对我国发行地方公债问题的理性思考，本文主要内容关键词为：公债论文,理性论文,我国论文,地方论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
从一般意义而言，地方公债也应是国家公债制度的重要组成部分，举债权也应是规范的分税制财政体制下各级政府应有的财权。由于我国现行《预算法》规定地方政府不得发行政府性债券，而在我国积极财政政策实施以来，采取了国债转贷方式实行中央政府代地方政府发行债券。实际上，中央政府代地方政府发债，直接会导致中央财政债务风险的加大，存在许多弊端：首先是地方为获得国债建设资金而报审项目，一些项目并不是地方经济发展迫切需要上马的，这样会导致资金使用的浪费；其次是国债建设项目庞大，地域分布广，中央对项目的审核难以做到周密详尽，对国债资金使用监督鞭长莫及；再次是债权人是国家，债务人是地方，尽管国家与各省签订了转贷协议，各省与有关主管部门、各市政府及各市财政局也签订了转贷协议及还款计划，但由于没有具体的还款措施和制度保证，从而使地方未来的还款保障成为问题；最后是中央对地方使用国债的约束机制软化，权力和责任不对称，处罚不力，许多违纪行为边查边犯。
一、发行地方公债的理论依据
大家知道，纯公共产品的提供主要是依靠政府，而准公共产品的提供除了政府以外，还有市场。就政府而言，它提供两种产品的资金来源大体有两种途径：征收税费和举借公债。而我国是不允许地方发行公债的，也就是说，地方政府提供地方性的公共产品的资金来源主要依靠地方性的税收与地方性收费，还有中央政府下拨给地方的资金。由上述和实践情况来看，地方性各种收入远远不能满足地方的各项支出，那么地方政府只能另想办法筹资，因此，不得不靠隐性的方式发行公债以满足需要，形成现在地方公债存在的不争事实。笔者认为：一方面这种隐性地方公债由于缺乏正确政策的导向和有效的监控，必然在其发行、使用及效果评估等环节存在问题。既然如此，那么我国政府当前要做的应是评估我国建立地方性公债市场条件并建立健全地方公债体系，把隐性的东西显性化。另一方面从公共财政的理论上讲，税费与地方性公债都应是地方政府筹资的重要手段，理由为：政府部门的支出总体可分为经常性支出与资本性支出，而这两种政府经费的筹集应当根据其所产生利益的不同而采取不同形式，其中，支出利益惠及目前的经常性支出，应由税费等财政资金承担；凡是支出利益惠及将来的资本性支出，则以发行公债的方式筹集资金，这样，受益者及费用负担者相吻合，公平合理。否则用税费等财政资金来承担全部资本性支出，就意味着让现在的人承担公共产品的全部成本，而让以后的人免费享受它所产生的效益，从资源配置的角度看，这会使公共产品的提供规模低于有效率的水平。同样，如果以举债收入来承担当年的经常性支出，就意味着让现在的人无偿享受公共产品的利益，而让以后的人来承担偿还债务的责任，这种情况下，公共产品的受益与成本承担者分离，举债筹资会使公共产品的提供规模超过有效率的提供水平，难以使公共产品的提供达到有效配置的目标。也就是说对于政府的资本性支出则不应以筹集税费等财政资金作为惟一的渠道，通过举债筹资将成本分摊到以后的各个受益期，将有助于社会选择比较符合效率要求的公共产品提供水平。
那么为什么我国政府目前不允许地方政府发行公债呢？究其原因，一是考虑地方政府不够独立，与中央政府的关系特别是财政关系无法隔断，容易形成地方借债规模失控而需要由中央政府弥补的现象；二是担心地方发行公债会减少社会资金流向中央政府公债的数量，削弱中央政府筹集资金的能力，从而会降低中央对经济的调控力度。笔者认为这两方面的问题不用过分担心，它可以在建立健全地方公债体系及它与中央公债关系时得到解决。当然，正如地方政府的税收权与收费权是有限的一样，地方政府的举债权也并非是完全的和无限的，而且由于地方政府通常难以进入全国性资本市场筹集资金，因此其债信和偿债能力也不可与中央政府相提并论。就偿债能力而言，中央政府有众多的收入来源偿债，地方政府的偿债能力则受其财力制约，大量举债会带来沉重的偿债负担。由此可见，对地方政府举债权作出适当的限制，甚至是严格的限制是必要的，也是合理的，但完全禁止地方政府举债显然是不适当的，是违背分级财政体制的原则的。
