评政治学的权力制约思路，本文主要内容关键词为：政治学论文,思路论文,权力论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、作为政治学问题的权力制约
关于权力制约的问题，有两种思路：一条是政治学的思路。这种思路要求把视线放在权力间的关系上，用权力制约权力。因为权力作为一种公共化了的社会力量是非常强大的，为了保证这种力量的作用方向合乎权力自身的性质和公众的目的，就要使这种力量得到另一种力量的制约，即在政治学的探讨中和政治实践中寻求他种力量与这种力量的平衡。关于权力的制约还可以有另一种思路，那就是超越权力间关系的思维模式，到权力与权力执掌者的关系中去思考权力的制约问题，提出通过权力执掌者的伦理精神去实现对权力的制约。这后一种思路也可以看作是一条伦理学的思路。
在人文科学化的初期，当政治学与伦理学尚未分化时，政治学的思路与伦理学的思路处于一种浑沌融合的状态。比如，在古希腊、罗马的一些伟大思想家的著作中，在中国传统政治文化中，关于权力制约的政治学思路与伦理学思路是一体的。在近代社会，随着科学的分化，政治学成为一门独立的科学。但是，这门科学在发育的初期就已经包含了必然走向实证化的倾向，它把具有可操作性的制度设计作为自己的目标，而伦理学在学科的分化中独立出来之后，则由于包含着过多的主观性色彩而成为实证化和可操作化的不友善区域。科学是追求简便和实用的，以致于关于权力制约的伦理思考就渐渐地被人所淡忘了。尽管少数人一直在致力于权力问题的伦理思考，但总的说来，在今天，人们一旦谈起权力和权力制约问题时，首先是把它看作一个政治学的问题的。
同时，这种认识又反过来影响了政治学的发展，使许多政治学说把研究权力及其制约的问题作为其核心内容。现代的政治学研究在很大程度上是从属于权力制约合理性的论证和权力制约有效方式的探讨的，当政治学家们声言探寻科学合理的权力运行机制时，实际上他们所思考的是如何把公共权力置于有效的监督之下，或者使政治权力在精心设计出来的政治体制之中受到难以回避的制约。
权力制约的政治学研究推动了政治发展的进程。人类从集权社会向民主社会的过渡，政治制度合理性和合法性的增强，政治组织结构科学化程度的提高，以及政治社会化方案的设计，都在很大程度上得益于政治学的研究。大致说来，在近代社会的早期阶段，正是以哲学信念而存在的政治学呼唤出了资本主义精神。随着社会学、经济学等等具体学科的出现，政治学由于在学科性质上更接近于历史哲学而愈益显示出其自身的应有价值。不仅如此，而且在宏观的政治层面上为关于社会认识的政治视角和解决社会问题的政治思考提供指导和帮助。比如，我们可以认为，经济学的种种帮助现代社会走出危机的“救世良方”，无一不是在政治学的批判性分析和治世理念下提出的；同样，社会学关于在社会运行机制分析中发现非良性因素的努力，不仅是在一定的政治环境中进行的，而且需要得到政治认识和政治理念的指导。所以，在学科分化中独立出来的各社会科学领域中，政治学有着特殊的地位，它可以在任何需要的时候毫不犹豫地侵占其他学科领域的地盘，把本应属于其他学科研究的内容据为自己的研究对象，甚至现成地分享其他学科的研究成果。
由于上述原因，权力制约的问题一直是政治学的专有领域。当然，政治学有的时候会感觉到自己在权力制约问题的研究中力有不逮，从而寻求经济手段、管理手段的帮助，最为典型的是面对腐败问题而设计权力制约的方案时，运用机构的合理化变革、组织的科学化重建和政府与社会的二元化分离等管理手段，或者是谋求经济体制及其运行机制的完善等经济手段。不过，无论在政治学的思考中引入了什么手段，一旦付诸实施，都会以政治运动的形式出现。因为管理手段和经济手段在这里是从属于政治的目的和站在政治学的视角上加以运用的。与此同时，伦理学沿着另一条道路发展，极力在个人间的关系中发现伦理内涵，理解甚至建立个人间关系的道德规范，至于权力间的关系、人与权力的关系、权力主体在把握权力作用方向上的作用等等，都逸出了它的视野之外。尽管也有学者极力在制度的层面上把政治学的问题伦理学化，并提出了许多深刻的见解，但始终无法进入伦理学发展的主流。所以权力制约的伦理学思路萎缩了，而政治学思路却愈益显现为学术热点。
