解析公共部门中的“代理机构化”扩散现象——基于政策转移的分析框架，本文主要内容关键词为：代理机构论文,框架论文,现象论文,部门论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］D035 ［文献标识码］A
［文章编号］1009－4997(2012)01－0033－08
一、问题的源起
“代理机构”(agencies)是这样一些组织：它们位处政府领域，承担服务提供、管制、政策咨询、准司法等公共职能，但它们却不是以传统科层制形式组织起来的公共组织，拥有相对于主管部委的独立自主性(如独立的法人地位、自主的人事、财务管理等)，并在运作上呈现出私人市场特征。代理机构的特殊性在于它们在结构设计和管理方式上与传统的政府部委(departments)截然相反。[1]在结构设计上，政府部委结构体现了功能一体化，不仅公共政策的制定与执行被结合在同一组织中，而且相互关联的公共事务也在同一组织中加以整合，而代理机构体现了政府在功能上的分解：纵向上，代理机构和核心部委之间形成明确分工，政策制定、目标规划等功能归属核心部委，各种代理机构获得运作自主权，对公共服务的投入、产出和过程负责；横向上，相关政策议题不再被结合到同一部委中，而是让不同代理机构负责单一的或者有限的职能，代理机构之间也形成明确的分工。[2]在管理方式上，传统的政府部委主要采用纵向管理机制，命令由高层领导人下达并沿着科层结构逐一向下传递并得到贯彻执行，部门内部各种活动之间的协调通过这种纵向的权威行使得以实现，而代理机构则主要采用市场协调机制，主管部委和代理机构签订绩效合同，明确规定机构应达到的目标，并建立量化指标来测量其绩效并监督其运行情况。
上世纪80年代末。具备上述特征的代理机构首先在英国出现，随后扩散到西欧、中东欧和亚洲、非洲等地的众多国家，形成了一种明显的“全球性转向”(global shiff)。[1]“代理机构化(agencification)”，即尽可能地将政府活动转移到各种代理机构中去，成为许多国家政治决策者一种非常明显的政策倾向。这股代理机构化浪潮对各国公共部门的影响是巨大的，它一改过去以科层制部委为主导的政府格局，使各国政府步入了一种“分散化公共治理”的新时代。[2]根据经济合作与发展组织2004年的统计，在一些国家，各种代理机构的支出占到了公共开支的一半以上，其雇佣的人员也超过传统的纵向组织的政府部委。在瑞典，20万中央政府雇员中只有约2.3％服务于核心行政部门，其他的都在代理机构中；在英国，131家执行代理机构所雇佣人员的总数超过了整个文官队伍的3/4；在新西兰，79家皇家实体所雇用员工数目占政府部门员工总数的80％；在法国，中央政府建立了约1 300家中央级机构，另有约50 000家同类机构由地方权力部门组建；在加拿大，3家立法服务机构雇佣的员工总数就占到整个联邦政府雇员的35％以上。[3]代理机构在一些发展中国家的政府部门中也发挥着越来越重要的作用。
在上世纪90年代的整个10年间，代理机构激起了人们极大的研究兴趣，并成为西方公共管理研究的“核心区域”(heartland)。可能更加值得我们关注的是，在“整体政府”等新兴改革潮流兴起的今日，代理机构研究也远远没有过时。代理机构的出现不仅为公共服务提供了一种备选的组织形态，而且导致政府管理的“前提”发生了变化——政府的人事安排、战略规划、预算和财务管理、协调与控制方式、政策制定的过程等等都需要随着这种新型结构的出现而相应改变。不过就笔者观察，多数研究者关注的是代理机构现象的成因、特定国家或特定代理机构的改革过程，或者代理机构的治理模式、问责制和协调与控制等问题，而一个非常重要的问题却遗落在研究视域之外，那就是为什么代理机构这种组织形式能够快速、持续地在全球扩散？它又是怎样扩散开来的？
