加快建立现代企业制度的步伐——“九五”及2010年前国有企业改革规划研究报告，本文主要内容关键词为：研究报告论文,国有企业改革论文,步伐论文,建立现代企业制度论文,年前论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
今后10—15年，我国经济体制将实现全面转轨，在“九五”期间，要建立起社会主义市场经济体制的基本框架，在2010年前，基本建立起适合中国国情的社会主义市场经济体制。与此相适应，必须加快建立现代企业制度的步伐。在2000年前，建立现代企业制度的工作要在竞争性行业内取得重大进展；2000年后，建立现代企业制度的工作重点逐步转移到自然垄断性行业、生产特殊产品的企业和公益性的企业；到2010年，绝大部分企业完成建立现代企业制度的工作。
一、国有经济既面临严峻的挑战，又具有发展的基本条件和机遇
1.1 我国国有企业面临严峻的挑战。 党的十一届三中全会以来，政府通过扩权让利，推行工业经济责任制，实行利改税，推行承包经营责任制，转换企业的经营机制和采用其它改革措施，初步搞活了集体所有制企业和小型国有企业，也使大中型国有企业具有了一定的活力。但是，与国内经济发展和国际竞争的要求比，大中型国有企业的权力还较小，活力还较差，企业的潜力还没有充分发挥出来，它们在生产经营和企业发展上面临着严峻挑战。
（1）国有企业面临着蓬勃发展的非国有企业的严峻挑战。 十一届三中全会以来，我国的企业改革实际上是从两个方面展开的。一方面是国有企业自身的改革；另一个方面是发展非国有经济，实行多种经济成份并存。17年来，在第二个方面已经取得了巨大进展，国有经济在整个国民经济中的比重已经大大降低。1978年，在工业总产值中，集体企业与国有企业比例是二八开。到1993年底，国有工业的比重已经降到48.3%，集体工业的比重已经上升到38.2 %， 非公有成份的工业已上升到13.5%。非国有企业的发展，一方面改善了我国的所有制结构，增加了劳动者就业的机会，促进了我国经济的高速发展，活跃了城乡市场；另一方面，对国有企业的生存、经营和发展也形成了很大压力，使国有企业面临非国有企业激烈竞争的严峻挑战。
（2）国有企业面临着国外企业的激烈竞争的严峻挑战。 随着改革、开放政策的实行，一些外国企业特别是一些大的跨国公司纷纷进入我国，我国的一些国有企业也开始进入国际市场，今后这种态势还会进一步发展，特别是我国加入关贸总协定以后，一些控制进口的行政性措施将被取消，我国的一些弱势产业将受到较大的冲击，中外企业之间的竞争不可避免，若不从根本上改变国有企业体制僵化、经营机制不健全的状况，在激烈的竞争中许多国有企业很难站稳脚跟，其结果必然会影响国有企业的生存和对外开放政策的实行。
（3）国有企业面临着转变发展方式的严峻挑战。长期以来， 我国国有企业的发展方式可以概括成“两高两低”。“两高”即国家通过高的投资率，实现企业数量的增加；企业通过生产要素的高投入，实现产品数量的增加和企业规模扩张。“两低”是依靠原材料的低价格和职工的低工资来保企业的发展。现在，这种发展方式的基础已经发生了很大变化。其具体表现是：第一，过去我国工业特别是国有工业的发展是建立在牺牲农民的利益的基础之上的。正由于此，我国农业的基础十分脆弱，农民的收入较低，工农之间的收入差距很大，城乡之间、工农之间的矛盾越来越突出，为了缓解这些矛盾，也为了从根本上解决我国十多亿人口的吃饭问题，用牺牲农民的利益来发展工业的政策必将改变，粮食和一些主要农产品的价格不可能长期实行管制政策，国家必然要把更多的投资用在农业上，各行各业支援农业的具体政策也必将提上议事日程。第二，国家财政状况不可能支持原来的发展方式。近十多年来，国家的财政收入虽然有了很大的增长，但是支出增长的幅度更大，虽然借了不少外债和内债，但是财政赤字仍在逐年大量增加。这种状况不可能长期维持30%以上的高投资率。第三，能源、原材料的低价格和职工低工资的状况正在改变而且还会继续改变。原材料的低价格造成原材料的浪费，影响我国经济的健康发展和合理经济结构的形成，矛盾越来越突出。为了改变不合理的价格结构和发挥市场机制的作用，促进原材料产业的发展，政府已经部分地放开了某些原材料的价格，这种改革还将继续深化。这也必将使国有企业特别是加工工业中的国有企业面临更加严峻的形势。我国职工收入的基数比较低，近些年虽然有一定幅度的提高，但总的说来水平是比较低的。而且，由于受通货膨胀的影响，少数职工的生活水平有下降的现象。我们发展生产的根本目的是为了改善人民的物质文化生活，因此在发展生产的前提下，职工实际收入应当逐步有所增长。因此，对许多企业来说，不仅面临着能源、原材料涨价的问题，也面临职工工资逐年增长的问题。近两年来，我国国有企业产出增加，销售收入增加，但是实现利润却降低了，这与能源、原材料和职工工资的增加有很大关系。
1.2 上述挑战，归根到底是提高经济效益的挑战。乡镇企业、 中外合资企业和私营企业，由于它们的经营机制健全，企业的权限比较大，经营方式比较灵活，经济效益比较好，职工收入也比较高。它们在原材料、产品市场、吸收资金和人才方面都在和国有企业开展竞争。而国有企业这些年通过改革，活力虽然有所增强，但由于机制不健全，权限仍较小，经营者对企业资产增值不承担责任，也不承担经营风险，经济效益较差。据统计，1993年国有独立核算工业企业的资金利税率、销售收入利润率、固定资产利润率以及流动资金周转次数分别低于全部独立核算工业企业0.65、0.6、2.33个百分点和0.09次。 国有工业企业的资金利税率和产值利税率，分别比1985年的23.8%和21.8%下降了14.12和10.69个百分点，比1991年的11.8%和11.6%下降了2.12和0.49 个百分点。从亏损情况看，1987年国有独立核算工业企业亏损额为61.04 亿元，1990年达到348.76亿元，而1994年又增至448.02亿元，比“七五”末增加了28.5个百分点。1994年末，国有企业亏损面超过40%。工业企业亏损面高达33%，其中大中型国有工业企业亏损面达到31.4%，而同期集体工业企业亏损面只有16.6 %， 其他经济类型的工业企业也只有29%。