二、权力制约：权力分化中提出的问题
对于政治学来说，权力制约是与权力的存在联系在一起的，有了权力就必须有权力的制约与之相伴随，否则，权力就会变质、异化。孟德斯鸠认为：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。”“要防止滥用权力，就必须以权力约束权力。”（注：孟德斯鸠.论法的精神（上册）[M].北京：商务印书馆，1982，154.）根据孟德斯鸠的判断，任何时候的任何权力，在得不到制约的情况下都必然意味着腐败，所以他把自己学说的全部精神都集中在权力制衡机制的设计上。其实，权力制约与权力的存在并不是一对双生子，而是相反，权力制约是权力发展到一定阶段的结果，是在权力分化的过程中才产生了权力制约的问题。
权力制约的原则是根据政治体系中的权力互动关系而提出的。但是，权力之所以能够相互制约，是因为在政治体系中存在着不同性质的权力，而且这些权力所拥有的力量大致是平衡的，是由宪法法律及其制度确立下来的这种平衡以及制约关系。实际上，法律和制度对权力平衡及其制约关系的确定只是一个现象，它在本质上是社会发展的结果，是由于在社会发展中提出了权力制约的需要，才可能把这种需要以法律和制度的方式反映出来。或者说，在社会的发展中，国家的统治职能与管理职能逐渐地分化为不同的领域，与之相伴随的也就是权力的分化，出现了服务于统治的权力和服务于管理的权力。然而，统治的领域和管理的领域又都依然是政治的领域，在同一政治体系中，它们之间是一种相互联系、相互影响的关系，它们之间只有维持一种平衡互动的状态，才能保证有一个良好的政治秩序和健全的政治体系。一旦它们之间的平衡状态被打破，就必然会面临着政治体系的畸变。如何维持统治与管理这两个不同的政治领域之间的平衡状态？无疑，权力是关键，需要通过权力间相互制约关系的确立来实现政治体系不同领域之间的平衡。可以说，近现代社会的一切关于权力制衡问题的制度设计，都是按照这个逻辑进行的，而在这个逻辑得以展开的前提中，我们却发现了权力分化的事实，也就是说，是先有了权力分化，然后才出现了权力制约的关系，权力制约是权力分化的结果。
我们知道，集权制条件下的权力是一体化的权力，国家的统治职能与管理职能处于浑沌的统一状态，垂直的、单线的权力结构使权力仅仅接受来自某一个特定方向的约束。而且，集权制本身作为一体性程度极高的政治制度是把权力执掌者的利益与权力的根本性质密切结合在一起的，使权力直接表现出为着权力执掌者的利益服务，在某种意义上，权力的执掌者也就意味着权力的所有者，权力的作用力的强弱，与权力执掌者利益实现程度是一致的。在这种情况下，整个政治体系的权力结构与利益结构共同表现为“金字塔”型，越是走向权力结构的上层，利益要求也就越高，而权力结构中的每一个较低的层级都必须无条件地成为上一个层级的支撑物，并接受上一层级权力的规约。随着集权制的解体，出现了权力职能的分工，才出现了立法、司法和行政权。
在抽象的意义上，“作为一个统一的政治体系”这一点并没有发生变化，所以，权力分化只不过使矛盾统一性的“规律”表面化了。最为根本的还是权力的性质和功能与权力执掌者的利益一致性受到怀疑。因为在集权制成为历史的同时，公共领域开始生成，社会用抽象的公共性和私人性的并立来证明政治文明的进步。当然，传统的社会也是分化为不同的领域、不同的部分、不同的阶级和不同的阶层的，但那是一种实体的分化，是社会成员被人分为不同的部分、不同的阶级和不同的阶层。新的社会分化与传统社会的实体性分化不同，而是一种质态的分化，社会成员作为人的本质的方面被分化为两个不同的方面：一方面，他作为“私人”存在，有着个人自身的利益要求；另一方面，他的利益要求的实现方式又不是由任何一个作为“私人”的个人可以提供的，而是整个社会中作为私人存在的全体社会成员个人的公共性的有机整合。这样一来，整个社会在抽象的层面上就被划分为公共领域与私人领域。