该问题的提出基于组织理论的两个基本观点。(1)组织的结构在一定环境下形成，脱离了一国特定的政治-行政环境将使我们很难理解政府中的组织为什么会具备某些特定的样式。[4]照此观点，代理机构这种组织形式最有可能在政治-行政制度相近的国家之间扩散。然而实践显示，从欧洲、北美到亚洲、非洲，从英国、日本等发达国家到拉脱维亚、泰国等转型国家或发展中国家，从加拿大这样的泱泱大国到台湾这样的弹丸之地，从左派政党领导下的政府到右派政党领导下的政府，从一国的中央政府到地方政府甚至到超国家层面(如欧盟)，不同的历史文化背景和政治行政模式并没有成为代理机构扩散的障碍。(2)分工与协作之间必然存在着张力。换言之，组织中的分工越细，协调的难度就越大。照此观点，代理机构的激增将会给公共部门造成大量的协调与合作难题。一个事实是，在上世纪90年代初代理机构化改革最剧烈的英国和新西兰在新世纪初也是最大张旗鼓进行“逆代理机构化”(de－agencification)的国家，其“协同政府”、“横向政府”等改革的主要目的就是改善公共部门的协作问题。然则尽管代理机构化的问题显而易见，但其他许多国家，如加拿大、日本、挪威等，在上世纪末到本世纪初却纷纷踏上了代理机构化的改革之路。这些现象应如何解释，我们又会从中得到什么样的启示呢？本文认为，将代理机构化扩散现象置于一个“政策转移”的分析框架中，会让我们对其有更清晰和理性的理解。
二、政策转移分析框架
政策转移指的是“在一个时间或地点存在的政策、行政管理安排或制度被用于在另一个时间或地点来发展有关政策的知识、行政管理安排和制度”。[5]近年来随着政策转移研究的深入，学者们提出了若干重要的研究议题。
第一个问题是，为什么会出现某项政策的转移？政策转移的动力机制有很多，一般认为有五种最为常见：(1)不同国家和地区面临的问题具有相似性；(2)国际组织的倡导与推动；(3)国际法或超国家法规对不同国家国内政策的协调；(4)全球化和欧盟经济一体化导致不同国家间出现管制竞争，进而造成国与国之间相互的政策调适；(5)跨国交流的增多。[6]除上述因素外，新制度主义者则从一个独特的视角解析政策的转移。他们认为，特定政策被使用的范围和频度是其合法性的重要指标之一，[7]换言之，特定政策一旦流行开来，其更进一步的扩散就更可能被视为当然，人们会理所当然地认为只有借助该政策才能解决某个社会问题。
研究者提出的第二个问题是，政策是如何转移的？政策转移的具体路径又是怎样的？政策转移存在多种路径。[8]现实中存在三种政策转移：(1)国与国之间的政策转移；(2)国内不同政策领域之间的政策转移；(3)国际组织与民族国家之间的政策转移。第一种转移通常是研究者最为关注的，可能正是这个原因让人觉得国家间的政策转移是最普遍的一种转移形式。第二种转移其实更为常见，一种在某个政策领域看上去行之有效的做法很容易扩散到其它政策领域中，因为它在某一领域中的实施会为在其它领域中的实施提供合理性和合法性依据。第三种转移在近年来日渐增多。国际货币基金组织、世界银行、经济合作与发展组织、世贸组织和欧盟等“超国家”组织往往是特定政策实践得以在全球扩散的幕后推手。
第三个问题是，政策转移过程中的主要行为者是谁？参与政策转移的行为者是多种多样的，如政治领导人、政党、公务员、压力团体、政策企业家、跨国公司、国际组织等。不过在近些年的政策转移研究中，人们越来越注意到“认知共同体”(epistemic community)的作用。认知共同体是“在某一特殊领域内拥有公认的专业知识和能力，并且在该领域内对于政策相关知识具有权威性主张的专业人员所组成的网络”。[9]这些专业人员可能来自于不同的学科背景，但他们拥有四个最重要的特征：共同的规范信念和原则信念、共同的因果信念、共同的有效概念以及共同的政策取向。通过共同的专业知识和观念思维，认知共同体能够提供专业的建议，较好地厘清复杂问题中的因果关系，帮助决策者界定国家收益。作为知识的承受者和传播者，认知共同体也获得了成为政策倡议者和构建者的机会。通过全球网络，认知共同体将新观念、新信息扩散传播。并在与决策者的互动过程中形成合适的问题解决方案。因此哈斯认为，认知共同体是新观念从社会传递到政府，或是从一个国家转移到另一个国家的重要渠道。
