从年资到能力和绩效：义务教育学校教师薪酬、职级和教师结构的决定因素_绩效工资论文

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       教师队伍建设是教育事业发展的关键和基础，相当程度上决定着教育的发展水平和质量。随着改革开放的深入发展，我国义务教育学校教师工资制度不断变革，工资总体水平处于一个逐步上升的趋势，教师工资等级的评定制度逐步从以个人德、才、资为主转换到以教师专业发展、教师质量和教学业绩与质量为主，使得工资水平和结构既体现教师自身的素质与能力，又反映他们的教学业绩与质量，绩效工资政策强化了工资与教学业绩的相关性。从教育系统内部看，尽管教师工资等级评定理论上应该是以质量标准为主，但在教师能力很难测度的情况下，学历、职称、教龄等特征因素则成为确定教师工资等级标准的主要参考依据，成为决定教师工资水平和结构的重要因素。不同时期的工资制度改革，不仅使中小学教师的工资等级确定标准和给付方式发生了根本变化，更加体现教师的质量、能力水平和工作业绩，而且使得工资水平和结构及其决定因素发生了根本变化。本文尝试用调查数据论证我国义务教育学校教师工资制度的变迁过程，并分析影响中小学教师工资水平和结构的决定因素。

       一、义务教育学校教师工资制度变迁及其水平与等级决定因素的实证分析

       (一)数据资料及分析方法

       本文采用的数据是课题组于2013年9～11月采集的全国抽样调查数据。样本选取基于经济发展水平等因素的综合考虑，采用分层整群、随机抽样的方法进行，具体抽取了东、中、西三个区域的16个省市，即上海、福建、浙江、天津、山东、河北、辽宁、江西、吉林、湖南、河南、重庆、新疆、四川、贵州、广西，包括40个市(地区)，有效义务教育学校教师样本9183人，其中教学点93人、不完全小学46人、小学4408人、普通初中3649人、九年一贯制学校53人、完全中学484人；从城乡看，城区学校2973人、县城学校1994人、乡村学校4216人。

       为考察我国义务教育学校教师工资水平的变动趋势及结构特点，课题组在问卷调查中询问了每一位教师在初任职时的工资水平和结构，由此可以根据历年新教师工资水平和结构来对整个义务教育学校教师工资水平和结构的变动趋势及特点做出总体判断。教师在初任职时，没有评定专业技术职称、教龄为零，还没有对教师工资等级确定产生影响，教师工资等级主要依据德和学历来确定，而德往往很难衡量，所以学历成为确定教师工资等级的主要因素，由此可以单纯分析学历对教师工资水平的影响，从而排除了职称、教龄等因素的影响。

       根据教师工资等级确定标准依据的变革，学历、职称、教龄、学科和教学质量(考核业绩)都是确定教师工资水平和结构的重要因素。本文首先分析不同阶段教师工资水平和结构特征；其次描述不同职称、教龄、任教学科间教师工资差异，并采用多元回归方法论证各教师特征因素对工资水平和结构的影响程度和差异。具体在回归分析中，使用调查教师2013年月工资水平(元)为因变量，包括基本工资、总收入和绩效工资，且均做了对数转换；以学历(初始能力)、职称(后期专业发展水平和质量)、教龄(教学经验)、任教学科(教学难度和质量)、年龄、性别和所在省市(地方经济发展水平)为自变量。学历为小学、初中、高中、中专、大专、本科和研究生；中学教师职称为教授级(正高)①、中学高级、中教一级、中教二级和未评，小学教师职称为教授级(正高)、中学高级②、小学高级、小学一级、小教二级、小教三级和未评。在实际的工资等级确定中，小学高级相当中教一级，小学一级相当中教二级，在回归中将中小学教师职称统一后为教授级、中学高级、中教一级(小学高级)、中教二级(小学一级)、小教二级、小教三级和未评7类。教龄为年。任教学科为语文、数学、外语、物理、化学、信息技术、思想政治、历史、生物、地理、音乐、美术、体育与健康和其他。省市为调查教师所在地，考察地方经济发展水平对各地教师工资差异的影响。学历、职称、性别、省市、任教学科及所在省市均作为类别分类的虚拟变量参与回归。