我们说公共领域和私人领域是抽象的领域并不意味着这两个领域的存在是完全的理论抽象，因为公共领域与私人领域的存在是一个事实。整个近代社会发展史的客观进程，都在于使公共的领域与私人的领域日益分化。所以，公共领域与私人领域又是作为历史发展客观结果的现实的社会存在方式。或者说，公共领域与私人领域已经成了现代社会成员作为人的生活的全部内容。所谓公共领域与私人领域的抽象性，是指它与传统社会的一体性和传统社会成员个人生活的总体性的不同，它把社会成员作为个人的要求和愿望等与这些要求和愿望的实现方式分离开来，把个人生活的内容从社会生活中分离出来，赋予个人生活以私人的性质，而把个人生活的社会形式看作是公共的，把个人的利益要求和生存愿望看作是私人的，而把这些利益要求和生存愿望的实现方式看作是公共的。这样一来，整个社会就成了私人领域与公共领域的整合体，作为社会成员的个人以及个人的联合体，则被二重化为私人性的方面和公共性的方面。这种二重化是完整的人的二重化，是人的总体性的丧失。所以，它是一个现实形态的抽象，或者说是在社会发展中出现的一种“片面化”。
学术界在识认公共领域与私人领域时，往往使用“国家”与“市民社会”的概念，也有人把公共领域看作是社会成员从事政治活动的领域，把私人看作是社会成员作为个人和个人的联合体的经济生活领域。在这种区分中，我们可以看到“公共领域”、“私人领域”，“国家”、“市民社会”，“政治活动”、“经济生活”等概念与所指内容的相关性和对应性。也就是说，公共领域在一定程度上是可以识认为“国家”、“政治活动”的领域的，私人领域是可以识认为“市民社会”和“经济活动”的领域的。但是，这种划分依然是传统的实体性的划分，并不能反映公共领域与私人领域的真实内涵。因为，国家早已存在，但在一个相当漫长的历史时期内，是很难用“公共的”还是“私人的”这样的概念来指认它的，“江山社稷”是私人的，但又需要得到社会成员的认同。在今天，国家可能会在某些方面表现出纯粹公共性而变得神圣化，而另一方面又时常受到私人利益的腐蚀；市民社会这个概念在早期更主要地是用来特指市场经济条件下产生的新生社会阶层，用以区别于传统的农民阶层，随着社会的发展，这一概念已经失去了现实意义。在今天，当社会学大谈所谓市民社会时，无非是出于保留一个非自由化的非国家干预领域的幻想；经济生活主要是私人的领域，但经济生活可以有着自己的行为原则和规范，比如一些必须遵守的行业规则就是属于公共的；政治的领域则包含着经济活动的内容，特别是在现代，在宏观经济领域中，对经济活动的干预已成为政治生活中不可缺少的活动内容。所以，这些基于传统的实体性划分都是不科学的，私人领域与公共领域应当被理解成私人的利益要求和愿望的领域与私人的利益要求和愿望实现的领域。不过，无论如何划分，都证明了一点，那就是社会的分化，如果说传统的实体性分化产生了阶级统治的要求，那么近代的质态性分化，则要求在统治的基础上从事管理，并通过管理实现统治，或者说把统治和管理看作是相辅相成的。
在社会分化为公共领域和私人领域的过程中，国家的职能也开始了分化的历程，出现了国家职能多样化的历史趋势，其中统治职能和管理职能是最为基本的两大职能。就国家的统治职能而言，由于是在统治阶级集团和被统治阶级集团的关系中实现的，所以，虽然它表现出了一定的现代公共性的内容，但本质上是与公共性相悖的。而在管理职能中，公共性则是其最为根本的特性，甚至可以断言：国家的管理职能是一个纯粹公共性的领域。在国家的统治职能与管理职能之间，又存在着复杂的关系，而且在统治者和被统治者之间的认识上又存在着各种各样的差异。比如，统治者要求国家的管理职能从属于其统治职能，而被统治者可能希望用国家的管理职能去冲淡和取代其统治的职能，特别是在社会民主化和法制化不断臻于完善的进程中，维护国家统治职能的社会集团不断地摆出向公众意志妥协的姿态，从而为国家的统治职能也涂上了公共性的色彩。这就是公共性的领域不断成长、扩大的奥秘。