第四个问题是，被转移的是什么？多洛威兹和马什区分出八类不同的政策转移对象：政策目标、政策内容、政策工具、政策项目、制度、意识形态、观念和态度以及政策经验。[10]另一名学者莫伊尼汉进一步把政策经验分为积极的和消极的经验学习两类。[11]积极的经验学习(positive experiential learning)是那些能够对改革主张起到验证和支持作用的经验，它们往往能反映出相关改革的有效性；消极的政策经验(negative experiential learning)则是那些与所宣扬的改革主张不相符的经验，它们反映出改革并不像预料的那样有效，或是造成了预料之外的结果，或是反而让问题更加恶化。莫伊尼汉认为，政策经验并不是客观存在的，而是取决于人们怎样解读它。由于经验本身往往具有含混性，所以关键要看人们选择、强调或贬损什么样的信息——选择的信息不同会导致人们对同一政策经验的不同解读。
第五个问题是，政策转移的机制是什么？有些时候，为谋求政治、经济发展或是政府管理的改善，一个国家会自发和自愿地学习其他国家的政策做法。但是有些时候，政策转移并非出于一国的自愿，而是受到压力而不得不为之。例如，当某个发展中国家遭遇经济危机，需要国际组织施与援手时，后者可能会要求该国采纳该组织所开具的改革方案，作为给予经济援助的附件条件。还有一种情况则混合了自愿性的政策转移和强制性的政策转移，例如欧洲国家加入欧盟时的情形。当一个欧洲国家申请加入欧盟时，它会被要求全盘接受欧盟的“既定规则(acquis communaudaire)”，即到申请之日为止欧盟已经制定的所有条约、法律和裁决。不过另一方面，希望入盟的国家通常也乐于将共同体的“既定规则”转化成国内法。
上述问题既各自独立，又有机联系。将这些问题组合起来，我们就获得了一个有用的分析框架来研究代理机构化现象。该框架的意义在于：(1)它吸引我们将注意力放在代理机构化的过程而非最终结果上，通过关注代理机构扩散的具体模式和路径，对代理机构化过程进行“深描”；(2)该框架在描述现象之外还协助我们对代理机构化的原因、内容和作用机制等进行分析与阐释；(3)该框架将代理机构化与代理机构改革的成败连接到了一起。代理机构全球扩散的原因、路径、推动者、具体内容以及作用机制等，都可能对其结果产生影响，因此了解上述因素有助于我们理解为什么有些代理机构化改革能成功，而有些则不能。
三、基于政策转移框架的代理机构化扩散分析
根据政策转移分析框架所包含的五个问题，我们可以对全球公共部门中的代理机构化扩散现象展开系统性的分析。
(一)为什么会出现全球性的代理机构化？
全球性的代理机构化浪潮肇始于上世纪80年代末和90年代初，它出现的第一个重要背景是西方发达民主国家普遍受困于相似的外部环境压力。首先，上世纪80年代各国经济发展陷入低迷，政府不能像过去那样通过扩大财政支出的方式来满足日益增加的开支，因而必须要想方设法提高行政管理效率，降低公共服务提供的成本。其次，很多国家的公众表达了对政府的日益不信任感。在美国，相信“华盛顿在做正确的事”的公民从上世纪60年代的77％一路下降至1992年的25％，到了1995年这个数字降到了15％。英国、加拿大、新西兰以及欧洲大陆国家也程度不一地出现了类似情况。代理机构化的第二个重要背景是信息技术的发展。在公共部门中，伴随着电子邮件和其它沟通技术的发展，信息成本大大降低，拓宽管理幅度、缩减中间管理层、协调分散化组织的行动等做法具备了可行性。第三个重要背景则源于政府社会管理的方式发生了改变。传统上政府依靠科层制结构自上而下地对社会公共事务进行管理，而上世纪八九十年代，贷款担保、税收津贴、补助金、服务购买合同等新型工具逐渐取代了原有的政府直接供应方式，从而使大量的“第三方”——私人企业和非营利组织等有机会介入到公共管理过程中，与政府一道分享提供公共出资的服务和运用政府权威的责任。多样化工具的使用意味着多样性的公共服务提供模式以及多方行为者在公共管理过程中的参与。这就要求政府在科层制模式之外发展出一些更灵活的管理控制模式来适应这些变化。