1.3 造成国有企业经济效益低的原因是多方面的。 主要来自以下三个方面：第一，国有企业背上了许多历史包袱，给企业造成了很重的负担。高债务、沉重的社会负担和冗员是压在企业头上的“三座大山”。据对1994年已完成清产核资的12.4万家工商企业的统计，它们的资产总额是41370.1亿元，负债总额为31047亿元，平均负债率为74.3%，所有者权益仅为10321.1亿元。流动资金负债率高达91.5%， 权益自有流动资金仅占8.5%。问题还不仅仅只是企业的负债率高， 更严重的是企业的资金利润率较低，只有7.4%，企业缺乏偿还债务的能力。 国有企业长期以来还承担了沉重的社会负担。企业不仅有医院、学校，还有幼儿园、餐厅、商店，而且生产辅助部门也是自成体系。离退休职工多，工资、医疗、福利等也由企业包下来。据统计，1991年仅退休费和医疗费两项，国有企业就支出727.2亿元。 冗员也是压在国有企业头上的一座大山。据国家劳动部门的测算，目前国有企业的富余职工达1000万人，根据中国企业家调查系统1994年对2756个样本企业的调查，国有企业无冗员的比例只有6.2%，而集体企业、“三资企业”、 私营企业无冗员的比例分别为34.2%、41.4%和83.3%，国有企业冗员在10%以上的比例为57.1%，而集体企业、三资企业和私营企业分别只有24.3 %、 16.2%和16.7%。由于冗员，国有企业一年所需支付的工资保险福利费就达378亿元。第二，缺乏平等的竞争环境。 国家对一些国有企业的产品和劳务的价格还实行管制，造成政策性亏损。所得税也不公平。1994年税制改革前，国有大中型企业要上交55%的所得税，私营企业的所得税率只有35%，乡镇企业的平均所得税率只有20%左右；“三资企业”的所得税率更低，只有15%，而且乡镇企业、“三资企业”还享有3～5年的减免税优惠。新税制虽然统一了内资企业的所得税率，但是目前仍然保留了“三资企业”的“特区”。由于税负不同，使企业的收益形成了较大的差距。税制改革前，国有企业还要上交能源交通重点建设基金，国家对国有大中型企业还要征收调节税，再加上国有企业“婆婆”多，要承担许多额外的费用和摊派，给国有企业造成了很大的负担。第三，国有企业经营机制不健全。国有企业由于所有权与经营权不分，政企不分，没有真正的法人地位，缺乏健全的动力机制、健全的产销机制、健全的发展机制和健全的约束机制。这是造成国有企业缺乏活力，经济效益低的最根本原因。
1.4 国有企业的发展虽然有许多困难，面临着严峻的挑战， 但是也具有发展的基本条件和机遇。第一，我国国有企业具有很大的实力和潜力。据国家国资局统计，截止1994年底，全国国有资产总量达到4 万多亿元，其中工业的国有资产达到3.4万多亿元。截止到1993年底， 我国有独立核算的工业企业7.16万个，占全部工业企业（乡及乡以上独立核算工业企业）的19%，它们的固定资产净值余额为1.11万亿元，占全部工业企业固定资产净值的75%，国有工业企业提供的产值占全部工业企业的53%；国有工业企业实现的利税占全部工业企业的66%。特别是国有大中型企业显示出了巨大的实力和潜力。截止到1993年底，国有大中型工业企业1.44万个，只占全部工业企业的4%，但是， 它们的固定资产净值占全部工业企业的62%，提供的产值占全部工业企业的44%，实现利税占全部工业企业的59%。而且，在不少企业里，形成了一支具有较高素质的企业家队伍、管理人员队伍、工程技术人员队伍和工人阶级队伍。第二，我国经济已处于起飞阶段。国外的一些专家认为，如果用国民生产总值（GNP）来衡量，一个国家的人均GNP达到500美元， 这个国家就进入了经济的起飞阶段。根据世界银行《世界发展报告》公布的资料，1993年我国人均国内生产总值（GDP）为485美元，1994年，我国人均GNP和GDP 都已经超过500美元，如果按照购买力平价，我国的人均GNP前些年就超过500美元。我国近些年的高速发展也从事实上说明我国经济已经进入起飞阶段。这种特定的经济发展阶段，为国有企业的发展提供了千载难逢的机遇。第三，我国的改革开放政策为国有企业的发展展示了广阔的发展前景。经过10多年的改革，我们已经明确了我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济。围绕这一目标，在宏观体制方面，我们在计划、财政、金融、投资等方面已经迈出了关键性的步伐，适应社会主义市场经济的宏观经济体制的建立和市场体系的逐步完善将为国有企业的发展创造较好的环境和条件。国有企业自身的改革也将促进企业的发展。
二、排除干扰，坚定不移地朝着建立现代企业制度的目标前进
2.1 我国国有企业的改革已经历时17年。17年来， 在党和政府的积极倡导下，广大理论工作者和实际工作者进行了多方面的探索，在十四届三中全会通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制的决定》中终于明确了我国国有企业的改革方向是建立现代企业制度。这种企业制度既区别于高度集中的计划经济体制下的传统国有企业制度，又区别于企业制度史上早期出现的私人独资企业和合伙企业，其主体形式应该是股东和企业都只负有限责任的公司企业，即在公有制基础上建立起来的有限责任公司和股份有限公司。为提出建立现代企业制度，我们进行了长期的多方面的探索，付出了极大的心血，它是许多理论工作者和实际工作者辛勤劳动的成果，是全党智慧的结晶，我们必须加倍珍惜。
当前，建立健全现代企业制度的工作，还不时遇到一些干扰。有些思想僵化的人认为，国有企业进行股份制改造就是搞私有化，就是动摇社会主义的经济基础；也有的人认为，国有企业是社会的包袱，建立现代企业制度也不能解决国有企业的弊病，只有将国有资产量化到个人，才能彻底扔掉这个沉重的包袱。毫无疑问，这两种观点都是站不住脚的。建立现代企业制度的工作是在公有制的基础上进行的。国有企业进行公司化改组后，国有股、具有公有制性质的法人股在绝大多数股份公司中仍将占优势，已经进行了公司化改组的企业的股权结构印证了这一结论。有关资料显示，在已经改组成股份有限公司的371家企业中， 国有股占33.8%，法人股占45.2%，个人股占19.4%，外资股占1.6%， 而法人股中绝大部分也是公有股。这充分说明，我国的公司企业是建立在公有制基础上的。后一种人的看法更是错误的，这种观点既不符合建设有特色社会主义的基本原则，也不符合实际。事实证明，国有企业进行公司化改组的效果是好的。1992年中国企业活力评价系统对采取不同经营方式下的国有企业活力状况进行了评价与计算，结果表明，在股份制经营、投入产出总承包、仿“三资”企业、税利分流税后还贷、承包经营、国家统负盈亏等7种不同经营方式中， 以采取股份经营的企业活力最强。据中国企业家调查系统1994年对全国范围内股份制企业进行调查后提供的数字显示，国家赋予企业的14项自主权在股份制企业落实得最好，有24.7%的企业认为改制后经营机制有了根本性的变化，53.7%的企业认为企业经营机制发生了很大变化，19.6%的企业认为发生了一些变化，只有少数企业认为没有什么变化。与改组前一年相比，这些企业的全员劳动生产率、人均创利税额、销售利润率和资金利润率分别提高了57.3%、85.2%、49.2%和39.3%。这些数据充分表明，尽管国有企业的公司化改组还有一些问题，改组后的公司企业还不很规范，但是它们已经显示了很强的生命力。所以，我们要排除来自左的和右的两个方面的干扰，坚决把企业改革工作从扩权让利转变到制度创新上来；从给国有企业某些优惠政策转变到为国有企业减少债务、减少社会负担、创造平等的竞争环境上来；从单项推进转变到综合配套改革上来；从维护国有资产的完整和不受损失转变到促进国有资产的流动和保值、增值上来；从国有企业只能生、不能死转变到有生有死、优胜劣汰上来，齐心协力解决建立现代企业制度中的明晰产权、政企分开、建立科学的法人治理结构以及减轻企业的债务负担和社会负担等难题，坚定不移地朝建立现代企业制度的目标前进。