社会愈是发展，国家的职能愈是复杂和多样。而每一种职能的出现，都意味着一种相应的权力与之相伴随。所以，在现代社会，权力的种类在不断的增加，权力的结构变得越来越复杂。尽管这些权力都是在公共性的前提下发育起来的，但权力结构的复杂化和权力种类的多样化却使得对权力的约束成为一个重要的问题。如果说，在近代社会的初期，在刚刚出现权力分化的时代，仅仅表现出的立法权、司法权和行政权相分离的轮廓的时候，启蒙思想家们已经把权力制约的问题提到一个显著的位置上，那么，在权力充分分化的今天，权力制约问题便显得更为重要。也就是说，权力制约的问题是在权力分化的过程中提出来的，首先是由于有了不同类型的权力，然后才出现了一种权力对另一种权力的制约问题。权力越是分化，权力制约的问题也就越是突出。——这就是政治学关于权力制约的逻辑。
三、权力制约思想的形成
权力的分化向人们提出了权力制约的问题，而就整个社会来说，是理论与实践的分化才把权力制约问题纳入理论思考的内容之中。在集权制社会，权力作用的问题是实践的事情而不是理论问题，或者说，权力的运行是一个如何操作的问题，而不是一个可以任人说三道四的话题。首先，在集权制条件下，权力是少数人的事情，虽然权力的作用对象是整个社会，但它毕竟是由少数人掌握的和为少数人服务的，因而只允许少数人对权力存在方式和运行机制的优劣作出判断和进行设计；其次，集权制是以权力一体化为特征的，由于权力尚未分化，因而不存在所谓权力之间的相互制约问题，如果说有制约的话，那也是存在于简单的自上而下的权力线之中的忠诚与附庸的关系；第三，集权制在人们的心理上造成了一种强烈的对权力的崇拜，这种崇拜排斥了人们对权力的思考和议论，在权力有无制约的问题上，人们表现出了极度的冷淡，漠然而置之于事外；第四，由于集权制条件下的权力是与少数人联系在一起的，权力与权威是一致的，掌权者个人的威望和魅力就是权力支柱，因而，人们往往关注的是掌权者的廉贪及其政事的清浊，至于权力的运行则在人们的视野之外。
只是在人们民主的渴望开始萌生之际，才开始慢慢地把视线聚焦到权力的运行上来，特别是聚焦到权力的制约问题上来。这时，关于权力的议论开始成为一个热烈的话题和平民的话题，每个人都可以对权力的运行加以思考并发表意见，每个人都可以摆出社会制度设计师的姿态来指点评说。在历史上，古希腊的雅典出现了自由民主制，因而出现了亚里士多德关于权力职能分工的经典见识，这也是我们所看到的关于权力分化思想的最早表述。亚里士多德认为，一切政体都是由三个要素构成的，即由议事机能（部分），行政机能（部分）和审判（司法）机能所构成。（注：亚里士多德.政治学[M].北京：商务印书馆1981，215.）虽然在这里亚里士多德是从政治实体的角度来考虑部门分工的问题的，但是，在政治学的意义上思考分工，其必然结果是对权力分化的问题发表意见。所以亚里士多德的思想中合乎逻辑地包含权力分化及其制约的内容。
古罗马出现了元老院下的有限民主，所以也就有了后期希腊思想家波利比阿对权力制约机制的思考。当然，我们可以把波利比阿的思想看作是亚里士多德思想的直接继承和逻辑延伸，但如果没有罗马政治的实践，波利比阿也不可能围绕着权力制约的核心去展开他的政治学思考，也正是由于他做出了这一思考，才使他成为政治学说史上第一个明确提出制衡思想的人。为了使他关于权力制约的思想得以实施，他做出了混合政体的设计，提出把君主制、贵族制和民主制三种政体的因素和优点结合起来。在波利比阿看来，罗马共和制就是执政官、元老院、保民官三者的权力互相配合与制衡的政体，因为在罗马政体中，执政官的权力是君主政治原则的体现，元老院的权力是贵族政治原则的体现，人民大会是民主政治原则的体现。国家的这三种机关相互牵制，以达到平衡，防止了某一种权力无限扩张，从而可以避免政治的变质。所以，波利比阿断言，如果国家由各种权力互相帮助，互相牵制，那么无论在什么危急的时候，都可以成为一种很坚固的团体。（注：参见徐大同.西方政治思想史[M].天津：天津人民出版社，1985，66～68.）