到了上世纪80年代中后期，一些西方国家政府的改革取向已经非常明确，即提高政府的效率、效能和回应性。而一些理论观点适时兴起。为这些国家指出了代理机构化的改革道路，其中最主要的是公共选择理论、委托-代理理论和新公共管理思想。公共选择理论认为，应当用私人企业、非营利性组织和半独立的代理机构等主体来取代处于垄断地位的政府科层制部委，实现各种组织之间的充分竞争，以公众的选择和需求来决定公共部门的生存和发展；此外政府还应当通过分权来实现政府权威的分割，使各政府机构在不同的职能和管辖区域上相互竞争。委托-代理理论提示决策者可以通过建立与部委相对分离的代理型机构来实现下列目标：(1)在技术性议题的治理中克服信息不对称问题。代理机构可利用所掌握的技术性专长来制定或是协助其委托人制定适当的公共政策。(2)提高规则制定的效率。委托人确定公共政策的大致内容，代理机构则负责处理特定问题：(3)委托人可以避免因为制定了不受欢迎的公共政策而受到谴责。代理机构应尽可能地实现政策目标，而该政策目标在委托人看来可能会受到重要的利益集团的反对。[12]新公共管理思想认为，政府的服务提供功能和政策制定功能可以区分而且应当区分开来，这种“掌舵”与“划桨”相分离的好处有三点：(1)它可以将政策建议技能和公共管理者的人员和资源管理技能区分开来，让二者能够更好地各司其职；(2)如果负责制定政策的人并不同时负责管理项目(后者通常会受到前者影响)，那么政策制定者就更有动力去评估和改进政策；(3)更加灵活多样的招聘政策以及更具有私人企业特征的管理技能被引入公共部门成为可能。把政治管理和公共服务两相区别的具体做法便是，由核心政府部委负责政治管理，由拥有自主性、专门化的代理机构负责服务提供。
在内外部环境压力和理论主张的两相作用下，1988年英国首先在中央政府部委中设置“执行代理机构”，希望藉此改善公共部门的服务效率和政策质量，完善其“部长责任制”传统。次年，新西兰也着手将政府的政策制定职能和服务提供职能分离，然后通过内部合同的形式将这两部分连接到一起，新西兰还在中央部委之外设置大量“皇家实体”，从事服务提供和管制活动。英国和新西兰的改革为受到相似内外部环境压力的其他国家起了示范作用，继而推动代理机构化改革浪潮在全球蔓延开来。
(二)代理机构化是如何转移的？
代理机构化的转移首先发生在水平方向的国与国之间。继英国和新西兰改革之后，代理机构化改革首先在市场经济和民主制度发达的西方国家展开。1993年，加拿大开始了代理机构化改革，先后设置了15个“特别运作机构”；同年，荷兰发起了代理机构化运动，成立了30多个“合同代理机构”，逐步将超过30%，的中央政府文官转移到这些机构中；法国、意大利、美国等发达国家也在同一时期开始尝试在中央和地方政府中设置代理机构。代理机构在西方发达国家的迅速扩散使之不仅被当做是一种富于创新的组织形式，更为重要的是，它开始被看做是一种有关政府行动方式的正确的思维方法。这种信念吸引了更多迫切希望改善政府绩效的国家，使代理机构化运动进一步蔓延到中东欧国家以及亚洲、非洲和拉丁美洲，例如到2004年底拉脱维亚已经建立起了138家代理机构，日本在1998至2000年的两年时间内也建立起了84个“独立行政法人”，加纳、牙买加等非洲和拉丁美洲国家也在国际货币基金组织等国际组织的经济资助和敦促下建立起各种代理机构。
代理机构化跨国转移的具体路径大体可归结为：首先从某个国家某些特定领域扩散到其它国家的相同领域中，进而再扩散到这些国家的其它政策领域。尽管国与国之间经常存在着意识形态、发展程度、政治经济文化上的差异，但就特定的政策领域来说，它们通常却有超越这些差异的一般性特征，这些一般性特征的存在为代理机构化的转移创造了条件。波利特等人曾发现，英国执行代理机构改革所集中出现的社会保障、监狱、林业、气象等领域，也是后来荷兰、芬兰、瑞典等国代理机构化的主要政策领域。[13]乔丹娜等对管制类代理机构的研究也表明，在绝大多数国家，社会管制机构和公用事业管制机构都是从上世纪80年代以后才开始出现的。[14]代理机构的跨领域增长在英国政府改革中表现得最为明显。分散化的代理机构不仅被用来处理各种政策执行事务，而且还被广泛地用于行业管制、仲裁、政府内部监管、政策咨询等事务，所出现的领域更是五花八门。和国与国之间的转移类似，这类转移也源于一种效仿心理，即随着代理机构的增多，人们趋向于将其看做是处理某些问题的既定模式或最佳方案。
