社会保障私有化及其理论基础，本文主要内容关键词为：社会保障论文,理论基础论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
继智利于1981年成功实现养老保险基金私人化管理后，秘鲁、阿根廷、哥伦比亚、乌拉圭、墨西哥、玻利维亚、萨尔瓦多7个拉美国家先后开始尝试以自由市场政策为主导的激进式改革。同时，英美等发达国家的私人养老金计划也迅速铺开。英国75%的劳动力在国家收入关联养老金计划(State Earnings Related Pension Scheme,SERPS)之外与私人职业养老金计划签约(Richard Blundell & Paul Johnson,1998)；美国带有私人退休储蓄性质的401(k)计划已为1910万投保者积累了4400亿美元的资产，且年缴费流量达到1000亿美元(James M.Poterba et al,1998)。这种改革得到了包括诺贝尔经济学奖获得者弗里得曼、布坎南、加里·贝克尔在内的许多经济学家的肯定，并称之为社会保障私有化(Social Security Privatization,SSP)。从社会保障制度产生和发展的轨迹看，这似乎是一种悖论：为什么被证明能实现帕累托有效的现收现付制会让位于基金制？为什么公共性质的社会保障会走上私有化道路，并体现出市场配置的效率？仅从经济滞胀、人口老龄化加速、投资回报率低下导致旧制度运行失败的角度来解释恐怕是不够的。本文谨从学术研究与国际接轨的立场探讨此问题，尝试给出社会保障私有化的理论解释。
一、社会保障私有化的内涵
社会保障私有化是社会保障制度改革的一种模式，它主要包含两层意思：一是规定收益制(benefit-defined)下的公共帐户转为规定缴费制(contribution-defined)下的私人帐户；二是政府公共部门的集中垄断性管理转为私人基金公司的分散竞争性管理。
以改革的领头羊智利为例，智利是从1981年开始实行新的个人帐户存储式养老保险制度的。新制度规定，废除20年代从西欧引进的现收现付统筹制模式，劳动者每月按工资收入的10%缴纳养老保险费，存入个人帐户，免征所得税。基金营运引入竞争机制，政府授权25家私营性质的养老基金管理公司对养老基金实行资本化管理，代表投保人使用这些基金参加生产性投资以及法律允许的股票、债券等金融证券投资，收益归投保人，以后随退休金支付给退休者。由于养老基金管理公司的效益有高有低，服务有优有劣，投保人可自由选择效益好的管理公司投保，以后也可以随时将基金从一个公司转到另一个公司。为了保障旧制度下已缴费人员的利益，参加旧的养老保险制度的老职工转入新制度时，对他们以前已缴纳的保险费，由国家给予承认，政府发给“认可债券”，在他们退休时由国家财政按保险费金额并考虑消费价格指数再加上4%的利息拨入他们的个人帐户。1981年至1998年的18年间，基金的平均年收益率为11%（乔斯·派纳拉，1999）。
从本质上讲，中国在1991年推出的“社会统筹与个人帐户相结合”并按照“老人老办法、新人新办法”方式衔接的改革已迈出了社会保障私有化的第一步，即公共帐户转为私人帐户。走不走第二步，什么时候走，当然要遵照中国国情。目前至少有两个前提条件不成立：一是基金运营尚未资本化，二是基金管理尚未市场化。
二、社会保障私有化的理论基础
从经济学发展的角度看，社会保障私有化实质上是凯恩斯主义败阵，古典主义复兴的表现。在过去的半个世纪，宏观经济学一直处于两派纷争的状态：凯恩斯主义认为私人经济存在着协调失灵，需要政府干预；另一个与古典主义相联系的学派，包括新古典学派、货币主义、理性预期、实际经济周期学派，则认为在政府政策给定的情况下，私人经济会达到一个尽可能好的均衡。谁是谁非，难以定论，因为人性的自利(self-interest)与公益(Public-spirited)，本善(being good)与为善(doing good)，社会理性(social rational)与经济理性(economic rational)始终存在冲突。早在1889年德国政府就率先创立世界上第一部《养老、残废、死亡保险法》。