近代社会在走出中世纪的进程中，面临着新制度的设计问题，由于文艺复兴已经呼唤出了人的自由、平等等观念，在政治上也就自然反映为民主的要求，所以，关于权力制衡的原则也以权力规定体系的形式出现了。
洛克在《政府论》中，从主权在民的原则出发，阐发了权力分立的主张，并进一步引发出了对权力的限制问题。在洛克的制度设计中，立法权是最高的权力，“其余一切权力都是而且必须处于从属地位，但是立法权既然只是为了某种目的而行使的一种受委托的权力，当人民发现立法行为与他们的委托相抵触时，人民仍然享有最高的权力来罢免或更换立法机关；这是因为，受委托来达到一种目的的权力既然为那个目的所限制，当这一目的显然被忽略或遭受打击时，委托必然被取消，权力又回到当初授权的人们手中，他们可以重新把它授予他们认为最有利于他们的安全和保障的人。”（注：洛克.政府论（下篇）[M].北京：商务印书馆，1995，91～92.）洛克最为担心的还是“执行权”的滥用，但他对此做出了严厉的规定，提出“在一切情况和条件下，对于滥用职权的强力的真正纠正办法，就是用强力对付强力。越权使用强力，常使使用强力的人处于战争状态而成为侵略者，因而必须把他当作侵略者来对待。”（注：洛克.政府论（下篇）[M].北京：商务印书馆，1995，95.）这里，洛克把敢于滥用职权的人看作人民权利的“侵略者”，这无疑是把滥用权力的政府官员放在人民公敌的位置上。可见，洛克是一个激进的权力制约论主张者。
孟德斯鸠在国家权力制约与分权理论方面比洛克又前进了一步。他认为，自由只存在于权力不被滥用的国家，但是，“有权力的人们使用权力一直到遇到界限的地方才休止”（注：孟德斯鸠.论法的精神（上册）[M].北京：商务印书馆，1982，154.）。因此，保障自由的条件就是防止权力的滥用。他主张防止权力滥用的最有效的办法就是用权力约束权力。建立一种能够以权力制约权力的政治体制，以确保人们的自由。孟德斯鸠说：“政体有三种：共和政体、君主政体和专制政体。……共和政体是全体人民或仅仅一部分人民握有最高权力的政体；君主政体是由单独一个人执政，不过遵照固定的和已确立了的法律；专制政体是既无法律又无规章，由单独一个人按照一己的意志与反复无常的性情领导一切。”所以，孟德斯鸠推荐共和政体，提出建立“法律”、“自由”及“宪法”之间三位一体的结构，实行立法权、司法权和行政权的相互制约。（注：孟德斯鸠.论法的精神（上册）[M].北京：商务印书馆，1982，155～156.）
在现代西方政治学中，罗伯特·达尔为了给权力制约提供新的证明，提出了政治多元主义的观点，认为国家的权力是多元的，民主的真实含义就是权力为众多的社会利益群体、政治组织和自治团体所分享。达尔把国家的政体分为三种类型：允许大众广泛参政的多头政制；压制公共言论自由的镇压性霸权政制或寡头政制（即少数人的统治）；给予反对政府者以不同程度自由的、较为宽容的混合政制。达尔认为，只有允许大众广泛参政的多头政制，才能实现政府与民众关系上的“双边控制”，才能使政府受到有效的约束和控制。（注：罗伯特·达尔.现代政治分析[M].上海：上海泽文出版社， 1987，26、104.）虽然达尔对英、美、法、德等国的现行政制提出批评，认为它们远未成为他理想中的政制，但我们不难发现，他的所谓允许大众广泛参政的多头政制的理想只不过是美国社会利益多元化和利益群体多样化的政治漫画。
总之，在现代政治学中，权力制约问题是任何一位政治学家都无法回避的问题，每一种政治学理论都必须对这一问题发表意见，都希望在权力制衡机制的设计方面做出自己的贡献。然而，近代以来关于权力制约问题的种种讨论，几乎无一例外地都服务于完善洛克、孟德斯鸠等人所设计的权力制衡方案，是一次长时间地去圆一场民主梦想的过程。
四、马克思主义的视角：制约＝监督