基于以上分析，我们认为，就我国而言，应当按照公共财政与分级财政体制的客观要求，逐步建立起规范的地方政府公债制度，允许地方政府发行统一的债券筹集地方公用事业发展资金。也就是说在建立中央政府严格审批和监管制度的前提下，通过国家法律明确规定地方财政的发债资格、规模、方式、范围及偿债机制，这种做法既有利于各级财政把“该管的事管起来”，实现财政职能的强化和到位，又有利于规范地方政府融资管理；既有利于真正实现“一级政府、一级财政”，按照分级财政体制的要求赋予地方政府包括举债权在内的各项财权，又有利于中央对各级政府债务进行全面监管，有效避免债务危机和财政风险。
二、发行地方公债适宜性的具体论证
从地方公债存在理论基础的论证来看，发行地方公债是一个市场经济国家必然的选择。但是我们也应该看到，地方公债的发行是要具备一定的条件的。就我们国家而言，随着各项政策制度的不断完善，各个经济领域体系的日益健全，使我们国家地方公债的发行成为可能。
首先，在各级政府间财政关系的协调过程中，分税制是以法律法规形式对各级政府的事权、财权加以明确界定和划分的，从而使各级财政都在法律规范的体制框架之内行使其职责。也就是说，分税制财政体制改革明确了地方政府的财权和事权，地方政府与中央政府的利益边界已经被合理界定，使地方政府作为发行债券的主体地位身份成为可能。
其次，经过十几年的发展，我国已基本构建起相对规范并逐步趋于成熟的资本市场：①我国已有多年发行国债、企业债、金融债的经验，特别是近20年的国债发行实践使我国在债券的发行方式、品种结构、期限结构、利率结构等方面都积累了丰富的经验。同时也培养了一批精通债券发行和流通的中介机构和专业人才，这些都为地方债券的顺利发行提供了技术上的支持和保证；②我国现有的证券交易网络包括上海、深圳两个交易所，银行间债券交易市场以及即将发展起来的场外交易市场（如柜台交易市场）等和交易规则都为地方债券的交易、提高地方债券的流动性创造了最基本的条件；③我国市场的中介机构，如投资银行信用评级机构、会计审计机构等，已经有了较大的发展，它们能够为地方债券的发行、承销、评级、流通转让提供全方位的服务，并且对地方债券发行主体进行有效的市场约束和监督；④我国保险市场的不断扩大（包括外资保险公司的进入）和保险体系的逐步完善（通过保险公司为地方债券进行保险）为转移地方政府的发债风险、提高广大投资者对地方债券的信任度，从而增加债券的流通性提供了保障。
最后，大家知道，国债负担率与居民应债率是衡量社会应债能力的两个重要指标，从最近几年的统计数字来看，这两个指标实际数值都低于国际公认的警戒线，也就是说政府债券规模在我国尚有进一步扩张的余地。从个人投资者来看，进入20世纪90年代以来，我国居民储蓄存款余额上升很快，平均每年递增27%，2001年底达7万多亿元，2002年已达8万多亿元。这样，在个人投资者投资渠道非常有限的情况下，地方公债的发行无疑会顺应个人投资者需求，受到他们的欢迎；从机构投资者来看，证券投资基金（包括封闭式基金和开放式基金）、保险基金、社会保障基金、商业银行等，对于地方债券也都有着巨大的投资需求和承受能力，都希望提供更多的资本市场投资品种，这样对他们而言，既可以分散投资风险，又可以为稳定的投资回报创造更多的机会。
三、建立健全我国地方公债体系的政策取向
无论从理论依据，还是从其适宜性来讲，我国发行地方公债都是一种必然选择，但是这一体系的建立与完善应是一个渐进的过程，不能一蹴而就，笔者认为应从以下几个方面着手：