       (二)教师工资水平和结构变化趋势与特征

       从整体数据看，我国中小学教师工资水平处于一个不断上升的趋势，且几个比较突出的年份是1985年、1993年、2001年和2006年，绩效工资比较突出年份是在2006年和2009年，这印证了教师工资制度的变迁历程。过去四十多年来，我国新任职教师的初始工资水平不断提升，尤其是在一些工资制度政策改革年份。如果考虑全部在职教师(包括新任职教师和老教师)的工资提升，那么这种制度性特征会更加凸显。因此，总体看，我国中小学教师工资水平趋于一个上升的趋势，这种特征吸引了很多优秀人才进入教师队伍。当然，在1985年之前，教师干部制度、户籍制度收益等也是吸引很多优秀人才选择教师职业的重要因素。

       从教师工资的结构特点看，绩效工资在总工资水平中的结构比例越来越高，与教师教学质量和业绩紧密相关，这对于充分调动教师工作积极性非常重要。且绩效工资某些年份的突然增长也主要是国家政策制度性因素所致。以下本文将着重分析影响各个时期教师工资水平和结构的其他非制度性因素。

       (三)影响教师工资水平的能力因素

       从理论上看，尽管教师工资水平的制定和发放与教师能力和质量紧密相关，但由于教师质量很难测量，因此各国常用的测量教师质量以及作为给付教师工资水平依据的一个重要指标就是教师的学历、职称以及任教学科。为了很好地保留在岗优秀教师以及教师职业的专业性特征，教师教龄也常常成为确定教师工资水平的一个重要指标③。从上述的制度变迁历程看，在教育系统中或学校教育中，体现教师质量和能力的学历、职称和教龄等要素逐步成为决定和影响教师工资水平的关键因素。

       1.教师学历越来越成为初任职教师基本工资等级关键决定因素

       鉴于数据呈现清晰直观，本文按照工资制度变迁的阶段分析不同时期、不同学历水平教师的工资水平差异。1984年之前，在以德、才、资为标准选择教师、评价教师质量的时代，不同学历教师之间工资水平差异不大，教师学历对工资水平的影响较小。但随着时间的推移，尤其是1983年《国家教育委员会关于中、小学教师队伍调整整顿和加强管理的意见》明确规定：“高中教师应具备高等师范学校(或其他高等学校)本科毕业的学历或同等学历；初中教师应具备高等师范学校(或其他高等学校)专科毕业的学历或同等学历；小学教师应具备中等师范学校毕业的学历或同等学历”，且在1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》中得到加强：“只有具备合格学历或有考核合格证书的，才能担任教师。”如此，教师学历就成为衡量和判断新入职教师质量的重要标准，不同学历教师初始工资水平差距越来越大，学历水平成为决定新教师工资水平的主要因素，尤其是本科以上学历教师工资水平，与专科教师之间的月工资差距从1985年的76元/月增加到2013年的266元/月。且高中学历教师工资水平一直处于较低水平，与大学学历教师差距越来越大。

       教师工资的学历优势吸引越来越多的高学历人才进入教师队伍，同时也在一定程度上避免了教师队伍中高学历教师的流出。因此，从教师学历看，不断改善中小学教师工资制度对优化教师队伍质量起着非常好的长效作用。当然，从1985年开始的基础教育地方负责、分级管理体制，在这一时期为中小学教师工资的按时发放提供了一定的保障条件。

       2.教师职称成为任职教师工资等级关键决定因素

       自1986年开始实施《中学教师职务试行条例》、《小学教师职务试行条例》，中小学专业技术职称(职务)成为衡量教师质量、教师专业发展水平的一个重要指标，也是体现教师质量和教学效果的一个关键指标。从调查数据看，总体上，高职称教师工资水平较高，体现了教师工资水平与教师质量的相关性。为了更加清晰地展示教师职称对工资水平的影响，本文分析了学历层次不同职称教师的月平均基本工资(2013年)。④数据表明，不管是在哪个学历层次，高一级职称教师基本工资水平都高于低一级职称教师。且从层次上看，学历越高，不同职称教师间基本工资差距越大；而学历低者则不是很显著，可能差距更多地依赖教龄和工龄等工资决定因素。

       在同等工作条件下(包括相同学历、学校、县域、省区等)，只要教师教学质量效果好、勤于开展教研活动、教师评价考核优秀，那么教师就会晋升到高一级专业技术职称，由此该指标成为决定教师工资水平的一个重要因素，且是一个永久性决定要素。这样一种工资制度会激励中小学教师敬业工作，开展各种教研活动，努力提升教育教学质量和效果。从另一个方面看，也给教师们提供了很好的专业发展通道，让优秀教师安心任教，长久保留在教师队伍之中。对于教学质量差或者能力相对较低的教师来讲，也是他们工作努力的一个目标和方向。