2.2
建立现代企业制度必须要把产权的明晰与产权的重组结合起来。
企业制度由单一业主企业和合伙企业向公司企业转变的时候，美国学者伯利（A.A.Berle ）在他的著名著作《现代股份公司与私有财产》中就曾经说过：股份公司“并非仅仅给个人企业穿上一件法律的外衣而已。股份公司给与企业加上一层新的物质——即多重所有权的物质。”同样，国有企业进行公司化改造，不仅要明晰产权关系，更重要的是要对传统的国有产权关系进行重组，以形成符合股份公司要求的新的财产组织形式。因此，产权明晰是基础，重组是关键。
（1）对国有资产实行分级所有。按照现行体制， 国家对国有企业资产的管理实行的是国家统一所有、政府分级监管、企业自主经营的体制。所谓统一所有，就是所有国有资产都由国务院统一行使所有权；所谓分级监管，就是具体的监督管理由各级政府实施，各级政府对其监督管理的资产享有资产收益权、处分权和选派管理者等项权力。这种管理体制实质上是承认各级政府对其监管的国有资产拥有准所有权。这种管理体制的好处是中央对国有资产有较大的权力，减少了界定产权的工作量。但是这种管理体制也存在着产权关系不明晰，不利于发挥地方政府的积极性等缺陷。为了适应国有企业股份制改造的新形势，分级监管将来应该发展为分级所有，即根据谁投资、谁管理和谁收益的原则来确定国有产权的归属问题。
从实质上看，我国现有的国有企业与资产不能量化到个人的城镇集体所有制企业以及农村的乡镇企业（合作企业另当别论）并不存在性质和公有化程度方面的区别，而只存在公有化范围和管理方法的区别。村办企业的资产属于某一个村的全体村民所有，由村民委员会行使所有权；乡、镇企业的资产属于某一个乡、镇的全体居民所有，由乡、镇政府行使所有权。同样，根据国外的做法和我们过去的经验，根据谁投资、谁所有和谁收益的原则，我们也应当将国有企业和国有资产界定在某一级政府的管辖范围内。按照现行的行政体制，国有资产可以分解为中央、省（自治区、直辖市、计划单列市）、市三级所有，并分别由同级政府来行使所有权。由此，各级政府所有的资产也不应该笼统称为国有资产，而应该视为一级政府所有的资产；由各级政府单独投资建立的企业（包括在界定产权时划归它们的企业）以及它们联合投资形成的企业也不应该再笼统称为国有企业，而应该称它们为公共企业（包括乡镇企业）。如果一定要称为国有的话其含义也发生了变化，即变成了某一级政府所有的“国有”企业。
将公有财产落实到一级政府所有是实行市场经济国家和地区普遍采用的一种公共财产管理制度。在美国，联邦政府有自己的财产，州政府、县政府等地方政府也有自己的财产；在北欧的一些国家，它们把政府拥有的企业称为公共企业（the Public enterprises），而不笼统称为国有企业，如瑞典的公共企业就分为国家所有（中央政府所有）、地区政府所有，以及地方的市镇所有；在意大利，除国有企业（中央政府所有），如伊里公司、埃尼公司、埃菲姆公司等外，还有地方政府所有的企业，如市镇企业就属于市政府所有；在日本，国有企业一般称为“公营企业”，其资产分别属于中央政府和地方政府所有，如东京的地铁就分属日本政府所有、东京都所有和营团所有（非私有）；我国的台湾省也存在“国营企业”（台湾国民党政府所有的企业），省营企业（台湾省政府所有的企业），甚至国民党还有自己的党营企业。
在我国，将公有财产落实到一级政府所有，有利于明晰产权，解决企业的所有者缺位问题，加强各级政府对自己所有财产的管理，防止国有资产的流失；将国有资产落实到一级政府所有，可以在不改变公有制性质的前提下，形成成千上万个投资者主体，为国有企业顺利进行股份制改造创造前提条件；实行分级所有还有利于正确处理中央和地方的投资关系，较好地发挥中央和地方的积极性。
（2）正确解决国有资产的授权经营问题。 当国有资产落实到一级政府所有以后，政府也不能直接经营这些国有资产，它们必须授权给国有控股公司去经营。在实行股份制的企业，政府或国有控股公司还要派出代表进入这些企业去参与经营决策。有些人将这种授权关系称之为委托与代理关系。无论怎样去概括这种关系，总之，它和私有资产的所有者可以直接去经营自己的资产有很大的不同。
授权经营的关键是正确确定国有资产的代表。这是一个难度较大的问题，解决得不好，就会出现两种趋向：一是产权关系仍不能理顺，继续存在多方插手，政企不分的状况，不利于企业经营机制的转换和企业活力的增强；二是产权代表形同虚设，不能发挥应有的作用，特别是产权的约束不能增强，不能保证国有资产的有效增值。但是，解决这个问题的思路目前还不够清楚，《公司法》和《决定》等都没有对此作出明确的规定。在公司化改组的试点中，政府的财政部门、国有资产管理部门、工业主管部门以及行业公司等都认为自己应该是国有资产的所有者代表，都有权行使所有者的职能。这种主张和做法不利于理顺国有企业的产权关系，不利于政企分开，给国有企业公司化改组造成了许多困难。为了避免出现上述两种趋向，国有资产的产权不能由政府机构来代表，而应该由国有控股公司来代表。这种控股公司可以是国有资产经营公司、投资公司、也可以是大型企业集团的集团公司，这些经营国有资产的控股公司可以是单一投资主体的国有企业，也可以是多公有投资主体的国有企业。国家授权它们作为国有资产的代表，对国有资产进行经营。它们以国有股的股东身份依法享有资产收益、选择管理者、影响控股参股企业的投资决策以及转让股权等权力，而不干涉被投资企业内部的生产经营活动。企业对包括国家在内的股东投入到企业的资产拥有法人财产权和经营自主权。这种企业不再隶属于政府机构，它们是无上级主管部门、无行政级别的独立法人实体。
