研究型政府：公共管理的新愿景，本文主要内容关键词为：愿景论文,公共管理论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、学习型政府概念的提出
20世纪90年代以来，由于美国麻省理工学院彼得·圣吉教授对“学习型组织”的卓越研究及其专著《第五项修炼》出版后的持续畅销，在全球范围内引起了人们对学习型组织的广泛兴趣、研究和实践。彼得·圣吉提出的五项修炼的具体内容包括：(1)自我超越(personal mastery)。就是能够不断厘清并加深个人的真正愿望，集中精力，培养耐心。并客观地观察现实，不断创造和超越自我，追求卓越的人生境界。不断地自我超越，不断地实现内心深处最想实现的愿望，这是学习型组织的精神基础。(2)改善心智模式(ireproving mental models)。心智模式是指看待旧有事物而形成的特定的思维定式。(3)建立共同愿景(building shared vision)。共同愿景是组织中人们所共同持有的意象或景象，它将个人的愿景整合为共同的愿望，从而使组织的各种不同活动融会起来。(4)团队学习(team learning)。即培养和形成组织所有成员整体搭配和实现共同目标能力的过程，它建立在发展“共同愿景”的基础上。(5)系统思考(system thinking)。它要求人们运用系统的、完整的、相互影响的观点看待组织的发展[1](P6-10)。
在彼得·圣吉看来，学习型组织“植基于不断省思我们心灵深处的真正愿望，强调尊重个人愿景，并建立共有愿景；它植基于我们本有的创造性群体交谈能力，而使集体远比个人更有智慧；它植基于我们对人类系统概念化和建立共同了解的能力上；它植基于重视整体互动而非局部分析的思考方式；它是一条本质上与西方工业发展完全不同的途径”[1](中文版序言，P6)。在通常意义上，“学习”的意思是指吸收知识或者获得信息。彼得·圣吉拓展了“学习”的概念内涵，他提出：真正的学习，涉及人之所以为人此一意义的核心。通过学习，我们重新创造自我。通过学习，我们能够做到从未能做到的事情，重新认知这个世界及我们跟它的关系，以及扩展创造未来的能量。彼得·圣吉认为，学习型组织的真谛不仅是为了适应和生存而学习，而且是要通过创造性的学习，让大家在组织内由工作中活出生命的意义。
在“五项修炼”理论的影响下，我国理论界开始了对“学习型组织”的研究。近几年来，理论界先后提出了“学习型企业”、“学习型社区”、”学习型社会”、“学习型城市”、“学习型机关”、“学习型政党”等许多新概念。许多企业、社区和城市在实践中也开始推进“学习型组织”建设。一时间，“学习型组织”成为时尚性的流行词。在“学习型组织”的话语背景下，有学者循着这个思路，提出并阐述了学习型政府理念。在学习型政府论者看来，“建设学习型政府，是适应学习型社会新形势的必然要求”；“要学习世界上一切优秀文明成果，并把最先进、最能反映时代要求和人民利益的思想认识和实践经验，体现在自己的路线方针政策中”；“学习型政府意味着对传统政府管理模式和管理方法的重新定位和调整，其中，首当其冲的就是要完成传统行政管理向新公共管理的转变”[2](P1-2)。然而，国内关于学习型政府的已有论著大多属于应景或编纂之作，对学习型政府的概念界定和内涵诠释都存在着语焉不详的问题。
二、学习型政府的内在局限性
考察“学习型组织”的研究文献可以发现，“大多数学者把组织机构的学习视为一个随实践不断展开的过程，并把这种学习同知识的获得和行为的改善联系在一起。”[3](P45)据此可以肯定：学习型政府指的是政府能够不断改善获取、管理、传递和运用知识的能力，并且善于通过不断地学习修正自身的行为，以提高政府效能和改进政府管理。学习型政府的核心是通过不断学习适应新的知识和见解，它将政府运作由过去的注重权力、资历和学历，转变为注重知识、能力和学识，强调政府官员要“边工作、边学习、边提高”。
相对于“长官意志”和“论资排辈”而言，学习型政府无疑具有进步意义。随着科学技术的快速发展，知识老化的速度也大大加快。在信息高度发达的知识经济时代，每个人在工作生涯中都不得不随时接受新的知识和信息，都必须持续不断地增强自身的学习能力。正是在这个意义上，中共十六大报告提出，要“形成全民学习、终身学习的学习型社会，促进人的全面发展”。在构建学习型社会进程中，政府机关也要建设成为学习型团队。只有建构“学习型政府”，才能适应变化和发展条件下的政府管理需要，才能不断提高政府素质和能力，才能不断推进政府管理创新。政府作为社会公共事务的管理者，它不是一个封闭的系统，而是一个开放的系统。政府要不断地从外界汲取新的思想，不断地同外部世界进行着信息交流，及时地把新理念导入政府工作之中，并根据理念和环境的变化，对政府管理机制、权力结构和组织文化等进行重新组合。