对于马克思主义来说，资产阶级的一切操作主义化的权力制约方案都停留在权力运行的表面上做文章，而没有深入到权力的本质。在马克思主义者看来，一切权力都是属于人民的，如果仅仅在权力运行的表面上来探寻权力间的相互制约，那么，这种细枝末节上的争论会使人们忘记了权力的本质和根本来源，最终使权力制约的问题成了不同权力执掌者们之间的权术和“游戏”，而权力应该为谁服务的问题始终得不到根本的解决。所以，马克思主义者不愿空谈所谓权力制约的问题，而是谋求现实的权力监督途径。认为只有人民群众实现了权力的监督，才是真正有效的制约，离开了人民群众的监督来谈所谓制约的问题，是永远都无法找到权力制约的有效途径的。
在总结巴黎公社政权建设的历史经验时，马克思和恩格斯就精辟地阐述了权力监督的意义，认为人民群众掌握监督权是实现人民群众当家作主的根本保证之一。在《法兰西内战》中，马克思指出：“彻底清除了国家等级制，以随时可以罢免的勤务员来代替骑在人民头上作威作福的老爷们，以真正的责任制来代替虚伪的责任制，因为这些勤务员总是在公众监督之下进行工作的。”（注：马克思恩格斯选集[M].北京：人民出版社，1995，96.）马克思高度赞扬巴黎公社创造的、由民主直接选举产生的公社委员对选民负责，并且选民可以随时撤换他们的这种政权形式，是“伟大的创举”，是“真正无产阶级的政权”。
恩格斯在1891年，即巴黎公社起义20年后，为《法兰西内战》单行本写导言时，强调把工人阶级掌握国家工作人员的监督罢免权当作巩固工人阶级统治的根本措施。他论述道：“为了防止国家和国家机关由社会公仆变成社会主人——这种现象在至今所有的国家中，都是不可避免的——公社采取了两个正确的办法。第一，它把行政、司法和国民教育方面的一切职位交给由普选选出的人担任，而且规定选举者可以随时撤换被选举者。”（注：马克思恩格斯选集[M ].北京：人民出版社，1995，13.）恩格斯深刻地认识到，只要还有国家存在，就有社会公仆变为社会主人的可能。防止这种现象出现的有效方法之一，就是工人掌握监督罢免权。
列宁在领导苏联人民进行巩固苏维埃政权的斗争中，曾反复强调监督的必要性，甚至把监督提到“维护劳动者的政权”和防止“资本主义压迫制度的复辟”的高度。列宁认为，关于监督的全部问题就在于：谁监督谁，即哪一个阶级是监督阶级，哪一个阶级是被监督阶级。他还特别强调在苏维埃要建立一种自上而下，自下而上的网络监督结构形式，正是苏维埃同劳动人民的亲密关系，造成一些特殊的罢免形式和另一种自下而上的监督，这些现在应该大力加以发展。（注：列宁选集[M ].北京：人民出版社，1995，96.）列宁特别强调要建立专门的法律监督机关即检察机关的观点，进一步表达了他关于权力需要控制的思想。在晚年，列宁在揭示国家机关及工作人员中产生的官僚主义和腐败现象后，进一步强调了监督国家权力和完善监督机制的迫切性，指出：“要有多种多样的自下而上的监督形式和方法，以便消除苏维埃政权的一切可能发生的弊病，反复地不倦地铲除官僚主义的莠草。”（注：列宁选集[M].北京：人民出版社，1995，13.）
在中国革命和建设事业中，中国共产党根据中国的实际，建立了有自己特色的监督制度。邓小平同志在《共产党要接受监督》一文中说：“实行群众监督可以把群众的积极性调动起来，会提出很多好的意见。”（注：邓小平文选（1938～1965）[M].北京：人民出版社， 1989，259.）相反，“如果我们不受监督……就一定要脱离群众， 犯大错误。”（注：邓小平文选（1938～1965）[M].北京： 人民出版社，1989，258.）在《党和国家领导制度的改革》一文中， 邓小平把人民群众的监督具体化为专门的机构来实施的监督，指出：“最重要的是要有专门的机构进行铁面无私的监督检查。”（注：邓小平文选（1975～1982）[M].北京：人民出版社，1983，292.）
五、权力制约问题的困境
