气。他们的命运只能寄托在法律的规范、政府管理水平的高低，以及用人单位的法制 观念强弱上。
第二、有关法律法规不健全。首先，法律与地方法规存在矛盾。调整劳动关系既有法 律、行政法规和地方性法规，也有部门规章和地方政府规章，但它们对同一事项的规定 不一致。其次，劳动争议案件处理不及时。依照我国《劳动法》的规定，劳动争议必须 先经过企业劳动争议调解组织的调解、劳动保障部门的仲裁，对裁决不服的才可以向人 民法院提起诉讼。从近几年的劳动争议处理情况来看，这种“先裁后审”的体制越来越 不适应劳动争议处理的需要。在仲裁前置阶段，因为仲裁机构没有查封、扣押和先予执 行财产的权利，而给一些克扣、恶意拖欠农民工工资的企业老板逃匿和转移财产提供了 时间，增加了争议处理周期，使部分当事人的合法权益得不到及时保护。有的即使被劳 动保障监察部门查到，也只能作出行政处理决定，没有处罚权；如果企业不履行，劳动 保障部门需申请法院强制执行，不仅需缴纳受理费、执行费、执行担保金等费用，而且 司法运转周期较长，受害人往往耗不起时间。再次，劳动争议案举证责任问题。就目前 来说，劳动争议案件属民事案件范畴，这类案件的审理必须适用《民事诉讼法》有关“ 谁主张谁举证”的诉讼原则。而现在大多数的劳动者来自偏远地区，文化素质不高，取 证、质证能力有限，再加上有的企业凭着自身的优势，拒绝向劳动者提供有关原始资料 或者只提供对其有利的证据，使劳动者无法举证或举证无力。因此，在劳动争议诉讼中 ，过分强调“谁主张谁举证”反而不利于保护处于弱势一方的劳动者的合法权益。
第三、劳动保障监察力度不够。目前，各地劳动保障工作任务繁重，人员配备却严重 不足。许多市(地)级劳动保障监察机构只有几个、十几个劳动监察人员；许多县级机构 仍为自收自支的事业单位，部分地区还处于无编制无人员的状态，对于点多面广的中小 私营企业，扩大执法面、提高执法效率，往往心有余而力不足。同样，劳动争议仲裁力 量也比较薄弱。工商、税务等部门虽有一定的强制力，但只负责办证、收费和征税等管 理，其他事务不在职权范围之内。
第四、农民工的组织化程度低。如前所述，农民进城务工以后，身份上的错位，使得 他们基本上是各自为“工”，失去了参与社会活动的正式组织依托，使他们缺乏利益表 达和权益维护的渠道和载体，在权益受到侵害时，不能借助组织、集体的力量去解决问 题。相反地，有不少地方在城市农民工中出现了“同乡会”、“兄弟”、“姐妹”等自 发团体和组织，企图以此为依托来保护和发展自己的权益。如果从社会学角度分析，这 一现象在一定程度上，是与他们长期游离于工人阶级和职工队伍这个大家庭之外有关联 ，与没有通过一个合法的形式把他们组织起来有关联。农民工很少加入就业地的党组织 、共青团等正式组织，多数企业对农民工政治上的这些追求都不会过问，就连以维护职 工权益为基本职责的工会组织一般也不吸纳农民工加入。一些非公有制企业甚至阻挠建 立工会组织。有的虽然名义上建立了工会组织却不能发挥其应有的作用。
二、工会组织维护农民工权益的基本途径
解决农民工权益保障问题是一项复杂的系统工程，必须通过加强法律法规制度建设和 社会各界的共同努力。工会作为集体劳动权的代表者和维护者，代表和维护广大职工群 众的合法权益是工会组织的基本职责。由于农民工是二元经济转轨过程中出现的独特的 身份标识，维护他们的合法权益，不同于维护传统的产业工人的合法权益，这不仅涉及 到法律法规制度，还涉及人们在几十年计划经济过程中形成的传统观念、习惯势力。切 实维护农民工合法权益，工会组织不仅要冲决旧的观念的束缚，推动法律法规制度的修 改完善，还要立足社会主义市场经济和二元经济转轨并存的背景，作出符合市场经济规 则的制度性选择。