       3.教师教龄成为任职教师基本工资中教龄工资等级关键决定因素

       自1985年实施教师教龄津贴以来，教龄一直是确定教师工资水平和进行工资套改的一个重要参考指标，工龄长的教师的各种津贴标准相对就较高。从调查数据看，总体上，工龄长的教师工资水平较高，教师月平均基本工资与教龄的相关系数达到0.335，且显著水平达到0.01以上，体现了通过工龄津贴吸引教师长期从教、终身从教。为了更加清晰地展示教师教龄对工资水平的影响，本文分析了分学历层次、分不同职称条件下，教师教龄与教师月平均基本工资(2013年)的关系。

       数据显示，在各个学历层次、各个职称类别上，教龄长的教师月基本工资水平均相对较高。只要教师坚持从事教育工作，那么他们就会有一个自然的教龄津贴补助，这对吸引教师长期从教、终身从教起着非常重要的作用，但月绩效工资并没有显示出相关性。

       4.教师任教学科对教师基本工资等级决定作用较小

       很少有人去考察不同学科教师之间的工资差异，但在现实的教育教学过程中，某些学科教师的短缺总是一个突出问题，尤其是实施素质教育之后，那么这种短缺是由于管理部门对学科教师的配置导致，还是由于各学科专业毕业生自主选择任教学科造成的，或者是某些学科专业教师转向另外一些重要学科，包括一些学科压力大或者一些学科工资奖励大等因素需要进一步探讨。从不同任教学科教师平均月基本工资对比可以看到一些差异。

       表1数据表明，分学科看，各学科教师之间并无特别的显著差异性。如果再次比较相同学历层次、职称水平不同学科教师之间的工资水平，发现学科教师之间差异不显著，差异更多地体现在不同的职称教师之间，其次是不同学历教师之间。从平均工资水平趋势特点可以判断，专业技术职称是决定教师工资的第一因素，其次是教龄，第三是学历，最后才是任教学科。因此，学科因素对教师任教学科的选择影响较小。如此，管理部门对学科教师的配置就显得非常重要了。

      

       5.能力因素决定教师工资水平多元回归分析

       为进一步说明各相关因素对中小学教师工资水平的影响程度，本文采用多元回归分析比较不同因素对中小学教师工资水平的影响力。统计显示，在同一地区，教师职称是决定教师月基本收入水平的主要因素，对教师基本工资差异的解释力达到16％，其次是教师教龄和年龄，解释力为5.3％，最后是教师学历，解释力不到2％。针对教师月总收入(含绩效工资)差异，职称的解释力为14.5％，教龄和年龄解释力为3.8％，学历解释力为2％。这与上述结果是一致的。从教师特征看，专业技术职称是影响教师工资水平的首要因素，其次是教龄和年龄，第三是学历。分城乡和教师初任职时期看，各特征因素对其月基本工资收入的影响无显著差异，与总体回归比较一致。各任教学科教师之间工资水平无显著差异。分小学、初中看，职称对教师工资的影响在小学阶段更为显著。如果排除教师个人特征，那么地区经济水平差异则是教师工资差异的主要因素。

       在上述分析中，学历虽然是影响教师初任职工资收入的关键因素，但在教师入职后，教师专业技术职称越来越成为决定教师收入水平的关键因素。学历对教师总工资差异的解释力从入职时的23％下降到现在的不到2％。如果说学历等门槛要素成为决定教师初始工资水平的主要要素，那么教师的专业发展水平则成为后期决定教师工资收入差距的关键因素。因此，越来越多的教师认识到，职称因素对工资的决定作用和效果比其他因素要大得多，不仅把专业技术评定作为自己的专业发展，更把它作为永久性提升工资水平的一个杠杆。

       (四)影响教师工资绩效结构的教学业绩与质量因素

       上述制度分析表明，传统衡量教师质量的学历等指标正在不断发生变化，逐步与教师专业发展和教学业绩紧密联系，使教师工资与教学业绩的相关性越来越强烈。2009年开始实施的义务教育学校教师绩效工资政策，要求体现教师工作业绩，努力实现多劳多得，优绩优酬，并重点向一线教师、骨干教师和做出突出成绩的教师倾斜。也就是说，绩效工资与原先衡量教师质量标准的学历等因素的相关性减弱，更多地体现与教师教学质量和业绩的相关性。数据也表明，绩效工资在总工资水平中的结构比例越来越高，充分体现了教师的教学业绩与质量。