代理机构化的转移还出现在垂直方向的民族国家和国际组织之间。欧盟便是一个最突出的例子。受成员国代理机构设置浪潮的影响，欧盟从上世纪90年代中期开始以加速度的方式设置各种代理机构，用来负责具体的技术、科学或管理职能。尽管欧盟特殊的“超国家”属性使这些代理机构的实质功能和运作方式远区别于民族国家下的代理机构，但是其设置的初衷和成员国政府一样，都是希望通过结构分解，让行政机构拥有运作上的相对自主性，借此改善欧盟政策制定的质量并提高政策执行的效率。
从时间上看，代理机构化浪潮非常明显地集中在上世纪80年代后期至今。在部委外设置半自主型代理机构的做法久已有之，在瑞典，用代理机构而不是科层制部委来提供服务的做法构成了这个国家近300年来公共行政的核心特征。然而在世界上绝大多数地方，直到上世纪80年代中期以前，代理机构在公共部门中都仅是科层制部委的补充。代理机构化的扩散和肇始于上世纪80年代的新公共管理运动紧密交织在一起。乔丹娜等人对48个国家(经合组织全体成员国以及拉丁美洲国家)在1920－2007年间16个行业的管制型代理机构进行了统计。他们发现，在上世纪80年代以前，这些国家中每年新增的管制机构不超过5个，然而从上世纪90年代到2002年期间，每年新增的管制都超过了20个，尤其在1996年到2001年5年间，每年新增的管制机构甚至超过了30个。[15]设置半自主的代理机构来改善政府绩效是新公共管理运动的核心主张之一，因此新公共管理思想的时兴导致代理机构理念大受青睐，而前者的衰落亦影响到后者的扩张。进入21世纪，当人们开始对新公共管理运动进行反思时，代理机构这种组织形态中所隐含的协调、控制等问题也逐渐为人所重视。因此，虽然目前代理机构化在很多国家仍然处在进行时态中，但是人们对它的态度越来越趋向理性和审慎，不再把它看做是解决政府问题的既定模式和最佳方案。
(三)代理机构化的转移机制是什么？
作为一种全球现象，代理机构化在大多数情况下是民族国家自发和自愿进行的。这种自发和自愿性的转移受到了以下因素的推动：(1)各国面临问题的相似性是代理机构化的客观诱因。前文中说过，财政压力、公众对政府的不信任以及竞争的全球化都迫使政府想方设法改善公共部门的绩效。(2)信息技术的飞速发展为代理机构化的扩散提供了技术保障。各种信息技术有效地降低了政策转移过程中的信息成本与协调成本。(3)外在环境的不确定性是促使各国政府模仿他国做法的强大力量。迪马乔和鲍威尔认为，在高度不确定的环境中，模仿是一种能够帮助组织做出决策和采取行动的风险减缓机制。[16]面对不确定性，某些组织倾向于模仿那些更成功的或更合法的组织，以此来节省“搜寻成本”，即选择适合的政策解决方案所花费的成本。(4)“与国际接轨”的全球政策共识亦为代理机构化的扩散提供了思想基础。当代理机构化越来越成为一种“时尚”，一些国家会认为如果自己不尽快展开相同的改革，就是落伍的表现。曾有欧洲学者一针见血地指出，在上世纪80到90年代代理机构化在一些欧洲国家几乎成了理所当然的事情，假如你反对代理机构化及其他新公共管理改革，人们就会认为你是在反对国家的进步。[17]
不过，在某些情况下也会出现强制性的代理机构化改革。人们已经普遍认识到，一个国家的国内政策制定往往会受制于“国际体制(international regimes)”。基欧汉和奈伊将“体制”定义为“一系列管理协议”，或“调整行为并控制其效果的规则、标准和程序系统”；而“国际体制”指的是“在特定政策领域的制度化安排”。[18]《关税和贸易总协定》、“雷顿森林体系”等国际体制的存在，不仅影响到民族国家政府的国际行为，而且也影响到它们在国内的施政过程。
国际货币基金组织的例子可以说明国际体制对民族国家代理机构化改革的巨大影响。假如国际货币基金组织认为一国的财政赤字问题是慢性和长期的，它通常会要求该国制定“结构性调整计划”作为贷款的条件。从上世纪90年代中期开始，国际货币基金组织将在特定领域设置代理机构作为批准发展中国家贷款的附带条件，原因是它认定代理机构这种组织形态能够有效地提高政府的工作效率并节省公共开支。非洲的加纳、亚洲的泰国、东欧的拉脱维亚等国，都是在国际货币基金组织或世界银行的类似要求下开始进行代理机构化改革的。