社会保障作为一项制度最终形成是在30年代经济大危机时期，以美国1935年罗斯福新政期间制定的《老年退休计划》为标志。整个罗斯福新政都是建立在凯恩斯有效需求不足，必须实施宏观需求管理政策的思想之上的。按照凯恩斯的边际消费倾向递减规律，富人的消费倾向低于穷人的消费倾向，要提高有效需求促进经济增长就应当均贫富，提高穷人收入水平增加社会消费支出，以刺激经济增长。这在当时，社会资源未被充分利用的情况下，效果明显，政府转移支付乘数可以充分表现出来。罗斯福新政成为第一个美国凯恩斯主义的神话。然而新古典主义认为凯恩斯式的收入再分配政策必然扭曲价格机制，超越经济理性。现收现付式社会保障制度的天生弱点，就是以社会理性代替经济理性，在缴费者与收益者比例平衡时这一弱点并不显露，一旦缴费者与收益者比例失衡，如人口老龄化加速、失业队伍扩大、经济陷于滞胀等外生因素产生，这一弱点就会加剧。延长退休年龄、提高工薪税、降低社会保障金给付标准都极其有限，只有遵循个人经济理性，进行私有化，因为：
第一，社会保障私有化能减少“公共地悲剧”。所谓公共物品是指每个人对这种物品的消费并不会导致任何其他人消费的减少，或放宽一点，在对该物品总支出不变的情况下，某个人消费的增加并不会使他人消费的等量减少（阿特金森、斯蒂格里茨，1979）。传统的观点一直认为社会保障是公共物品，甚至是纯公共物品（奥尔Orr，1976；莫拉威茨Morawetz,1977），因为在现收现付制下一旦一项保障方案颁布，凡是符合条件的个人都可以享有，具有非排他性和非竞争性。但严格地讲公共物品还应有一个与前两者相关的特性，那就是“平均成本递减”（黄有光，1979），即多一个人的消费会降低平均成本。而社会保障不具此特性，仅以养老保障为例：X先生早退休或寿命延长，享有养老金的增加，要么减少他人包括下一代的享有额，要么增加下一代的缴费额，不仅不存在平均成本递减，而且从某种角度讲也不存在消费的非排他性和非竞争性，与私人物品性质的商业人寿保险无二。社会保障不同于国防等其它公共物品，其公共性的产生是信息的不对称、事件发生的不确定性和政府特有的稳定社会的职能。由于逆向选择和道德风险使得人寿保险和失业保险市场极易存在市场失灵，个人的有限理性又造成寿命估计偏差和当前过度消费，单纯由市场提供必然低效，更不可能实现收入再分配。于是，为克服市场缺陷，使整个社会的收入趋于公平，公共供应的社会保障才产生。
所以社会保障只是一种私有性公共物品(quasi-public goods)，它有公共性，但公共性是外生的。在人的自利性驱动下，公共供应的私有性物品最容易产生过度消费，即“公共地悲剧”。
和商业人寿保险一样，社会保障制度运行的成败最终取决于基金的偿付能力。虽然从帕累托效率角度看，不论是在实际工资增长率和市场利率外生的小型开放经济，还是在实际工资增长率和市场利率外生的封闭型经济，只要人口增长率和工资增长率之和小于市场利率，现收现付制总能实现帕累托有效（阿伦，1966；斯普里曼，1984）。简单地理解就是，每一代都替上一代缴费，再通过下一代的缴费增加福利，却不会有最后一代蒙受损失，因为人类生命无限延续（如果并没有地球爆炸等人类悲剧）。但社会保障基金入不敷出，财政不堪负担宣告了现收现付制的失败。早期的保险精算未预见到高出生率高死亡率转为低出生率低死亡率带来的人口老龄化加速的确可以作为社会保障改革的解释，但根本原因是“公共地悲剧”。提早退休人为延长享受养老金的年限，制造残疾人为扩大享受救济金的比例等等对社会保障的过度使用导致福利怪圈的产生：一方面从政府手中拿到养老金和福利支票时喜形于色，一方面发现税负增加又骂口不绝。正所谓拿起筷子吃肉，放下筷子骂娘。于是越来越多的人通过“用脚投票”的方式反对现收现付制，最明显的证据就是那些既可以选择公共养老金制度又可以选择市场养老金计划的雇员开始退出公共养老金制度。例如在德国，积极向公共养老金缴费的自雇工人比例已从1985年的62%下降到1995年的22%（阿克塞尔博施－苏潘和赖因霍尔德·施纳贝尔，1998）。社会保障改革自然而然向私有化演化，而私有化的立足点就是亚当·斯密的自利即公益。
