新昌县公路管理局 浙江新昌 312500
摘要：随着我国交通投融资体制改革的推进，交通建设投融资正积极从计划经济下的投资主体单一、资金渠道唯一向主体多元化、项目业主多层化、筹资方式多样化转变。但总体上看，交通设施投资仍主要依赖于国家和地方政府投入，投资主体仍较为单一，市场化程度不高，资金缺口大，难以满足建设增长的需求。在国家严控地方政府性债务，加强对地方政府融资平台监管的大环境下，原有的融资渠道日益萎缩，迫切需要创新筹融资机制。目前，国家大力推广政府和社会资本合作的PPP模式，为破解交通建设筹融资难题，实现交通可持续健康发展提供了新的契机。
关键词：基本概念；国内现状；模式应用
一、PPP模式的基本概念
（一）PPP模式的定义
根据财政部《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金〔2014〕76号），政府和社会资本合作模式（Public-Private Partnership，PPP）是在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系。通常模式是由社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作，并通过“使用者付费”及必要的“政府付费”获得合理投资回报；政府部门负责基础设施及公共服务价格和质量监管，以保证公共利益最大化。
二、国内PPP模式的现状
（一）PPP模式在收费公路中的应用模式
目前的收费公路主要是高速公路，按照属性分为政府还贷公路与经营性公路。投资主体主要是政府投融资平台及大型建筑施工类央企。以往高速公路的建设资金主要依靠银行贷款。由于高速公路建设成本大幅攀升，而政府投融资平台负债率较高，投融资能力受金融政策影响较大，高速公路投资未来主要依靠社会资本。因此，必须增强项目对社会资本的吸引力，推进以投资者合理回报为核心的交通基础设施特许经营制度，并通过PPP模式引进社会资本。
（二）PPP模式在非收费公路中的应用模式
根据国家发展改革委《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资〔2014〕2724号），对于缺乏“使用者付费”基础、主要依靠“政府付费”回收投资成本的项目，可通过政府购买服务，采用建设—拥有—运营（BOO）、委托运营等市场化模式推进。
三、新昌南互通项目PPP模式的应用
（一）项目概况
项目位于高速公路城南乡俞家央新桥头大桥附近，采用单喇叭形式与新胡线衔接，并在新胡线设连接线以隧道方式穿越后与104国道相接。总投资51621.7万元，建设工期24个月。
（二）投资模式
社会资本方经公开招标选定后，在项目所在地公司部门登记注册，成立项目公司。项目公司社会资本方占股100%，政府方不参股；注册资本为投资额的20%，融资资本为投资总额的80%。其中概算第一部分建筑安装工程费，在第三方编制工程量清单预算经新昌县财政局审核后报行业主管部门备案，按实际中标结果纳入总投资；第二部分设备及工具、器具购置费，纳入总投资；第三部分工程建设其他费用，根据实际发生，纳入总投资（第1、2、4部分由实施机构新昌县交通运输局支配）。
（三）投资回报机制
根据浙发改投资[2017]251号文有关规定，一般要求经营年限不得少于10年，一般最长不超过30年。本项目建设期总工期24个月，运维期10年。县财政局根据《PPP项目合同》约定向项目公司支付“可用性服务费”和“运维绩效服务费”。
期刊文章分类查询,尽在期刊图书馆投资回报率为中国人民银行五年以上期同期贷款利率上浮不高于20%；建筑安装工程费按照审核备案的工程量清单预算下浮不低于5%，具体以中标结果为准（最后中标投资回报率为上浮13%，建筑安装工程费下浮6%）。
（四）招标方式