       分析表明，与未评得职称的教师相比，中学高级职称所取得的月绩效工资显著较高；从年龄看，年轻教师所取得的月绩效工资较高，教龄长者绩效工资稍高；从学历看，中专及以上学历教师与高中及以下学历教师并无显著差异；从学科看，外语、物理、信息技术、地理、音乐等学科教师显著低于语文教师。从小学、初中看，职称高者绩效工资仍然较高，年轻教师、教龄长初中教师工资稍高；各学历教师绩效工资无差异；小学外语教师、初中学校信息技术、地理和美术教师绩效工资显著低于语文教师。由此可见，绩效工资的发放与教师学历等特征并无直接相关性，更多地与教师质量和业绩相关。

       虽然职称高者凭借教师理论和突出教学教研业务能力及突出教学业绩，绩效工资仍然较高，但实地调研也表明，一些教师在获取高级职称之后，就减少了对教学活动的投入，工作积极性降低。数据显示，教师获得高级职称的时间越久，他们的绩效工资就越低，反映他们的教学积极性和教学质量在逐步下降。由此可见，教师专业技术职称也不是判断教师质量的一个永恒指标，还需要考察其具体的教学业绩和质量。如此，年轻教师只要工作努力，就会得到比以往更多的绩效工资收入。从这个意义上看，能力要素和业绩要素的结合才能更好地衡量和判断一个教师的质量。

       二、进一步完善义务教育学校教师岗位绩效工资制度的政策建议

       上述分析表明，我国义务教育学校教师工资等级的评定制度逐步从以个人德、才、资为主转化到以教师能力和教学业绩为主，岗位绩效工资制度框架基本形成。但要确保工资制度的有效性，建设一支优秀、高效的教师队伍，还必须具备两个条件。一是教师的工资水平必须具备一定外部竞争优势，即至少不低于接近人才能力素质相当行业的工资水平标准，这样才能够吸引优秀人才进入教师队伍；二是学校内部(或教育系统内)教师工资制度具有内部一致性，即同一学校内部不同工作岗位之间工资水平的差异与绩效、业绩水平和贡献大小相一致。前者是基于能力要素的工资分配，而后者是基于业绩贡献要素的工资分配。从这个意义上说，要确保中小学教师能力水平和业绩效率，必须确保教师工资水平的外部竞争性和内部一致性。也正因如此，世界各国不断调整和改革中小学教师工资制度。

       (一)依法切实提高义务教育学校教师工资水平标准，从制度源头缩小差距

       虽然近十多年来中小学教师工资水平稳定增长，在一定程度上吸引优秀人才进入教师队伍，但与相关行业间实际存在的工资差距及物价上涨因素等，中小学教师总体工资水平仍然偏低，这使得一些优秀的中小学教师流出教师队伍、一些优秀高中毕业生优先选择非师范专业，甚至一些师范毕业生选择放弃教师职业，这都影响了中小学教师队伍的素质和质量。

       数据表明，2000～2012年，中小学教师平均工资水平与其他行业职工教育程度接近的几个行业相比，在五个行业中处于最低平均工资，且与全国就业人员平均工资水平的差距越来越大，2012年差距尤其明显，特别是与公务员所属的公共管理部门相比，《义务教育法》规定的“教师的平均工资水平应当不低于当地公务员的平均工资水平”远未实现。课题组调查数据显示，我国15年教龄初中教师平均工资为3044元/月，即使按照13个月计算，也远远低于OECD国家平均水平。因此，必须依法切实提高中小学教师工资水平。

       如果将2006年开始实施的教师岗位工资中的岗位工资和薪级工资等级标准与公务员职级工资制中的职务工资和级别工资对应比较，一个小学高级教师仍然低于一个乡镇正科级干部的基本工资水平(包括最小值、最大值)。⑤研究显示，省级、地级和县级津补贴政策项目和标准都向公务员倾斜，其中县级津补贴政策对公务员的倾斜力度大。[1]因此，必须切实依据相关法律文件，参考相关行业工作标准提升义务教育学校教师工资等级标准和层级，从制度源头缩小差距。