从亚里士多德开始，关于权力制约的政治学思考已有二千多年的历史，关于权力制约的方案不计其数，其基本目标大致可以概括为以下三个方面：（1）防止权力的滥用；（2）实现社会公正；（3 ）保障公民权利的实现。但是，这些目标的实现程度究竟怎样？至今仍是一个令人忧虑的问题。正是由于这一点，人们才在权力制约问题上的探讨乐而不疲。同样由于这个原因，人们对权力制约的理论探索感到失望，认为权力制约不是一个理论问题，而是一个实践问题，理论探讨无论多么积极，方案设计无论多么精密，归根到底还是实践的事情。其实，提出这一问题仅仅表述了对权力制约实践不能令人满意方面的批评，并没有否定理论与实践之间的联系。因为在很大程度上，权力制约实践的困境也恰恰是理论的困境，是因为理论研究的不深入、不彻底，才造成了权力制约实践的困境。虽然关于权力制约问题的理论思考已有二千多年的历史，而且它一直占据政治学研究的中心位置，但它过于强调权力制约的可操作性，以致于限制了理论探讨的深入。权力制约要想摆脱实践的困境，理论研究就必须开阔视野。现有的政治学探讨已经封闭了人们的思维，所以，必须在政治学之外寻求权力制约的新途径。
从上述权力制约思想的发展史来看，马克思主义的权力监督已经超越了用权力制约权力的思路，但马克思主义关于权力执掌者是人民“公仆”的思想并没有得到深入的发掘，更谈不上在实践上建立相应的制约机制。所以，从权力制约的实践来看，迄今为止的权力制约都走了一条表面化、外在化的道路，用权力制约权力。如果说社会主义国家关于权力监督的实践与资本主义国家的权力制约表现出了什么不同的话，也只不过是改变了权力制约的方向和作用性质，并未彻底走出用权力制约权力的经典模式。
权力制约的经典的模式也被称作“权力制衡”，是一个“三权分立与制衡”的模式，即国家立法权、行政权、司法权之间的相互约束和制衡。无论在不同的国家其表现形式上会存在着多大的差异，但三权分立与制衡是基点。在历史文献中，我们看到英国的《自由大宪章》、《权利法案》，法国的《人权和公民权宣言》，美国的《独立宣言》、1787年宪法及《人权法案》等，对权力制约机制的原则做出了明确而充分的规定，从而把启蒙思想家们的三权分立与制衡的思想转化为现实的行为原则。而在这些原则的实施中，人们则最为推崇美国，因为美国的政治体制是三权分立与制衡模式表现比较典型的国家。根据美国宪法，国会有权要求总统条陈政策以备审议，有权建议、批准总统对其所属行政官员的任命，有权批准总统对外缔结的条约，有权通过弹劾案撤换总统；国会有建议、批准总统对最高法院法官的任命权，有弹劾最高法院法官并撤销其职务之权；总统对国会通过的法案拥有否决权，国会若要推翻总统的否决，须有参、众两院三分之二的多数议员同意，使该项法案重新生效，副总统兼任参议院议长；总统有特赦权，有提名并任命最高法官之权；总统若受到弹劾，参议院有审判权，受审时最高法院的首席法官担任审判庭主席。此外，根据美国惯例，最高法院有权解释法律，宣布国会通过的法律违宪无效；因而也使它有权制约国会。在美国的政治体系结构中，每一个层级都贯穿了这一权力制约原则，所以说美国的政治体系就是一个权力制约体系，是在权力制约中去实现政治目标的。但是，我们在美国的权力制约中也看到：（1）权力被滥用， 甚至权力的出租、政治腐败等并没有根除；（2）权力制约成了党派斗争、 利益集团冲突中的工具，权力的运行往往成为政客们在政治舞台上表演出的一幕幕“闹剧”；（3 ）权力制约成了权力执掌者推卸义务和责任的藉口，掌权者不是对民众负责，而是对法律、规章制度负责，虽然政务官员常把“对选民负责”挂在口上，其实仅仅是从属于一种欺骗选民的需要；（4）权力制约培育出了一种官僚主义作风， 在权力行使中缺乏应有的热心和积极性，精密设计出来的高效权力体系往往被掌权者个人行为的低效所抵消；（5）权力制约经常性地为权力的常态运行设置障碍 ，破坏政策的连贯性和一致性，甚至造成诸如政府“关门停业”的事件；（6 ）权力制约使一些人可以为了少数人的短期利益而公开地破坏国家的战略利益。总之，权力制约使掌权者个人变得“精明”，能够充分地使权力制约符合自己的利益，随时把个人的意志放入权力制约的过程中；但权力制约却使权力体系变得迟钝、短视、近视和弱视，因为人们更多地关注权力的运行，关注权力是否得到了制约，而忘记了权力所应服务的对象和权力所代表的根本利益所在。