（3）要实现所有者（投资者）主体的多元化。 国有企业进行公司化改组必须实行所有者（投资者）主体的多元化。从某种意义上说，没有所有者（投资者）主体的多元化，就没有真正规范化的公司。在某些西方国家，虽然也允许建立私人独资公司，但是由于这种公司很难把投资者个人的财产和公司的财产分开，社会不容易对它们进行监督，这种公司的信誉较低，不容易发展，在公司总数中它们所占的比例较小。我们对国有企业进行公司化改造，是要有效地实行出资者所有权与企业法人财产权的分离，实现政企分开，摆脱行政机关对企业的直接控制，解除国家对企业承担的无限责任，使企业拥有对所经营的资产的占有、使用、收益和处分权，成为自负盈亏的法人实体。因此，对绝大多数企业来说，进行公司化改造，必须以实现所有者（投资者）主体多元化为前提条件，并根据国家规定和自身的不同情况，改造成有限责任公司和股份有限公司。国有独资公司很难成为独立的、能自负盈亏的法人实体，很难达到国有企业的改革目标。弄得不好，还会出现大批的翻牌公司，败坏公司的声誉，对采取这种公司形式，应该持特别慎重的态度。
（4）正确界定股东权益与公司的法人财产权。 在现代公司制度下，每个股东只拥有属于自己的那一份股权，任何股东不能单独地去支配企业。公司作为法人应该具有法人的财产特征。公司的法人财产权是从下列意义上来说的。
就股东个人来说，投资者一旦入股成为公司股东之后，就仅成为由全体投资者所组成的公司法人的成员。股东无论是自然人还是法人，虽然都是权利主体，但其一旦成为股东，公司法人便自为主体，股东仅仅是其成员。公司的全部资本为公司的财产，这是公司作为法人存在并进行活动的物质基础，是公司作为一个法人享有经济权利和承担相应的经济义务、经济责任的前提条件。不然，公司的目的就无法实现，它也无法作为一个法人而存在。投资者在成为公司的股东以后，可以享受股东权利，即股东权。股东权是投资者基于其股东的地位与公司之间的一种法律关系。股东权既不是纯粹的财产权，也不是纯粹的人格权，而是一种特殊的权利——公司内部的社员权。股东既享有公司法和公司章程所规定的股东权，也要承担公司法和公司章程所规定的相应的责任和义务。股东只是作为一个整体，抽象地、观念地、间接地支配公司的财产。公司企业作为法人，是从事经济活动的主体，具有法人财产权，即具有对其所拥有的财产进行实际的占有、使用、收益和处理并排除他人干涉的权利。要注意的是，公司作为法人对这种权利的行使对股东与企业的关系而言并不是以排斥股东权为前提的。
从上述意义而言，在现代公司制度下，公司企业的所有权与经营权（更准确地说应是控制权）是分离的。然而，在公司中，股东大会作为公司全体股东行使其股东权的最高权力机构，公司的董事会作为股东大会的常设机构和代表全体股东进行决策的机构，都是公司内部的有机组成部分。从这一意义上说，在公司企业中，所有权和经营权（或控制权）在公司内部又是统一的。现代公司企业的治理结构能够为解决传统国有企业制度下政府对国有企业过度干预，又无人真正关心和负责的矛盾。所以，公司作为法人对法人财产权的行使对股东与企业的关系而言，是以企业的所有权与控制权在企业内部实际上统一为前提的。
（5）国有资产重组后的企业产权组织形式。 经过产权关系的重组和股份制改造，将形成以下五种企业组织形式，一是单一主体的公共企业，包括中央投资的企业和某一级地方政府投资的企业，它们由中央或某一级地方政府分别投资建立；二是多主体的公共企业。它们有的由中央政府和地方政府共同投资建立；有的由地方政府与地方政府共同投资形成；有的由政府投资的多个国有企业联合投资形成，但这些企业已经股份化；三是政府控股的企业。在这种企业内部已经实现了各种所有制的混合、融合，它们已经成为一种混合所有制企业，但政府股起主导作用；四是政府参股的企业。这种企业政府只参股，不控股；五是有国家股份的多个法人单位和无国有股的法人企业共同投资建立的企业。国家对这些法人单位再投资形成的企业，不表现为直接的所有者关系。
（6）促进国有产权的流动。要稳步培育产权交易市场， 进行多种形式、多种渠道和多层次的产权交易。上市公司的国有股必须和其他股一样，可以进入股票交易市场交易，限制国有股在股票交易市场交易的做法是错误的，既不符合股份公司的法律法规，也不利于国有产权的流动和优化组合。必须为有限责任公司的股权转让建立必要的市场，创造必要的条件。企业可以通过产权交易市场，兼并、租赁其他企业，向其他企业投资、参股，也可以出售自己的股票。为了优化国有资产的配置，要有步骤地将小型国有企业的资产转让给集体或者个人。破产企业可以通过产权交易市场出售自己的资产，以清偿公司的债务。
2.3 处理好“新三会”和“老三会”的关系， 建立科学的法人治理结构。
对国有企业进行公司化改组，建立现代企业制度，必须建立科学的法人治理结构。在建立法人治理结构中存在的主要问题是：第一，国有股由谁来代表的问题仍未解决。在公司化改组的试点中，政府的财政部门、国有资产管理部门、工业主管部门以及行业公司等都认为自己应该是国有资产的所有者代表，都有权行使所有者的职能。因此，都争着派代表到公司去任职，把各个部门之间的矛盾引到了企业内部，影响企业的经营。第二，公司的高层经理人员不是按照法定程序产生，而是由有关部门任命。中国企业家调查系统提供的资料表明，在已经改造成股份公司的企业中，仍有39.5%的董事长和34.4%的总经理的产生受制于“主管部门”。第三，公司内部的关系没有理顺，出现了“新三会”和“老三会”之间的矛盾。
（1）应该明确国有资产的代表。在我国的股份公司中， 国家参股、控股的现象将很普遍。因此，必须首先明确哪个机构来代表国家对国有资产行使所有者的职能。根据今后国有资产管理系统改革的方向和责权一致的原则，国有资产控股公司中的董事会成员应该由政府的国有资产管理部门派遣，但是考虑到这些公司的资产多、规模大、对国家经济有重大影响和现行的国有大企业的领导干部的管理办法，这些公司的董事会成员可以由相应级别的组织部门考察推荐，然后由政府的国有资产管理部门任命；生产经营性企业的国有资产代表则应该由国有资产的经营公司来任命。
（2）要根据公司的不同类型建立和完善法人治理结构。 按照我国《公司法》的规定，我国的公司有三种形式：即国有独资公司、有限责任公司和股份有限公司。由于公司类型不同，它们的法人治理结构也有所区别。比如，国有独资公司的法人治理结构，就不设股东大会，由董事会行使股东大会的部分权力；董事会成员中，也必须有一定数量的职工代表参加；对公司的监督也主要由国家授权投资的机构或者国家授权投资的部门来承担。又比如，由两个以上的国有企业或其他两个以上的国有投资主体投资设立的有限责任公司与一般的有限责任公司的法人治理结构也有所不同，在这种公司的董事会和监事会中，都必须要有一定数量的职工代表参加。
（3）董事、 监事和经理人员都应该按照德才兼备的原则来选拨、配备。进入法人治理结构的董事、监事和经理人员在政治思想、道德品质、文化程度、业务等方面必须具备一定的条件，以保证他们有较高的素质。董事应当具有良好的思想道德品质，熟悉本公司的生产技术，具有经营管理企业的实践经验和理论知识，以及大专以上文化程度。其中常务董事需要具有本行业工作的经历。监事一般也要求具有大专文化程度，具有会计、审计或法律等某个方面的知识，监事还必须公正廉明，不徇私情，能够严格按照国家法规和公司章程办事。经理应该具有良好的思想道德品质，熟悉生产技术、有较高的经营管理能力，尤其是需要具有风险意识、创新能力和组织能力；经理一般应该具有大专学历，有5年以上经营管理企业的资历；受过专业培训， 跨国公司和大型企业集团公司的总经理还应当具有海外业务的实践经验。对不具备大专文化程度而又具有某些特殊才能的人，经过专门委员会的认可，也可以聘为董事、经理和监事。