此外，混合了自愿与强制的代理机构化也是比较常见的现象，最突出的例子还是出现在欧盟。近年来为了推动欧洲一体化不断向前发展，欧盟一方面需要有效地协调成员国之间的政策执行情况，一方面还要不断探索新的管制领域。为了实现这个目标，每当要进入到一个新的管制领域，欧盟所采取的一种重要做法就是在超国家层面上设置管制机构，将它们作为跨国管制网络的枢纽，与此同时要求成员国在国内成立相对应的管制机构，让它们和欧盟管制机构直接发生联系。通过这种方式，欧盟可以有效地协调欧盟法在各成员国中的执行情况，同时还促进了成员国之间的横向合作。欧盟的这种做法对于成员国来说，并非是完全强制性的。研究发现，当一个成员国管制机构将自己看作是跨国行政网络中的一分子，与来自其他国家的机构追求着类似的政策目标，而不仅仅作为成员国科层制系统的组成部分时，这个机构就更有动力去维护它的职业标准和对政策的承诺。[19]而这也恰恰是当民族国家自发设置代理机构时所希望看到的结果。
(四)代理机构化转移的主要推动者是谁？
代理机构化的主要推动者在不同国家各有不同，不过从全球来看，一些国际组织以及以此为核心形成的认知共同体对代理机构的扩散起到了至关重要的作用，这其中最主要的是经济合作与发展组织。
和世贸组织、世界银行一样，经合组织在若干政策领域都曾建立起全球通行的“国际体制”，但是它最重要的作用却是在知识传播上。就政府管理来说，经合组织的公共管理服务部门(PUMA)是经合组织成员国经验交流与相互学习的一个重要平台，它经常召集各国学者和实务者对特定的公共管理议题进行讨论，评估和比较不同国家公共治理的创新做法和实效，并在成员国中间推广那些“最佳实践”。对于务实的人来说，可能经合组织所召集的讨论第一眼看上去有些像耗费时间的清谈会，但是如果更深入地探究下去，就会发现恰恰是这些清谈会构建起了全球社会对某些特定问题的认识，并继而影响到各国所采取的改革行动。
1995年，经合组织发表了题为《过渡期的治理》(Governance in Transition)的报告，对代理机构的出现表达了热烈的赞誉。报告中认为，“代理机构改革和其它公共管理的解决方案一道，为公共管理提供了一种全新的范式……它旨在使公共部门更加分权化，并培育一种绩效导向的组织文化”；[20]“权力下放的做法……已获得了成功。它使公共部门采用最适合特定事务和需要的方法去行动。它有助于提高管理者的责任意识，并促使其关注结果和资源的合理利用”。[21]总之，经合组织认为在当时的情况下，要解决各国公共管理所面临窘境的最好方法之一就是设置半自主的代理机构。科层制组织是“高度中央集权式的、囿于规则的和僵化的组织形态”，而代理机构作为其反面，则是“灵活的、自主的和具有回应性的”。
研究表明，在以经合组织为主导的认知共同体推动之下，世界上出现了新公共管理的话语趋同。[22]虽然代理机构这种组织形式早已存在，并且由其产生的协调与控制问题一直被学者和一些政府关注和讨论，但在上世纪90年代，主导性的学术话语则强调，代理机构是应对很多公共部门旧有问题的一剂良方。此外还有人指出，国际上对代理机构进行讨论时，通用的语言是英语，也就是说，尽管不同国家在用自己的语言称呼这类组织时，通常暗含着某些本国所独具的特征，但是英语的讨论却让这些特征隐而不见了。[23]单一语言的学术交流对“话语趋同”起到了不可小觑的作用，不过与此同时人们却常常忘了这种组织形态背后的复杂背景。
将目光投向《过渡期的治理》发表的七年之后，我们可以再一次感知到国际组织和认知共同体的力量。2002年，经合组织发表了另一篇关于代理机构的报告，题目是《分散化的公共治理》(Distributed Public Governance)。这篇报告一改1995年报告的基调，认为“代理机构化的趋势已经让许多政府认识到，‘遥控式管理’会造成责任和控制上的问题”；并且“如何改进对半自主的代理机构的治理已经成为当务之急”。[24]报告呼吁，应当“将改革重心从建立新的代理机构转移到探索如何实现责任与自主性的平衡、绩效管理和加强中央部门的掌控能力上”。[25]与之相伴的是，在一些学者的研究话语中，代理机构不再是解决公共管理难题的答案，而是成了公共管理的难题之一。原先热衷于建立代理机构的国家纷纷转向“协同政府”、“整体政府”和“横向管理”等改革举措，这些改革被看做是对代理机构造成的政府碎片化的回应。