在今天，由于权力制约机制所引起人们的特别关注，使人们往往把权力的运行是否具有法律的合理性作为对权力的审查标准。这就给人造成一个错觉：法律是至上的，权力必须在法律的框架下运行。实际上，这完全是把权力与法律的关系搞颠倒了。就权力发展的历史来看，不是权力从属于法律，恰恰是法律从属于权力，法律是为了证明权力的神圣性而被创造出来的。因为权力在人类历史的某一个阶段上生成之后，在一个相当长的历史时期内是通过暴力的手段来加以维持的，随着法律的发明，权力就可以在降低暴力成本的情况下同样维持自己的至上地位。也就是说，从权力形成的发生学角度可以看到：权力是社会发展到一定阶段的产物，权力的产生又会衍生出维持这种权力的物质附属物，由此必然出现权力的执掌者群体。“他们作为同社会相异化的力量的代表，必须用特别的法律来取得尊敬，凭借这种法律，他们享有了特殊神圣和不可侵犯的地位。文明国家的一个最微不足道的警察，都拥有比氏族社会全部机关加在一起还要大的‘权威’”，（注：马克思恩格斯选集（4）[M].北京：人民出版社，1995，172.）这种权威是与社会分离的、凌驾于社会之上的，是由法律加以确立的。所以，从权力与法律的这种本质联系中可以看到，仅仅停留在法律的框架下寻求权力制约并不能从本质上实现权力的制约，如果说在极其表面的层次上表现出了对权力的制约的话，那也仅仅证明了实现不同类型权力之间关系的平衡，却无法证明权力在服务于国家、社会和人民群众的根本利益上是积极有效的。
权力制约制造了民主的假象。在党团政治比较发达的国家，政党之间争争吵吵地在权力制约中积极扮演着自己的角色；在以新闻自由相标榜的国家中，则表现出新闻舆论对权力的监督作用，从而使人们感觉到民主的气氛。实际上，政党政治无非是政党之间进行权力交易的合法形式，而新闻舆论的监督总是演变为新闻炒作，甚至制造一些假新闻对受众进行误导，新闻成了操纵民众的工具，成了玩弄政治权术和施展政治阴谋的合法途径，所以，新闻舆论不仅不能代表民意，反而时时地扮演着强奸民意的角色。这种围绕着权力制约的核心展开的民主在多大程度上是真正的民主，是非常值得怀疑的。
与一切近代社会产生出来的人文社会科学一样，政治学关于权力制约的思想及其机制的设计，也是建立在人性本恶的假设之上的。从孟德斯鸠的论断中，我们就看到这种人性恶的表述，他武断地指出一切掌握权力的人如果不受约束就必然会滥用权力。作为资产阶级启蒙思想的实践者，美国宪法之父麦迪逊进一步地发挥了这一假设，他说：“如果人人都是天使，就不需要任何政府了。如果是天使统治人，就不需要对政府有任何外来的或内在的控制了。在组织一个由人统治的政府时，最大困难在于必须首先使政府能管理被统治者，然后再使政府管理自身。毫无疑问，依靠人民是对政府的主要控制。”（注：联邦党人文集[M ].北京：商务印书馆，1980，264.）在麦迪逊这段话中， 我们读到的精神显然是人不是天使，人是人，而人作为人是恶的，没有任何与天使共通的东西。所以：第一，由于人是恶的，没有对人的管理是不行的，任何人都无例外地要接受管理；第二，这种管理包括两个方面：政府对人民的管理，即统治者对被统治者管理，以及人民对政府的管理，即被统治者对统治者的管理。只有这两种管理都同时存在并组织完善的社会，才是一个健全和合理的社会。可见麦迪逊直接从人性本恶的假设中推导出了管理和权力制约的结论。当然，麦迪逊提出了人民对政府的管理的问题，但他并不是在马克思主义权力监督的意义上来谈论人民对政府的监督，而是在立法权的意义上使用人民这一概念的，所以他并未探讨人民管理政府的具体途径。
当然，我们无意于否认存在的合理性，权力制约的政治学思路毕竟是近代社会权力制约实践的基本选择，而且是建立在二千多年政治学思考的理论基础上的。但我们认为，之所以经过了如此长期的探索，人类依然不能找到一条完善的权力制约道路，必然是由于现有的思路并不能导向一条正确的道路，我们所考察的这条政治学的思路，停留在权力对权力的制约显然已经走到了它的尽头，只有超越这种思维方式，跳出在这一思路中形成的思想桎梏，才能会有新的认识和新的权力制约方案。