我们并不否认“学习型政府”理念相对于传统政府管理具有一定的进步性，但在全球性的政府治理竞赛日益激烈的时代背景下，中国政府管理若仅仅停留于“学习型组织”这个层次，就不能适应治理创新和追求卓越境界的内在要求。学习型政府主要通过学习和运用社会已有的知识来改进政府行为和提高政府效能。如果政府总是依赖学习改进自身行为，就有可能因为思维惰性而失却对社会问题的诊断能力、研究能力以及政策创新能力。如同善于做试题的学生并不一定就善于解决实际问题一样，善于学习的政府也并不等于就善于治理社会。
概而言之，学习型政府的局限性和负面效应主要表现在以下几个方面：
首先，学习型政府存在着被动学习、目标不明、学用脱离等问题。当前，我国正处于经济和社会体制转型时期，政府管理面临着大量的新情况和新问题，政府部门也切实需要转变观念，吸收新思想和新理念，不断创新公共政策和管理方法。然而，从政府管理实际看，许多政府部门都为公务员尤其是领导干部制订了学习和培训计划，大专院校、各级党校和行政学院承担了大量的公务员培训项目。有的政府部门甚至让全体公务员放下业务工作进行集中学习。但从学习效果看，由于不少学习属于被动学习和消费性学习，公务员对学习内容没有选择权，课程设计缺乏针对性，学习目标游离于组织目标之外，结果导致学用脱离问题严重。公务员为完成规定的学习内容花费了很大精力，但所学知识对实际工作的指导性却并不大，有的甚至与实际工作完全无关。
其次，学习型政府低估了政府部门的治理创新能力，不利于发挥政府在现代管理中的核心能动作用。政府组织作为社会公共事务的管理者，不同于普通的社会组织和企业组织。它具有自身特有的职能和使命，即提供公共产品和服务，保障公民权利，促进社会善治，提升社会福祉。政府管理能力的高低，直接关系到经济和社会发展状况，关系到每个公民的权利保障和福利水平。为此，政府组织既要善于借鉴和吸收已有的治理经验和成果，又要具备在摸索和试错中推进治理创新的能力。20世纪80年代以来，西方国家兴起的“新公共管理运动”，实际上是先有政府部门的治理创新(如放松规制、鼓励民营化、提倡公私部门的伙伴关系等)，后有学者进行经验总．结和理论提升。著名“政府再造大师”戴维·奥斯本撰写的《改革政府：企业精神如何改革着公营部门》和《摒弃官僚制：政府再造的五项战略》等新公共管理著作，不过是对美国联邦、州和地方政府的治理创新进行经验总结和理论提炼而已。
最后，学习型政府的运行成本十分高昂，而且不利于实现公务员的新陈代谢。学习型组织理论认为，学习不仅是个人行为而且是组织行为，它不是一时而是持久的制度化行为。为此，需要建立制度化和组织化的公务员终身学习教育体系，需要发展和形成多层次的公务员学习网络系统。为了推进学习型政府建设，一些政府部门建构了以知识更新和素质教育为基本目标、以在职接受社会教育和组织年度轮训为主要措施的教育培训制度，建构了参加高校、党校和行政学院集中培训、各部门培训机构短期培训相结合的多层次学习网络体系。其结果是，学习活动成为政府组织的主要任务，学习活动占据了政府组织的主要时间。不可否认，公务员接受教育培训对于拓展政府管理思路具有重要意义。但由于政府作为公共管理机构的特殊性，公务员学习应当以自我学习和在业务钻研中学习为主要形式，政府管理需要引入激励竞争机制，要将那些具有现代管理理念和专业管理知识的人才引入公务员队伍，而不能由政府担负起对公务员进行国民教育和素质教育的功能。那种由政府亲自组织公务员进行理论学习、专业知识学习和现代科技知识学习的终身学习教育体系，不仅运行成本十分高昂，而且不利于实现公务员管理的新陈代谢。
三、治理创新呼唤研究型政府
当前，经济全球化正在以前所未有的广度和深度迅猛发展。经济全球化的深刻结果是，世界各国结束了彼此隔绝、互不相干的发展历程，彼此处于紧密的相互依存、相互影响和相互竞争之中。在全球竞争背景下，政府治理能力已经成为国家和地区竞争力的核心构成要素[4](P145-148)。国家与国家之间、地区与地区之间的竞争，已经越来越取决于政府的治理能力尤其是治理创新能力。那些政府治理能力强的国家，可以吸引到更多的资金、技术和人才，可以争取到更多的发展机遇；而那些治理水平不佳的国家，则面临着经济困顿和社会动荡局面。正因为如此，瑞士国际管理学院每年公布的国家竞争力评估报告，将政府治理能力作为衡量国家经济竞争力的基本指标之一。