       (二)完善中央与地方经费分担机制，补足补齐教师津补贴项目

       中小学教师工资水平的提升，不仅是工资标准的提升问题，更主要是津补贴项目的按时按量发放问题。上述回归分析表明，如果排除教师个人特征因素，地区经济水平差异是教师工资差异的主要因素。自2001年确立“以县为主”的基础教育管理体制以来，教师工资的发放责任落实到县级财政，这就决定了教师工资水平与地方经济发展水平的相关性，也因此出现了县级政府责任与能力的矛盾问题。在实践中，虽然各地都努力确保资金落实到位，但这种财政责任重心层层下移的策略使得财力薄弱的县实施绩效工资政策非常艰难，出现绩效工资政策落后、滞后及低水平运行的情况。一些县级财政薄弱县，尤其是一些“教育财政”县，实施绩效工资后，县市区新增资金压力很大，而多数地方县域经济并不发达，财政能力有限，即使加上国家和省里的转移支付，有的地方还是有一定的资金缺口。为了保障绩效工资的顺利实施，一些地方甚至是靠贷款或靠上级财政调度资金才能发放基础性绩效工资，奖励性绩效工资资金还需要另想办法，很难做到足额和及时。从经费分担看，将“管理以县为主”直接转化为“经费保障以县为主”，显然会影响教师绩效工资政策的顺利实施。从前面的分析也可以看出，欠发达地区的教师平均工资和绩效工资水平相对都较低。虽然中央财政津补贴都倾向于农村地区和农村教师，但由于所占比例都低，很难真正起到有效作用。因此，必须建立中央与地方政府分地区、按比例共同分担的财政分担机制，既要提高中央投入与支持力度，更要加大省级财政的统筹力度，分区域、分项目确定中央和地方经费分担比例。通过中央政府强制实施引导、省级政府统筹安排、县级政府有效落实，才能真正补足补齐教师津补贴项目，确保教师工资水平在实际执行上缩小差距。

       从义务教育均衡发展的角度看，有必要从国家层面设置一种强制性补贴，尤其是对农村中小学教师。2013年，国家开始实施的连片特困地区乡村教师生活补助政策，是在国家层面实施的具体由地方政府承担的中小学教师津补贴政策，在一定程度上吸引了优秀人才到农村学校任教，缓解教师结构性短缺的矛盾。但从各地具体的实施情况看，补助标准仍有待提高、补助范围仍需要扩大。且已实施县的平均补助标准普遍较低，平均补助标准在300元及以下的县占48％，300～600元的占36％，600元及以上的占16％。[2]总之，目前各地设置的义务教育农村教师津补贴金额和比例都较低，很难起到激励作用。

       (三)增加绩效工资的水平和力度，赋予学校更多自主权

       绩效工资是工资结构中体现同一学校内部不同教师之间教学业绩和质量的重要内容。绩效工资不仅反映在总量上，更体现在绩效工资占总工资水平的比例，它直接反映绩效力度。薪酬管理研究表明，只有绩效力度达到一定比例，才会起到激励作用。在通常情况下，当个体的激励工资能够增长12％-15％的时候，才会激励员工去做他们过去不愿意做的事情。[3]许多研究也表明，较低的奖励不能提供足够的激励去改变教师的教学行为。[4]

       调查数据表明，从2009年到2013年，我国绩效工资占工资水平比例从10％提高到15％，各地绩效工资力度有了较大幅度的提升，但各地呈现差异性，调查省市中天津、湖南、江西、河南、广西、新疆上升幅度大。从2013年平均绩效力度看，仍然是浙江、上海、福建、湖南等发达地区较高，湖南是在以往高水平上有了一个较大的提升，提升幅度仅低于天津。在实地调研中，一些学校校长和教师反映，绩效工资奖励部分比例偏低、学校自主分配的额度偏小，不利于调动全体教职工教育教学工作的积极性，不能很好地体现多劳多得、优劳优酬的分配原则。

       赋予学校更多自主权，一是指实行以学校为主组织的教师绩效评价，形成一套教师认可的评价机制。在“以县为主”的管理制度下，随着财权与事权的变化，教师的绩效考核也被学校主管部门所分割。在教师绩效评价过程中，学校参与程度越高，激励效果更好，也证实了学校评价更为真实、接近教师的实际工作业绩。二是对公办学校对于公用经费和事业性收入应当具有一定的自主支配权，用于对教师绩效工资的调整。

       注释：

       ①中小学正高级(教授)职称是在教育规划纲要颁布之后，各地才开始探索实施，目前正高级职称教师总体数量比例少。

       ②在各地，小学教师在获得小学高级职称后，根据专业发展水平和工作业绩还可以评定高一次职称，即中学高级职称。在一定程度上，中学、小学教师职称是通用的。

       ③教龄是各国普遍采用的衡量教师专业发展水平和教学经验的一个重要指标。在我国，有些教师往往从其他行业转为教师，但是工资工龄仍然延续前期工作。故本文在分析中，同时将工龄(年龄替代)和教龄放入回归分析中，同时控制工龄和教学经验对工资水平的影响。

       ④数据分析表明，在1990年、2000年高职称教师工资水平较高，低职称教师工资水平较低，限于篇幅，文中没有显示。

       ⑤我们不能说一位小学高级教师就可以具备任职乡长职位的能力，但这确实会影响教师的流失率。

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