（4）必须处理好它们与党委会的关系。 党组织作为一个政治组织，在以公有制为基础的股份制企业中，处于政治核心的地位，发挥政治核心作用。党组织要围绕生产经营开展工作，其主要任务是：贯彻执行党的基本路线，保证监督党和国家的方针政策在企业得到贯彻执行；对企业的生产经营、技术开发、行政管理、人事管理等方面的重大问题提出意见和建议，参与企业重大问题的决策；加强党组织的思想、组织、作风建设，在企业的改革和发展中充分发挥基层党组织的战斗堡垒作用和党员的先锋模范作用；领导企业的思想政治工作和精神文明建设，培育适应现代企业制度和企业发展的有理想、有道德、有文化、有纪律的职工队伍；支持股东会（股东大会）、董事会、监事会和经理（总经理）依法行使职权；领导工会、共青团等群众组织，协调企业内部各方面的关系，引导、保护和发挥各方面的积极性，同心同德办好企业。
为了参与企业的重大决策，党组织主要成员应具备能做好党务工作与经济工作的双重素质，党组织的负责人可与董事会、监事会负责人或经理、副经理适当交叉任职。条件具备的，党委书记和董事长或者党委书记和总经理可由一人担任，规模较大、职工和党员人数较多的企业应设专职党委副书记。党委书记与董事长、总经理分设的，董事长或总经理具备条件的可以兼任党委副书记。党委成员进入董事会、监事会，董事、监事、经理、副经理进入党委的领导班子，要严格按照《党章》、《公司法》和其他有关规定办理。
党组织在人事管理中的责任主要应该是：监督、保证党的干部队伍“四化”方针和德才兼备原则的贯彻执行；管理党群系统领导班子和工作人员；按照人事管理权限，协助上级党组织和有关机构对公司董事会、监事会组成人选提出意见和建议；对公司经理和中层管理人员的聘任、解聘提出意见和建议。负责公司领导班子的思想作风建设，会同有关方面抓好公司管理人员日常的培养、教育、考察、监督工作。
在股份公司中，党组织在工作内容、工作方式、活动方式和活动时间上也要进行改革。
（5）必须处理好法人治理结构与职代会和工会的关系。 国有独资公司、两个以上的国有企业或两个以上国有投资主体组成的有限责任公司，必须健全职工代表大会制度。在这些公司里，职代会不是起领导和决策作用。它们职权应该是：听取和讨论公司发展和生产经营重大决策方案的报告，并提出意见和建议；审议通过有关职工工资奖金分配方案、安全生产和劳动保护措施方案、重要规章制度等重大问题；评议监督董事会、监事会成员及其他高级管理人员，对它们的奖惩提出建议；依法选举和更换董事会和监事会中的职工代表。
除上述两种公司外，其他有限责任公司和股份有限公司中，一般不应该再设职工代表大会，但在董事会和监事会成员中，应该有一定比例的职工代表。同时要发挥工会的作用。在职工持股的公司，工会可以组织职工组成“职工持股会”。并按照国家的有关法规和公司章程，选举代表参加股东大会和董事会。职工持股会享有股东权利，履行股东义务。工会还可以代表职工与公司董事会授权的代表签订集体合同。公司研究决定有关职工工资、福利、安全生产以及劳动保护、劳动保险等涉及职工切身利益的问题，应当事先听取公司工会和职工的意见，并邀请工会或者职工代表列席有关会议；公司研究决定生产经营的重大问题，制定重要的规章制度应当听取公司工会和职工的意见和建议。工会应该在党组织领导下，在参加企业的民主管理，维护工人的正当权益，活跃职工的业余文化生活等方面积极开展工作。
2.4 采取切实有效的办法，减轻企业的负担。
（1）减轻企业的债务负担。为了合理解决这个问题， 在进行公司化改组时，应该区别不同情况，采取不同的办法调整企业的资产负债结构：
对清产核资中清理出来的企业潜亏；因客观原因造成的企业固定资产、流动资产和专项资产损失；由于政策性因素和不可抗拒的原因造成的企业贷款损失；由国家拨改贷投资和基本建设基金贷款安排的重点建设项目，解决亏损挂账和资产损失确有困难的；经过有关部门审核，分别按冲销企业公积金、资本金、冲销银行呆帐准备金贷款余额、挂帐停息等办法处理。
对企业中由“拨改贷”投资和基本建设资金贷款本金所形成的历史债务，也应该区别不同情况处理：符合国家产业政策，需要重点支持的企业，可以将这部分贷款余额一次性地转为国家资本金；企业无资本金或者资本金未达到法定限额的，经过有关部门审定后，应该按照不低于法定注册资本金的原则转为国家投资，作为国有资本金。
无“拨改贷”和基本建设基金贷款的，应该由批准其设立的政府部门确认的出资者注入法定的资本金。对非金融机构的债务，经过对方同意，也可以将债权变为股权，使债权单位变为公司的股东。
改组成股份公司后，在一定期限内，国有股的收益也可以不拿走，作为资本金再投入到企业。
（2）减轻企业的社会负担。除某些大城市的少数企业外， 国有企业在进行公司化改造时都面临“大而全”、“小而全”、企业办社会，机构臃肿、人员富裕、劳动生产率低、资金利润率低的难题。
减轻企业的社会负担有以下两种做法：一是“金蝉脱壳，主体再生。”企业在进行公司化改造时，为了减轻股份公司的社会负担，可以把主体的全部或一部分拿出来进行公司化改造，使它们成为一个新的法人企业，而原来的企业仍然保留，而且将企业办社会部分也留给原来的企业，原企业实际上成了新成立的股份公司的大股东，它们经过重组逐步向控股公司的方向发展。由于这种作法不需要将辅助部门从原主体上分离出来，对新分离出来的部分进行股份公司改组比较容易进行，工作量小，进展快。缺点是将加重原企业的负担。从形式上看它们是新成立的股份公司的参股或控股企业，但是实际上是依靠新成立的股份公司上交的投资收益维持，它们的经营会遇到很大困难。二是“剥离辅助，精干主体。”为了避免上述方式的缺点，更多的企业在进行公司化改组时，要将为职工生活服务的部分和辅助生产部分独立出来，然后将主体部分改造成股份公司。在“剥离辅助，精干主体”时，要区别不同情况，采取不同的办法：属于应该由政府、社区负责的，如学校、医院等，可划给当地政府、社区，由它们来统一组织；纯粹为企业服务的，可以组成服务性的经济实体，进行独立核算，成为股份公司的分公司；既为企业服务，又可以为社会服务的，可以组成独立的经济实体，赋予它们法人地位，让它们自主经营，逐步做到自负盈亏；有的可以改为非盈利的事业法人，通过政府资助、社会赞助和服务收费等方式弥补开支；企业还要积极进行住房制度的改革，向住房社会化、商品化的方向过渡；有条件的地方和企业，还可以将辅助生产部门独立出来，自主经营，在为本企业服务的基础上，为社会提供服务，充分发挥它们的生产服务能力。