第一，最大限度地将农民工组织到工会中来。马克思、恩格斯在论述资本主义时代的 工会运动时曾指出：工会是工人阶级的组织中心，使工人从散漫无力走向阶级联合，“ 通过工会使工人阶级作为一个阶级组织起来。而这是非常重要的一点，因为这是无产阶 级的真正的阶级组织”。党要建立巩固的阶级基础和执政地位，就要通过工会建立先锋 队和本阶级群众的联系，这是党的力量源泉和存在发展的基础。同样，要使社会主义市 场经济条件下的广大农民工从散漫状态走向阶级联合、统一，成为党可依靠的坚实的阶 级基础，就必须按照市场经济的一般规律要求，积极在农民工中建立工会组织，变农民 工与用人单位的个别劳动关系为工会与用人单位的集体劳动关系，确立工会对农民工的 集体劳动权代表者身份，变散漫无序为组织有力，变非市场行为为市场行为，变个别劳 动关系的不均衡状态为集体劳动关系的市场均衡。有必要强调的是，组织农民工加入工 会，必须坚持依托农民工所在用人单位进行，强化农民工输入地工会组织的责任，而作 为农民工输出地工会则应该在信息交流、就业前培训等方面提供服务，起着一种配合、 协助作用。至于如何加强农民工输出地、输入地工会组织建设，进一步明确各自的工作 职责，并进而在全国形成工会维护农民工合法权益的合力，尚须在实践中探索创新，并 从理论上进行探讨总结。
第二，着力抓好宣传教育工作。劳动者权益还要靠劳动者自己去争取和捍卫。劳动者 必须成为合格的主体，即劳动者必须具有强烈的权利意识和团结意识，并勇于“为权利 而斗争”，劳动者权益的实现才能有坚实基础和内在动力。农民工输出地工会要加强对 工人运动和职工权益问题的宣传，协助地方政府搞好农民工外出前的基本权益保护、法 律知识、城市生活常识、寻找就业岗位技巧等方面的培训，提高农民工遵守法律法规和 依法维护权益的意识；流入地工会将农民工组织起来以后，可以借助政府的支持，充分 发挥组织优势，利用工会的教育培训阵地构建农民工职业教育培训体系，帮助农民工提 高综合素质，增强在劳动力市场中的竞争能力；同时，要配合有关部门加强对农民工培 训机构的监督和规范，防止借培训之名行乱收费之实。这也是给农民工提供最基本的发 展能力，改变市场不均衡状况的一个重要途径。
第三，坚持走依法维权之路。社会主义市场经济是法制经济，工会维护农民工的合法 权益，也必须依靠法律的手段实行依法维护。劳动者个人与用人单位签订劳动合同，劳 动者集体由工会与用人单位通过平等协商签订集体合同，这是建立规范、协调的劳动关 系的两项基本制度。为了防止劳动关系主体之间地位失衡，摆平企业劳动关系主体双方 责、权、利的对等关系位置，现代法制国家都特别强调集体合同对劳动合同的规范作用 ，即劳动合同中的各项劳动标准不得低于集体合同所规定的劳动标准。对于劳动者与用 人单位签订的劳动合同，工会要尽指导职责；而作为集体劳动权的代表者，工会则要直 接代表劳动者群体与用人单位就劳动关系中有关问题进行平等协商，形成集体协议即集 体合同。笔者认为，工会参与协调劳动关系，主要应该依靠平等协商与签订集体合同来 维护职工合法权益，从总体上、制度上协调劳动关系矛盾。协商谈判要在“平等”上着 力，而协商谈判形成的集体合同更要在“履行”上下功夫，在这方面我国工会还有很长 的路要走，不论是工会工作的组织体制、运行机制，还是工会干部队伍的人才准备，都 还有许多工作要做。工会只有从指导农民工签订劳动合同再发展到代表农民工与用人单 位进行集体协商等制度手段，才能使得农民工的维权成为符合市场经济运行规律的制度 化行为。