采用公开招标，接收联合体投标，成员数不得超过2家。要求社会投资人拥有公路工程施工总承包一级及以上资质，中标的社会投资人直接负责项目的施工建设任务。采用综合评估法，综合评价投标人的评标价、投融资方案、项目建设方案、养护和移交方案以及资信得分。
（五）项目方案要点
（1）发挥社会资本优势。社会资本具有专业施工技术、运维管理经验和投融资能力，通过政府与社会资本合作模式，社会资本能够为项目带来先进的施工技术，提高项目质量和使用年限。
（2）风险分配机制。社会投资人承担项目投融资、施工建设、运维管理等市场风险；政府方承担政府方可控的法律变更引起的损失和成本增加风险；不可抗力风险以及超出政府方可控范围的法律变更及政策变化风险由双方共同承担。
通过PPP模式，有效降低了传统建设模式下的投资及运营成本，极大地降低政府的财政压力，充分体现出PPP模式提高公共产品及服务供给效率的优势。
（六）成功经验
（1）领导重视、部门联动。县政府成立了项目指挥部，工作由县交通运输局牵头，相关部门配合。主要领导亲自研究部署PPP项目推进工作，制定并落实工作方案及具体措施，做到早安排、早部署、早落实，广泛发动。多部门联动，落实责任，形成强大工作合力
（2）两报告一方案、招标文件无缝衔接。由县交通运输局聘请专业的第三方咨询机构浙江省工程咨询有限公司，负责编制两报告一方案、招标文件，组织公开招投标等相关事宜，并且在项目PPP政府采购全过程提供相应的咨询服务，确保不走样。
（3）构建了合理的工程建设模式及风险分担机制。要求社会投资人拥有公路工程施工总承包一级及以上资质，中标的社会投资人直接负责项目的施工建设任务，从而为项目带来先进的施工管理技术和施工工艺。单独由项目实施机构县交通运输局作为甲方另行公开招标施工监理单位、竣（交）工检测单位和跟踪审计单位，能有效的监督控制工程的质量、进度、合同及投资。通过合同条款对法律、组织机构、项目自身、资金等风险分担进行较公平合理的约定，提升了项目对社会投资人的吸引力。
（4）规范的运作和充分竞争使得政府利益最大化。通过公开招标，一方面实现了筹集项目建设资金、引进先进的施工组织能力，保障了项目的如期建成的目标；另一方面十分有效地降低了政府运营期的补贴压力，实现了政府利益的最大化。
四、PPP模式推广存在的困难与问题
1.政策办法需要进一步完善。目前，各级政府部门推出的政策还存在一些冲突，PPP的具体操作方式不够清晰，如文件提出政府可以采取资本金注入、投资补助、贷款担保、贷款贴息等支持方式，但适用范围没有明确；合理回报水平没有明确的界定；项目实施方案、物有所值评价等缺乏成熟的范例。现有的规定文件偏向政策性和指导性，缺乏实际的操作性，导致主管部门和项目业主应用PPP模式的积极性不高，政策难以落地。
2.项目前期审批环节多、周期长。前期审批涉及发改、财政、国土、环保、水利、林业等多个部门，多头管理使项目决策和实施效率低下，客观增加了项目的财务成本，降低了公共服务效率，甚至导致项目流产。需要进一步减少审批环节，建立项目实施方案联评联审机制，提高审查工作效率。
3.政策法律环境不稳定。PPP模式的投资大，合作时间跨度长，迫切需要有一个稳定的政策法律环境。如以往采用BOT模式实施的高速项目，收费期限调整、免费通行政策出台、替代项目建设等，社会资本得不到补偿，损害了社会资本参与的积极性。而现阶段PPP政策的不完善和频繁出台，也加重了社会资本的观望情绪。
五、结束语
“十三五”期间，新昌的交通发展任务艰巨，迫切需要我们理清筹融资思路，探索推广PPP模式，提前开展项目储备、论证，深化项目研究，科学制订实施方案，努力拓展筹融资渠道，构建多元化、市场化的筹融资机制，全力扩大交通有效投资，实现“十三五”交通发展的新跨越。
论文作者:吴跃峰
论文发表刊物:《基层建设》2017年第26期
论文发表时间:2017/12/18
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