被分离单位的产权经过界定后，要区别不同情况采用不同的办法处理；凡改为国有独资公司的应该由改制后的公司持有；主体部分改造成股份公司后，在其上面设立国有控股公司的，应该由控股公司持有；移交地方政府的，应该办理财产移交手续。
企业的具体情况不同，“剥离”的方式也不同，一般可采取两种方式：一种是整体分离方式，即把一些单位成建制地从主体内分离出来，给予它们法人地位，进行自主经营，自负盈亏。采取这种方式的，被“剥离”单位原来的独立性就较强，有较稳定的服务方向，有比较好的经营条件；另一种是重新组合式，即把需要剥离出来的一些单位经过重新组织，让它们形成新的经营实体。采用这种方式的，有的在服务方向上有一定联系，或有某些相同、相似；有的是互相有需要，结合在一起，可以优势互补。
无论采取哪种形式，从一些做得好的企业的经验来看，都必须注意以下几方面的问题：第一，不能把“剥离辅助”单纯看成是甩包袱，而应该看成是一个企业由单一经营向多样化经营转变的契机。能否实现这个转变，关键是能否变“福利型”的无偿服务为“经营型”的等价交换，能否变只为主体服务为既为主体服务又为社会服务。第二，剥离出去的部分一定要合理。不能一说剥离，就将必不可少的服务部门和生产辅助部门都剥离出去，即使在发达国家的一些企业里，自己也办有职工食堂、职工培训大学、中心等，这些一般也不能完全进行企业化经营，因此，在剥离时必须要有合理的界限，以不影响正常的生产经营秩序和合理的利润率为前提。第三，对剥离出去的部分，不是撒手不管，而是要“扶上马，送一程”。原企业要给予被分离单位一定的人、财、物方面的支持，帮助其扩大经营，增强实力。在这个过程中要使被分离出来的单位形成新的经营机制，逐步成长、壮大，做到自食其力。第四，必须做好被分离单位干部、职工的思想工作。被分离单位的职工长期在企业里工作，对企业有一定的感情，而且它们担心分离出去以后会降低收入，许多人都会有一种被遗弃的感觉，在思想上产生某些抵触情绪，因此，一定要对他们做深入细致的思想工作，对他们的安排有切实可行的办法，否则就可能会激化矛盾，甚至影响社会的安定。
2.5 根据不同的企业采取不同的途径进行。概括起来讲， 说是要改组一批；嫁接一批；包、租、卖一批；兼并、合并一批；破产一批。这五个一批，可以简称之为国有企业改革的“五一工程”。
（1）要把一批有条件的大、中型企业改造成股份公司。 单一投资主体的可依法改组成国有独资公司，但这种公司不能很多，只限于生产某些特殊产品的企业和军工企业；多数大中型企业在改组成股份公司时都要实行投资主体多元化，它们中的多数将被改组成有限责任公司，只有一部分将被改组成股份有限公司，上市公司更只能是少数。大中企业改组为股份公司后，国家只对支柱产业和基础产业中的骨干企业实行控股；对一般企业要多吸收非国有资金入股，国家在这些企业只参股、不控股。
（2）要继续吸收、利用国外和港、澳、台资金，发展三资企业， 对一批国有企业进行嫁接。实践证明，利用国有企业现有的基础设施、厂房、场地、设备等与国外和港、澳、台的投资者发展三资企业，对国有企业进行嫁接，是改组国有企业的较好的途径，对双方都有好处。政府应进一步完善对三资企业的法规和政策，简化投资手续，为国外和港、澳、台的投资者提供更完善的信息服务。鼓励他们更多地在能源、交通运输、原材料等基础产业进行投资；鼓励他们多在内地投资；鼓励他们多向大企业投资；鼓励他们参与老企业的技术改造。但是，要处理好引进外资与保护民族工业的关系。有些重要行业不能引进外资，大型和特大型企业改成合资企业时，中方的股权一定要保持在50%以上，还要防止外资在中国形成行业垄断。
（3）对大批小企业实行包、租、卖的政策。 小型国有企业没有必要采用国有制的形式。因此，小型国有企业特别是服务行业的小型国有企业，有的可以继续实行承包经营、租赁经营、有的可以改组成股份合作制，也可以出售给集体和个人。
（4）促进一大批企业进行兼并、联合和合并， 调整产业组织结构。要进一步完善关于企业兼并、联合和合并的政策法规，鼓励资金雄厚、产品有市场、管理水平高、经营得较好的企业，根据发展的需要，兼并落后的企业；鼓励企业之间发生各种联合特别是企业集团；鼓励企业之间的合并。既鼓励国有企业之间的兼并、联合和合并，更鼓励打破地区、部门、所有制界限的兼并、联合和合并。通过这些措施，调整产业组织结构，重组企业的生产力，扬长避短，发挥优势。通过产业组织结构的调整、改革，形成一些大企业和大企业集团。
（5）要积极创造条件，促使一批企业破产。 近年来我国国有企业的亏损面扩大，这里面有税制改革、财务会计制度改革等方面带来的影响，但是主要不是由于这些原因，而是由于技术落后，管理混乱，产品质量差，产品不适销对路，消耗高，浪费严重等经营方面的因素。对非经营性亏损的企业，应该积极创造条件，给它们必要支持，限期让他们扭亏为盈；不少经营性亏损的企业，已经债台高筑，有的早就资不抵债了，它们已经病入膏肓，再不可能起死回生，与其让它们靠药物和输血痛苦地活着，还不如让它们“安乐死”。因此，应当对亏损企业进行认真分析、排队。对那些不可救药的亏损企业，要采取切实可行的步骤，坚决让它们破产，并逐步形成有生有死，优胜劣汰的机制。
三、进一步改革政府经济管理机构，转换政府职能
3.1 从职能和组织上实行政企分开。实现政企分开， 转换政府职能的问题已经提出多年，但是至今没有取得实质性的进展。不仅许多老问题没有获得解决，而且还出现了不少新问题，如争权夺利，没有好处不办事，把本该由政府各部门之间主动协调解决的问题推给企业，让企业充当政府部门之间的协调人，乱摊派，以权谋私，贪污受贿，等等，基层对此意见很大，有的把政府部门斥之为“官衙门”、“部门政府”。它已成为改革的重点和人们注意的焦点。国家体改委生产体制司、国家经贸委企业司等单位1994年上半年组织的调查表明，排在12项改革重点的前3位的分别是政府转换职能、产权制度、健全市场体系。1994 年下半年， 中华工商时报对这个问题也作了一个调查， 结果表明：排在11项改革重点前4项的分别是转换政府职能、社会保障制度、 产权界定和健全市场体系。这两个调查结果是相吻合的，尤其是两者的调查都表明：转换政府职能是企业改革要解决的首要问题。
3.2 政企分开，转换政府职能， 必须要把政企从组织形式上分开。政府对企业的管理要从部门管理转向行业管理，从隶属管理转向资产管理。因此，必须建立三个层次的国有资产管理组织系统。