(五)被转移的是什么？
全球性的代理机构化是政策转移的结果，看来是确信无疑的。但是被转移的具体是什么呢？研究者们普遍相信，代理机构化改革所造成的，只是辩论上的趋同：换言之，代理机构化改革中在不同国家之间被转移的，仅是改革的“话语”，而非改革的“实践”——这是因为不同国家拥有各自不同的政治制度和行政文化传统，而原先就存在的规范和制度构成了改革所发生的情境，新的政策就是在这样的环境下被反复考虑的。由此便产生了一个有趣的现象，即各国的改革从表面上来看呈现出某种趋同，但就其实质而言则会有很多的变异形式。塔尔波特等发现，在同为“代理机构化”的改革标签下，不同国家采取了明显不同的改革措施。[26]第一种情况是对部委进行结构分解的同时采用绩效合同制，例如英国“下一步”行动方案建立起来的执行代理机构，新西兰的皇家实体、美国“以绩效为基础的组织”、加拿大的特别运作机构、日本的“独立行政机构”等等。第二种是只对公共部门进行结构分解，但是不采用绩效合同制，这种情况主要出现在那些半自主型代理机构在新公共管理运动之前已经长期存在的国家中，例如瑞典、芬兰和美国。第三种情况是在纵向一体化的科层制部委内部引进绩效合同制度，但不进行结构分解改革，例如新西兰在部委内部区分服务购买者和提供者的做法，以及法国建立“责任中心”的做法等。
不过除了制度和文化等因素之外，“代理机构”概念本身的含混性也是造成改革局面纷繁复杂的重要因素。建构主义认为，政策经验并不是客观的，而是被建构的；政策经验通常具有含混性，因此会有不同的解读方式。政策学习和选择因此并不仅仅是对情境的反应，相反，决策者可以利用原理的含混性使之适应某种环境条件或决策者自身的动机。[27]尽管代理机构这种组织形态从上世纪80年代末到本世纪初风靡全球，但各国除了在其相对自主性这一点上尚具共识，对代理机构的其它特征、治理方式、所适用的政策领域以及改革需要具备的条件等并没有一致的看法。按照建构主义的看法，代理机构概念的含混性便意味着，当不同的国家进行同样名为“代理机构化”的改革时，改革者往往会根据外在环境因素以及自身不同的改革动机对代理机构概念加以“建构”。正是这个原因导致了在相同标签下出现了各种不同的改革动机、改革实践和改革结果。
对斯洛伐克等一些国家的代理机构化改革研究证实了这一点。斯洛伐克在上世纪90年代末期才开始代理机构化，比英国等国的改革晚了近十年。从表面来看，斯洛伐克政府接受关于代理机构的一般性原理，即代理机构化意味着组织可以从事更为专业化的服务提供，对组织的管理决策有更多的自主权。然而英国近10年的代理机构化所造成的诸多问题，如代理机构化并不能使政策制定完全区别于政策执行、代理机构的大量出现会产生协调问题、代理机构化会削弱中央的控制和监督能力、加重信息不对称等等却没有得到斯洛伐克领导人的关注。换言之，斯洛伐克政府对其他国家的代理机构化进行了“积极经验的学习”，但没有进行“消极经验的学习”。另外研究者还发现，斯洛伐克政府着力强调改革的积极经验并不是因为它真的希望通过代理机构化改革实现分权、民主和效率，而是因为从决策者的角度来说，成立代理机构会减轻政府的行政和财务责任，同时还方便了政治领导人为其亲信提供掌权的机会；决策者会藉此表明他们正在努力地解决过去的政策问题，以此来博取公众的好感；此外代理机构化还是一种巧妙的增税手段，与提高所得税或其他主要税种相比，以成立新的代理机构为由来增加税费比较隐蔽，不会招致公众的抵触。从代理机构管理者的角度来说，代理机构化则是一个改善工资待遇的好机会，同时还降低了中央政府政策摇摆所造成的不确定性。[28]可想而知，出于这些动机而进行的代理机构化改革非但不能为政府带来效率、效能和回应性，反而会造成贪腐、浪费、失控等不良后果。
四、政策转移框架下的代理机构化扩散研究给我们的启示
政策转移分析框架的价值并不在于告诉我们有哪些国家和地方的公共部门进行了代理机构化改革，而是帮助我们透视代理机构化扩散的过程，准确把握代理机构化的原因、方式、机制和内容，进而发现和预测改革中可能遇到的问题以及最终的改革成效。