第二，社会保障私有化能实现激励机制与社会保障功能的兼容。个人帐户与公共帐户的区别就在于公共物品性的强弱，个人帐户的建立把缴费与收益直接挂起钩来，消除了公共帐户中的激励紊乱。其实，不论是改革前还是改革后，美国、智利、新加坡等开征的工薪税、社会保障税、公积金基本上都是按照个人工资收入的一定百分比征收的。为什么说社会保障私有化改变了融资方式，并能激励人们努力工作，积极参加社会保障项目呢？可以从差别税和均一税的角度来理解：在现收现付制采取的规定收益制下，缴纳得多不一定享用得多，存在很强的共济性，可视为在不同的投保人之间存在差别税率；在完全基金制采取的规定缴费制下，缴费与受益挂钩，缴纳得多消费得多，要消费得多势必缴纳得多，故可近似视为在投保人之间存在均一税率（之所以说近似是因为完全基金制下仍有一个最低保障标准）。根据前人的研究，差别性的税率结构会产生更大的扭曲效应（阿特金森、斯蒂格里茨，1979），而私有化排除了这种扭曲。
社会保障私有化能减少“岗位约束”(job-lock)。对公共养老金计划产生的“搭便车”现象和扭曲效应，人们早有认识，所以各国在公共养老金之外大都建立了企业补充养老金。但企业补充养老金通常以企业帐户形式存在，规定雇员必须为企业服务一定年限才能享有，这无疑增加了劳动力的流动成本，而个人帐户不受此约束，随劳动力流动而流动。这能让雇员感到时刻在为自己工作，并可在流动性很强的劳动力市场上真正寻找到适合自己的岗位，从而激发工作热情。
社会保障私有化还能弱化“政治效应”。许多研究成果已经验性地证明，现收现付制会引起代际间的不公平（莫菲特，1984；奥尔巴克和科特利科夫，1987），那为什么一开始会选择这种制度，在当时理性经济人的远见(forward-looking)应当也是存在的。托马斯·F·库尔莱和乔治.索瑞斯(Thomas.F.Cooley & Jorge Soares,1999)用政治效应来解释。假定在一个封闭的经济中人口增长率既定，社会保障会减少个人储蓄增加资本回报率，若把人的生命分为四个阶段，前三个阶段工作，第四个阶段退休，那么，独有处于第一阶段人群的效用水平随政策变量而达到最大值，处于第四阶段人群的效用水平随政策变量（为正）下降，处于中间阶段人群的效用水平，能够实现内部最大化，第三阶段人群比第二阶段人群更偏好较高的收益，而政策决策权又掌握在第三代人群手里，所以始终难以退出原来的现收现付制度。一旦通过支付一定成本退出原有制度，这种政治效应立即弱化，将对最年轻的一代形成激励。
同时，共同帐户转为个人帐户，垄断性管理转为竞争性管理并不意味着社会保障向窗业保险趋同，它仍依靠以下方面实现社会保障功能：一是缴费强制，二是比例确定，三是税收优惠，四是监管严格，五是最低保障标准。社会保障私有化的一个典型模型是由哈佛大学马丁·费尔德斯坦和达特莫斯大学(Dartmouth University)的安德鲁·塞姆维克(Andrew Samwick)提出的强制性个人退休帐户(Mandatory IndividualRetirement Account,MIRA)。另一个典型模型是由波士顿大学的劳伦斯·考特里克夫(Laurence Kotlikoff)和哈佛大学的杰佛利·塞克斯(Jeffrey Sachs)提出的个人保障体系(Personal Security System,PSS)。在PSS制度下，个人继续缴纳12.4%的工薪税，其中70%进入个人帐户，并由政府监管下的私人投资公司进行组合投资，另外30%进入伤残和遗属保险。这30%就意味着仍对妇女和残疾人提供一定程度的保障，从而兼顾效率与公平。
第三，社会保障私有化能通过提高运营效率来增进社会福利。从智利经验来看，个人帐户的建立只是私有化的第一步，真正使私有化体现市场效率的是私人基金公司的竞争性管理。垄断性管理转为竞争性管理使得现收现付制下不具生产力的资本变为具有生产力的资本；较高的回报率大大提高工人的福利，这才是社会保障私有化最有生命力的地方。经济人在经济利益上的自我促进(self-advancement)，促使投保人主动去寻求业绩良好、佣金合理的基金公司；基金公司以利润而不以公平为目标后自然也会努力提高运营效率和管理水平。