第一个层次是国有资产的行政管理机构。其职能主要包括：会同有关部门拟定并贯彻国有财产的各种占有、使用、处置的法规制度；组织清产核资、产权登记、产权界定、资产评估等基础管理工作；汇总和整理国有资产的信息、建立企业财产统计报告制度，并纳入国家统计体系；制定国有资产保值增值指标体系，从整体上考核国有资产经营状况；建立并管理国有资产经营组织，主要包括国有投资公司、国有资产经营公司、控股公司和大型企业集团的集团公司，它们的投资范围、投资方式、经营方针、高层领导人员等都应该由政府的资产管理部门规定和审批，而且，政府的资产管理部门还要对所属的资产经营组织的投资经营活动进行指导和考评；对非营利性单位的国有资产进行授权管理；配合审计、财政等有关部门按照国家的有关法规和本部门制定的资产管理制度，对国有资产的使用、经营情况进行监督、督促各单位合理利用国有资产，提高经济效益；在国务院规定的职权范围内，会同有关部门协调解决国有资产产权纠纷；政府赋予的其他职责。
第二个层次是从事国有资产经营的组织。为了从组织上保证实行政企分开，各级政府必须建立一批管理和经营国有资产的经营组织，如各种国有投资公司、国有资产经营公司、控股公司、大型企业集团的集团公司等，它们受托作为国有资产所有者的代表对生产经营性企业进行持股、控股和对国有股进行买卖，其主要职能包括：筹集资金；开展投资和产权转让业务；派代表参与对投资企业的管理；研究、制定公司的发展战略，并对子公司的发展方向、发展战略、投资重点以及重大的投资项目进行指导；在信息、产品研究开发、市场开发、政策咨询、职工培训等方面为子公司提供服务；根据自己的投资方式、投资数量，以不同的形式参与企业的收入分配，取得相应的资金收益；通过向国家上交部分资产收益、保证资产增值等形式独立地承担对国家的经济责任；参与对破产企业的财产和债务的清理，维护国家的利益。
当然，在上述四种资产经营公司中，大型企业集团的集团公司和另外三种资产经营公司的职能又应该有所区别，大型企业集团的集团公司不应该是一种纯资产经营公司，它应该是生产经营性的实业公司，也就是说它们应该有自己的生产经营业务，而同时可以被授权经营管理集团中成员企业的国有资产。目前，一些企业集团的集团公司把自己变成一个纯资产经营公司，从长远来看，这样做是不合适的。
第三个层次是生产经营性企业中的国有资产的代表。生产经营企业的法律形式不同，国有资产的管理组织和管理方式也不一样。如果是没有进行公司化改造的国有企业，必须按照现行的“国有企业国有财产监督管理条例”和其他有关的法律法规执行，国有资产的管理主要由外部的国有资产监督机关和企业内部的监事会来承担；如果已经改组成国有独资公司，由于这种公司内部不设立股东大会，只设董事会，由它行使股东会的部分职权，在公司内部的国有资产的管理职能可以由董事会和监事会承担；如果不是国有独资公司，而是国家控股、参股的股份公司，在公司内部国有资产的管理职能应该由政府授权部门或国有控股公司派入公司的股东代表来承担，他们以“国有股”股东的身份依照国家的法律法规和公司章程享有相关的权力。
目前，这三个层次的国有资产经营管理的组织系统尚没有完全建立起来，妨碍了企业改革的深化。首先，现在的国有资产管理部门是设在财政部下面的，很难充分行使国有资产政府管理部门的职能，必须加以改造，给予它们更大的权力，可设想将经贸委和现有的国有资产管理机构合二为一，组成各级政府的国有资产管理委员会，由它们代表同级政府统一行使所有者的职能。其次，更重要的是国有资产的控股公司尚没有建立起来。所以，在股份制改造时，还没有一个明确的投资主体，不得不让原来的主管部门去充当投资主体；而且按照国有资产监管条例的规定，企业的主管部门又是国有资产的监管部门。这就更加强化了企业主管部门的作用，与改革的方向背道而驰。因此，在建立国有资产管理组织系统方面，我们应该加快改革的步伐，否则，政企分开只能是一句空话。
在建立国有资产控股公司时，要防止和坚决反对中央政府的一些行业主管部门和一些全国性的行政性公司换牌为所谓的国有控股公司。特别是一些竞争性行业，如汽车、冶金、石化、电子等行业在组建国有资产经营公司时，要立足于本行业的大企业和大企业集团，国家要把经营国有资产的权力委托给这些大型企业和大企业集团的集团公司，让他们成为国有资产的投资和经营主体。在这些竞争性行业组建全国性的行业控股公司有百弊而无一利。首先，难以实现政企分开。我国现存的许多全国性的行业公司的运行说明，这种全国性的公司必然会担当起政府的行业管理职能，很难实现企业化经营。其次，组建这种全国性的全行业的控股公司会造成高度垄断，既为国际反垄断规则所不允许，也不利于开展竞争。再次，会严重影响大企业的积极性。每个竞争性行业都有一些大企业和特大企业，在它们上面再增加一个管理层次，既很难管理，也没有必要。硬要这样做，必定会加剧这些大企业和特大企业与控股公司的矛盾，严重影响它们的积极性的发挥。所以竞争性产业的行业主管部门只能演变成行业协会，而不能改组成行业的控股公司。地方政府的行业管理部门，虽然不会形成全行业的垄断，但是在改组成控股公司时也必须转换职能，转变工作方式。
3.3 综合经济管理部门也要精简机构，转换职能。 政府的行业管理部门减少后，应该加强综合经济管理部门的作用。但是加强它们的作用并不是要扩大编制、扩大规模。综合管理部门也要精简机构，转换职能。我国综合经济管理部门已经很庞大，而且干了许多不应该自己干的事情。比如，现在政府的综合管理部门都设立了各种经济研究所、研究中心、咨询中心以及其他的各种各样的事业单位，有的甚至还办了不少企业。这种作法的弊病越来越明显。首先，把本来应该由非政府机构去管的事情揽在自己身上，分散了精力，削弱了这些部门的宏观管理职能。其次，增加了政府的开支。办这些事业的资金绝大部分来自于政府机构转移而来的财政拨款，不仅增加了政府的开支，而且也削弱了其主管部门行使政府职能所需要的财力。再次，导致了以权谋私和其他不正之风的蔓延。这些机构打着政府部门的招牌到企业去搞摊派、拉赞助，增加了企业的负担，有的甚至利用这些机构以权谋私，例如不经自己部门的研究机构、咨询机构论证的项目不予列项、不批准进行公司化改造、不给贷款，等等。因此，在精简机构，转换职能时，也要对这种机构进行清理、整顿。
四、适度收缩国有资产的投资战线，优化国有资产的布局
4.1
要从有利于提高生产效率和发展生产力的角度来选择公有制的形式和结构。在成熟的市场经济下，国有制在自然垄断和信息垄断性强、幼稚产业等产业具有相对优势。因此，从总体上看现在国有经济存在着涉及面过宽、战线过长的问题。要通过划定国有资产的投资领域、出售小型国有企业、出售一部分大中型国有企业的股权等形式，适当收缩战线，优化国有资产的配置结构。要积极发展其他公有制形式，特别是一些新的公有制形式，使之在市场经济中发挥更为重要的作用。非公有制经济也应该有较大发展余地。社会主义市场经济体制要坚持以公有制为主体，但这种体制给非公有制经济成份应该留下远比计划经济体制大得多的空间。个体、私营、三资企业在我国已经有了很大的发展，它们是我国社会主义市场经济的重要组成部分，而不是异己的力量。在政策、法律上要鼓励非公有制经济的发展，同时也要规范其行为，使其在合法经营的前提下得以发展。