从代理机构化转移的全过程来看，代理机构化首先是各国政府出于工具理性的一种选择。上世纪八九十年代，全球化、信息技术的发展、财政压力、公民的不信任等一系列问题困扰着多数发达国家，克服政府的官僚作风、提高服务绩效成为政府当务之急。在新公共管理思想、经合组织等国际组织以及公共管理认知共同体的倡导下，英国等一些发达国家将代理机构这种组织形式看做是矫治各种政府问题的工具，认为代理机构化将会提高公共部门的效率、效能及服务质量，有效地应对政府所面临的内外部挑战，出于这些原因将大量公共服务活动转移到代理机构去。
除了工具理性的考虑之外，全球的代理机构化浪潮还要归功于一些国家的“效仿心理”。组织生态学家认为，一种组织结构形式或实践的日益流行是其合法化日益增加的标志。[29]随着代理机构的不断增多，人们越来越有理由相信代理机构能够解决政府的效率低下问题，进行相应改革的国家也越来越多。这种效仿心理是代理机构理念超越不同政治制度和意识形态的屏障在全球迅速扩散的重要原因。不过也正是这种效仿心理让人们不再把代理机构仅仅看做是政府提高绩效的一种工具，而是更进一步地将它看做是政府提高绩效的必由之路。换言之，代理机构的理性工具意义逐渐淡化，在效仿心理的驱使下，一些国家将代理机构直接看做是改革目标本身。尤其是在一些发展中国家，进行代理机构化的本质原因与其说是因为这种组织形式从理论上来说可以提高政府绩效，不如说是因为其它发达国家已经进行了这种改革。英格拉姆认为，政策转移的流行往往会导致一种普遍的倾向，即在问题确认之前就选择解决途径，改革愿望基于政治符号和政治需求，而非对公共组织结构、法规和约束条件的认真分析。[30]我们从代理机构化的扩散过程中看到的正是这样的现象。
代理机构化能够快速转移的另一个重要原因是不同国家的人们基于本国政治需求对代理机构理念进行了重塑。研究者们发现，代理机构在不同国家有不同的意义。例如在瑞典，设立代理机构是制约中央权力集中和保障公共服务职业精神的一种方式；在英国，设立代理机构是为了能够运用绩效合同制来改善公共部门的服务效率；在澳大利亚，设立半自主的代理机构是为了避免经历更剧烈的公共服务私有化；在荷兰，某些代理机构设立不是为了放权，而是为了更好地调控那些原本远离政治控制的政府组织。而在我国，尽管尚没有大范围的代理机构化改革，但是在深圳、珠海等一些发达地区的地方政府中，已经出现了若干相应的试行方案。①在我国学者们的解读中，代理机构被描绘为配合大部制改革和事业单位改革的一条可行的进路，能够发挥标准纵向政府部门和传统工业单位等难以发挥的特定作用。[31]代理机构理念的这种可塑性助长了它在全球的扩散。不过也导致了在各国改革话语趋同的表象之下，是适应着不同国家制度情境和决策者观念的不同改革实践。因此各国的代理机构化改革实质上是“同中存异”的。
另外值得我们警醒的是，当人们对将一些特定意义赋予代理机构时，往往会倾向于强调其积极因素而疏忽其消极因素。从组织理论的视角来看，代理机构的组织形式具有自主性和灵活性，能够对公共服务的需求变化做出灵活的反映；但是这种组织如果在公共部门中大量存在就会产生协调和控制等种种难题。然而实践表明。上世纪90年代末，大规模代理机构化使英国、新西兰等改革先行国的公共部门日益碎片化，但彼时才开始改革的一些国家政府仍将代理机构看做是集各种优点于一身的组织形态，协调、监管等困难被有意无意地淡化了。这些对于我国的政府改革有非常重大的启示价值，警示我们在强调代理机构灵活性和自主性的同时，更要关注如何进行制度设计来克服代理机构可能招致的公共服务碎片化和难以问责等问题，从而确保公共价值的实现。公共部门的结构改革往往会产生巨大的沉没成本，在没有周全地考虑代理机构化各种后果的前提下就贸然实施改革，结果必然会招致难以矫正的问题和难以挽回的损失。
收稿日期：2012－01－18
注释：
①我国学者对深圳等地方政府中代理机构的讨论通常使用“法定机构”这一术语，而不使用“代理机构”，概因其主要的学习对象为香港与新加坡，而西方国家所称的“代理机构”在这两地通常被称为“法定机构”(statutory bodies)。