社会制度的转型是有成本的，社会保障私有化亦不例外，对社会保障私有化持反对意见的批评家的主要观点是：现收现付制转为基金制必然损失一代人的利益。沃尔宾(H.A.A.Verbon,1988)证明，在一个小型的开放经济中，从现收现付制到基金制的转变不可能是帕累托改进的。如果把最优的融资方式定义在给定的受益水平上缴费率最低，或者等价地，在给定的缴费率下受益率最高，那么，一个现收现付的养老保险制度就等价于政府的债务融资。这样，这个制度的帕累托有效问题就变成了一个公共债务政策问题。如果通过公共债务的方式进行转换，那么，如果利率大于经济增长率和人口增长率之和，转轨的年轻一代将会从中受益，但这是以转轨的退休一代以及将来各代的福利损失为代价的；反之，如果利率小于经济增长率和人口增长率之和，则转轨时的年轻一代要蒙受福利损失。因此，一旦选择了现收现付制的路径，就不可能在不伤害某代人利益的情况下退出。相对于转轨前的初始状态而言，从现收现付制向基金制的转轨肯定要产生额外的成本。布里耶尔(Friedrich Breyer,1989)在此基础上又进一步扩展了沃尔宾的结论：当用基金制取代现收现付制时，要想在不使至少一代人的福利变得更坏的情况下就能补偿转轨中的第一代人的福利损失，一般来说是不可能的。这个结论不仅适用于利率外生以及资本市场完全开放的经济，而且也适用于资本回报由内生的供求关系所决定的封闭经济。这意味着融资制度的选择必然包含代际间的冲突。不管以什么样的政策进行制度安排的转轨，总是有至少一代人要蒙受损失。通俗地讲，就是在转型过程中总有一代人要缴两次费：一次是在现收现付制下替上一代缴费，一次是在基金制下替自己缴费。
不过这与社会保障基金继续在现收现付制下运行丧失偿付能力相比，如美国估计社会保障引致的债务在4万亿到11万亿之间，社会保障私有化就根本不存在转型成本（米尔顿·弗里德曼，1999）。当然这是从机会成本角度看的。目前各国对转型到底需要多大会计成本没有确切和一致的分析，但对养老金隐性债务有一个估算：智利在改革初期其养老金债务占CDP的比例按不同折扣率算处于40%-130%之间，秘鲁为40%，哥伦比亚为90%，而多数OECD国家为100%-200%，中国由于养老金支出额只占GDP的2%，由现收现付转为部分或全部基金积累的成本比较小（世界银行，1998）。
同时理论研究者还对转型前后整个社会保障基金的投资回报率和各群体的收益情况进行了比较。通常对穷人和妇女研究较多，因为这是两个经济弱势群体。如果他们的社会保障收益在私有化之后并没有减少，反而增加，那么改革就是有效的。以美国社会保障私有化对女性的影响为例：据莎莉和斯彼格勒(Ekaterina Shirley & Peter Spiegler,1998)对3577个样本进行研究，其中女性1991名，她们中参加完全私有化和收入分享项目(Full Privatization and Earning Sharing)者的收益与参加公共性社会保障项目者的收益存在很大差异：96.19%的女性在参加私有化项目后收益增加大于2000美元，3.7%的女性收益增加小于2000美元，只有0.11%的女性参加完全私有化和收入分享项目后获得的收益与公共性社会保障项目的收益没有差别。
三、结论
公平与效率是社会保障的两难，社会保障私有化之所以成为世界性的改革趋向，在于它提高了效率又不排斥公平。政府不再作为局内人来实施收入再分配政策，而是以局外人姿态通过强制缴费、比例控制、税收优惠、严格监管和确定最低保障标准来修正市场失灵。公共帐户转为私人帐户，公共供应转为私人供应是对社会保障是私有性公共物品的肯定，是对经济人理性的尊重，它能防止“公共地悲剧”，实现有效激励，更能提高基金运营效率，增进社会福利。
当然，社会保障朝私有化方向发展不等于现存的私有化模式不存在弊病，比如：智利的基金管理公司直接面向公众吸收社会保障资金，整个社会保障基金的29%被用来进行市场营销，经营成本过高（周小川，1999）；社会保障朝私有化方向发展也不等于一定要按拉美模式实行激进式改革，对市场经济体制尚不完善的国家，比如中国，在资本市场不成熟的情况下，渐进式改革可能更稳妥。
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