第四，推进劳动关系三方协商机制的建立和完善。建立劳动关系三方协商机制，是我 国加入WTO、建立社会主义市场经济条件下协调劳动关系，促进劳动关系和谐稳定的有 效途径。工会组织要主动会同政府劳动和社会保障部门、经济综合管理部门或企业家组 织就企业调整劳动关系方面带有全局性、倾向性的问题进行协商，对企业开展平等协商 、签订集体合同等工作进行指导协调，对有重大影响的职工群体性事件进行调查研究， 提出解决意见，对劳动法律法规的实施情况进行监督检查。工会组织要努力推动三方协 商机制的建立，要进一步完善工作制度，坚持定期会商、工作联动、目标考核，劳动关 系三方协商形成的意见，要对辖区所有用人单位形成约束力，从而真正发挥三方协商机 制所应有的作用。
第五，积极参与劳动争议处理。工会作为劳动关系矛盾的产物，在劳动争议处理的调 解、仲裁和诉讼阶段，都应该履行作为集体劳动权代表者和维护者的职责。参与企业劳 动争议调解委员会和政府劳动争议仲裁委员会是工会实现参与企业劳动争议处理工作的 两条主要途径。工会必须从源头参与抓起，建立健全企业的劳动合同、集体合同制度和 其他重要规章制度，保证制度建立的民主程序；工会干部必须准确掌握职工群众的思想 动态，及时发现并处理好影响劳动关系协调稳定的问题，形成工会系统自下而上的劳动 争议问题预防和劳动关系矛盾预警的工作机制，使长期以来形成的处理劳动争议问题由 事发后的被动防守转向事发前的积极引导。应该说，强调工会加大参与劳动争议调解、 仲裁的力度，对于将矛盾解决在萌芽状态有着重要作用。然而，从非公有制企业蓬勃壮 大和劳动争议新趋势来看，特别是我国加入WTO后，劳动关系日益呈现出国际化、多样 化、复杂化的特点，出现更多更难解决的情况。由此导致用人单位和劳动者之间的劳动 争议案件逐年上升，经过劳动仲裁进入诉讼程序的劳动争议案件也显著增多。从我国目 前劳动争议处理采用“一调、一裁、两审”三阶段看，只有劳动争议诉讼没有体现“三 方性原则”工会和雇主方代表陪审缺位，导致长期以来工会对劳动争议诉讼不够重视， 不论是认识上，还是机构设置、人员配备上，都严重不到位。而当近年来大量劳动争议 诉讼案件涌现时，往往又显得措手不及、爱莫能助。因此，笔者建议：国家在人民法院 设立人民陪审员制度的同时，应尽快在劳动争议诉讼中设立由工会代表和雇主代表参加 的特殊陪审制，完善工会支持劳动者起诉原则，扩大法律援助在劳动争议诉讼中的适用 范围；在此前提下，工会则要研究如何帮助职工尤其是法律意识淡薄、维权能力较弱的 进城务工农民，通过劳动争议诉讼来提高维权效率的问题。劳动争议诉讼的内容多以工 资报酬为主，涵盖其它经济权益及民主政治权益，工会只有通过对困难职工尤其是农民 工实行法律援助，才能提高工会的维权质量。
维护农民工利益，是一项系统的社会工程。而实现城市化，将农民转化为市民，是中 国现代化建设和民族伟大复兴的希望所在，是解放农民、全面建设小康社会的必由之路 。工会作为国家政权的重要社会支柱和市场体制的重要组成部分，要通过积极开展源头 参与，发挥民主渠道作用，推动国家从法律制度上改变城乡二元经济结构的状况，同时 通过自身市场化的运行，提高农民工的组织化程度，构建农民工维权的组织架构，促使 劳动力市场走向均衡，改变农民工组织散漫、维权乏力的状况。这是在我国二元经济转 轨过程中，工会对农民工权益实现有效维护的制度性抉择。