（一）完善我国现行分税制财政体制。功能良好的财政体制是一国地方政府债券存在与发展的前提和基础，其主要内容包括：中央与地方政府之间事权的明确界定，中央与地方税收等权限的合理划分，中央与地方转移支付制度的有效健全。就地方公债而言，一方面公债统筹权应在中央政府，其中，国家总体的举债总量需要由中央政府作决定，这样会避免各地区“各自为债”可能带来对债务总规模过大的风险；另一方面应妥善处理地方政府债券和国债的关系。我们始终要保证中央国债优先的地位，不能削弱中央政府发展经济及宏观调控能力。借鉴国外地方政府债券的管理经验和通行做法，考虑到地方公债相对于国债在资信上的差距，为了促进地方公债市场的开放和发展，中央政府一般可以从债券利率政策及税收政策等方面给地方政府债券提供一定的照顾和优惠。
（二）建立健全地方公债的管理与风险防范机制。其主要内容包括：稳定地方财政，避免债务风险，应建立地方公债的信息公开披露制度；规范投资行为，减少投资随意性，实行严格的债务投资决策责任制；控制担保数额，消除不良担保，应建立健全地方政府担保机制；合理安排预算，加强偿债基金专户管理，建立地方财政偿债机制；完善法规，加大惩处力度，制定与地方政府债务管理相关的各项法律法规；合理运用指标，强化债务控制，建立地方政府债务的预警系统。
（三）建立良性循环的金融市场体系。一国或地区金融市场的健全和发达程度对地方政府债券是否得到蓬勃发展和持续繁荣具有重大影响。如市政债券规模相当大的美国具有发达的市政债券一级和二级市场、经验丰富且极具创新意识的市政债券承销商、投资分析机构、市政债券评级机构以及众多机构投资者。这些都促进了其市政债券的繁荣。就我国目前而言，随着资本市场的飞速发展，整个金融市场也已初步健全和发达。但各类投资银行、中介机构的竞争力同外国同行相比仍有较大差距，而且违规事件常有发生。我们必须在保证整个金融市场特别是资本市场的高速发展的同时，提高我国各类金融机构和中介机构的竞争力，降低由于市场程度不高或政府行政干预过大而造成的金融体系的内在风险。
（四）构建我国地方公债体系的具体操作。其主要内容包括：
1.合理确定地方公债的发行主体。当前，各方面的现实不允许我国把地方的每一级政府都确定为地方公债的发行主体，选择发债主体应根据我国国情和地方政府综合情况而决定，要选择那些地方经常性预算平衡、有良好的资信，能及时履行各项支付义务，不存在拖欠债务，财力和管理水平高的经济发达的省、市级政府、沿海、沿江开放城市、著名旅游城市及其他具有一定规模的开发、开放城市等，待时机成熟后再逐渐铺开。
2.合理确定地方公债的规模。评价国债规模的指标可为地方政府发债规模的确定提供有价值的参考，地方公债的规模也可以用三项指标来衡量：首先是地方债务依存度；其次是地方债务偿债率；最后是地方债务负担率。就国债而言，这三项指标都有世界与我国公认的警戒线，对于地方公债也应该根据我们国家的实际情况研究并确定其警戒标准，以便很好的界定地方公债的规模。
3.合理确定地方公债的期限。公债期限的搭配是公债发行的重要内容，短、中、长期三种债券在经济中都发挥重要的作用。就地方公债而言，除不能用于“吃饭”外，也不能用于竞争性项目支出，不能用于纯经营性和盈利性的基础设施项目，只能投入城乡基础设施、公用事业建设项目，如城乡道路、土地改造、大型水利工程、文化教育和医疗保健设施、环境保护设施等。也就是说我国目前的地方公债应以中长期债券为主，这样既保证了为政府财政提供长期稳定的建设资金的需要，又满足了投资者获取高额投资收益的需要。
4.合理设计地方公债的利率。对地方公债的利率设计主要要考虑以下因素；首先要参照金融市场利率；其次要考虑同期国债利率；再次是居民对地方公债收益的预期；最后是地方公债所能带来收益的大小及地方政府财政偿债能力的大小。另外在地方债券利率结构的设计上要坚持固定利率与浮动利率相结合的原则。
5.建立有效的地方公债偿债机制。地方政府应设置一种专项基金，专门用以偿还所借公债，每年从财政收入中拨出一笔专款建立基金，交由特定机关管理，专做偿债之用，而且在公债未还清之前，每年的预算拨款不能减少，以期逐年减少债务。当然除了上述各点以外，还有公债的发行方式、发行对象、偿债资金的来源等各要素都应是我们要研究的重点，有发行公债权的各级政府都应因地制宜的认真对待，以期早日能构建成有良好经济效应的地方公债市场。