随着多种经济成份的发展，各种所有制和不同的所有权在企业这一层次日益互相结合，企业也必然会越来越难以按所有制形式来划分。我国的所有制结构将会呈现一种新态势；在宏观层次上，公有制将占主体地位，在微观层次上，各种所有制形式将会互相渗透、互相结合。
4.2
要对社会主义市场经济条件下的国有经济的主导作用重新定义。面对多种所有制并存和多种经济成份在企业内部相互融合等新形势，我们必须对国有经济起主导作用的方式进行重新认识。
（1）国有经济的主导作用不仅表现在国有资产的总量上， 而且表现在国有资产的配置结构上。国有资产主要应该配置在能对国民经济起主导作用的产业和部门。
（2）国有经济的主导作用不仅体现在纯国有企业上， 而且还体现在它控股参股的企业上。如前所述，经过产权关系的重组和股份制改造，我国的国有资产将形成五种企业组织形式，国家作为投资者，在这些企业里都会起到相应的作用，从而使国有经济的作用更加广泛。
（3 ）国有经济的主导作用主要表现在发挥大型特大型国有企业的骨干作用上。我国的国有资产高度集中于国有大型、特大型企业和企业集团之中，它们在国民经济中占有绝对的支配地位。据统计，按总资产、净资产和实现利税三项指标分别排在前面的1000户国有大型企业，其户数还不到国有企业总数的0.3%， 但它们的总资产之和占全国国有企业总资产的40%，净资产之和占全国国有企业净资产的51%，上缴的销售税金总额占全国国有企业销售税金总额的52%，提供的利润额占全国国有企业利润总额的66%。因此，国有经济的主导地位应该主要通过这些企业来发挥。
（4）国有经济的主导作用要体现在国有企业的素质上。 在市场经济条件下，国有企业应该在公平竞争中凭借自己在人才、设备、技术、质量和管理等方面的优势发挥作用。国家应当采取必要的措施帮助国有企业卸下债务负担和社会负担的沉重包袱，努力为它们创造公平的竞争环境。
（5 ）国有经济的主导作用应当体现在充分发挥国有资产的最大效能上。要充分发挥国有经济的总体力量在整个国民经济中的控制性、导向性作用。
4.3 调整国有资产的行业结构， 促进需要国家重点支持的产业的发展。目前，我国国有资产的行业分布很不合理。据统计，我国的国有资产存量的60%左右分布在工业、建筑业等竞争性较强的行业，需要重点发展的邮电、运输和基础设施等行业的国有资产存量不足20%。因此，必须进行调整。调整国有资产行业布局主要应考虑两个因素：一是在该行业国有经济是否能发挥相对优势；二是是否需要国家重点支持。根据这两个因素，国家需要继续给予支持的行业主要包括：第一，自然垄断产业和具有社会公益性的行业。自然垄断产业和具有社会公益性的行业的范围是在逐步变化的。在一些发达国家，它们的范围越来越小。在我国的现阶段，它们的范围可以宽一些：可以包括邮电、通讯、港口、航空运输、铁路运输、输变电、金融与保险、城市交通、供水、供气等行业。第二，能源与基础原材料行业。包括石油、天然气的开采与加工、钢铁、有色金属、基本化工原料等的生产。第三，对国民经济能产生带动作用的支柱产业。包括石油化工、重型机械、发电设备、汽车制造、建筑业等。第四，对加强国防、增强国力有重要作用的产业。如国防工业、航天工业、原子能工业以及其他高新技术产业。
与此同时，要逐步减少对轻工、纺织、一般机械等行业的国有投资，使国有经济的力量逐步从这些行业转移出来，加强对重点行业和产业的投入。
4.4 因势利导，促进地区国有资产布局的调整。 实行改革开放政策以来，东部沿海地区非国有经济发展很快，使国有资产的地区分布发生了很大变化。有关资料显示，1994年，在工业方面，东部沿海地区的国有工业的工业产值所占的份额已经不足40%，其中浙江、江苏、广东等省已经接近30%；而中西部内陆地区仍超过60%，其中10个省接近或超过80%。造成这种状况的原因有二：一是东部沿海地区乡镇企业、中外合资企业等非国有企业发展快，而内陆地区非国有经济发展较慢。二是内陆地区多是资源出产地、国家投入较多。今后，随着内陆地区经济实力的增强和投资环境的改善，其乡镇企业、城镇集体所有制企业、私营企业和合资企业会有所发展，但是国家对资源地区的投资也会增加，所以在内陆地区国有资产的比重仍会高于东部沿海地区。这种发展趋势是正常的、合理的，我们应该因势利导促成这种变化。
4.5 抓大放小，调整国有企业和国家投资的企业的规模结构。 长期以来，由于国有资金投资分散，铺的摊子太大，结果分散了力量，形成了大的不大，小的不好的局面。所以，必须坚决实行“抓大放小”的方针。改变国有企业包打天下的作法，逐步放弃国有小企业，集中力量抓好大企业。
（1）加速我国大型企业和大型企业集团的发展。 我国的大企业不仅数量少，而且规模小。我国还没有一家工业企业进入世界500 家大企业的行业，也还没有一家象样的大跨国公司。但即是如此，现在少数关键的国有大企业仍是整个国民经济的骨干力量。据统计，全国500 家最大的工业企业的资产占国有工业企业总资产的37%，销售收入占46%，实现利润占63%。由此可见，只要抓好关键的500～1000 家国有大企业，50～100家大型企业集团，就可以把握住整个国民经济的命脉， 抓住中国经济发展的主导力量。为此，第一，要按照现代企业制度的要求，加快大企业建立现代企业制度的工作。第二，通过国有资产授权经营、国有资产的行政划拨和企业兼并等措施壮大大企业和大企业集团的实力。第三，增强大企业特别是大企业集团的筹资、融资功能，为企业集团的规模扩张创造条件。第四，创造条件，鼓励有实力的外向型企业集团逐步向跨国公司过渡。
（2）采取多种措施逐步放弃国有小企业。 我国国有小企业大都小而全，经济效益低。据统计，在国有小型企业中，有盈利的仅占30%，亏损和潜亏的占40%，已经资不抵债的占30%。因此，必须采取多种措施，逐步使国家投资从小企业中退出来。第一，对现有的国有小企业要坚决贯彻包、租、卖的政策。包、租、卖重点要放在卖上，将小型国有企业特别是县级国有企业通过有偿转让的形式转变成集体、合资和私营企业。第二，对新建的国有企业进行行业限制和规模限制。为了改变一方面减少国有小企业，另一方面每年又产生大批国有小企业的不正常现象，应该制定国有资产投资法规，明确规定国有资金的投资的行业和企业规模，不符合法规的不批准注册。第三，减少国有资产的管理层次、县级人民政府不再拥有和管理国有企业。第四，加快资不抵债的小企业破产的步伐。
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