为了提高政府的治理创新能力，20世纪80年代以来，西方国家的政治学和行政学界开始思考如何重塑政府，各国政府也开始了治理变革的实践探索。在此背景下，一种新的公共管理理论逐渐流行起来，这就是治理理论。治理理论认为，国家间和地区间竞争的核心要素，实际上是政府间的治理竞争，政府管理要从善于掌握政权走向善于治理社会。在全球性和区域性经济竞争日益激烈的背景下，一个国家和地区能否在竞争中脱颖而出，主要取决于政府的善治水平和政策驾驭能力。新公共管理学者E．S．萨瓦斯指出：“政府的基本职责是掌舵而不是划桨。直接提供服务就是划桨，可政府并不擅长划桨。”所谓掌舵，实际上就是研究和制定公共政策。政府要正确掌舵，就必须提高自身的政策研究和制定水平。为此，政府管理需要将决策管理和具体操作分开，决策管理需要集中精力进行研究，而具体操作只要执行者掌握相关知识和技术就可以了。
从推进治理创新和促进政府善治考虑，成功的政府管理需要从学习型政府转变为研究型政府。所谓研究型政府，是指政府能够根据管理情境和管理对象的新变化，广泛地收集、获取信息和进行分析，并根据研究结论及时调整公共政策和政府行为，从而能够与时俱进，不断地开拓政府管理的新境界。一提起研究，有人也许认为这是对政府的过高要求。其实不然。研究与学习的最大区别在于：前者是从实践出发，带着问题进行学习，具有明确的学习目标，其对信息的搜寻具有选择性和导向性；而后者则存在着目标不确定性，有时甚至是盲目地为了学习而学习，将学习由投资性行为异化为消费性行为。与学习型政府相比较，研究型政府具有以下显著优点：
首先，研究型政府具有明确的学习目标，有利于实现学用一致。研究型政府并不排斥个体和组织的学习行为，而且其研究必须建立在学习和获取知识的基础之上。众所周知，一个人在完成大学本科的通才教育以后，在接下来的研究生教育中，需要带着问题进行有针对性的研究，在研究中完成学习内容并培养创新能力。同样，随着现代政府管理的日益专业化和科学化，政府运作也不能永远停留于类似“大学本科”的通才教育阶段，而是应当具有通过研究问题推进治理创新的能力。一个善于通过学习获取知识和掌握新理念的政府，并不一定就善于解决实际问题和推动治理创新；相反，一个善于研究实际问题并改进政策过程的政府，必然是善于学习并实现学用一致的政府。
其次，研究型政府善于借用各种智库资源，其运作过程具有成本优势。研究型政府不仅自身注重对政策问题和治理创新进行前瞻性研究，而且善于将研究项目委托给非官方的独立研究机构和高等教育机构，以拓展政策研究的思路和视野，提高研究结论的中立性和科学性。当前，西方发达国家存在着许多非官方的政策咨询机构和独立研究机构，其中著名的有美国的兰德公司、胡佛战争与和平研究所、斯坦福国际咨询研究所、赫德森研究所，加拿大的公共政策研究所，英国的伦敦国际战略研究所，日本的野村综合研究所、政策科学研究所，法国的巴黎经济社会发展研究公司等。这些独立研究机构就政府委托的公共政策研究课题，提出详细的研究报告，提供广泛而可靠的信息咨询和政策分析，为政府的决策咨询活动提供体制外的“额外营养”。这种借助“外脑”提供决策咨询的做法，不仅有助于提高政策分析的科学性，而且有助于节约研究成本、提高研究效率。
再次，研究型政府有利于促进科学决策和民主决策。随着现代政府管理的日益复杂化，行政长官不得不忙于应付紧急事件和做出大量的日常决策，几乎没有时间对常规决策进行系统的思考和研究。在这种情况下，建设研究型政府对于促进科学决策和民主决策，具有重要而深远的意义。研究型政府通过多种渠道广泛集中民智，对政府决策的信息情报、可能目标、方案设计、法案论证、政策执行、结果评估和发展趋势进行分析和预测，从而使政府决策真正建立在科学、民主的基础之上。对涉及经济社会发展全局的重大事项，研究型政府通过深入进行调查研究，广泛征询社会各方面的意见，在充分进行专家论证和技术咨询并形成预案的基础上，最后由行政首长做出决定。对于实行集体决策制度的决策活动，重大问题须经由调查研究和充分论证形成决策方案，再由集体讨论并依票决方式做出最终决定。
最后，研究型政府有利于推动治理创新，促进社会各项事业的持续快速健康发展。研究型政府具有完善的决策咨询和听证制度，它将公共政策的决策权授予最有信息优势的管理和研究部门，在制度上缓和了信息不对称可能导致的决策失误，提高了公共决策的科学性和准确性。在政府间竞争日益激烈的背景下，一个国家和地区的重大发展机遇可谓机不可失、时不再来。建构研究型政府的制度基础，有助于理论联系实际，抓住难得的发展机遇，提高公共决策的准确性，优化公共政策的目标体系，完善政策执行和评估过程，促进社会各项事业的持续快速健康发展。不仅如此，研究型政府大兴科学研究之风，政府运作由过去注重权力、资历和学历转变为尊重科学规律和理性精神，它有利于促进社会发展从崇尚权力的非理性社会转向崇尚科学的理性社会。
四、研究型政府的制度基础
研究型政府的宗旨在于改进政策系统和提高政策质量，保障政府采取正确的政策以实现合理的发展目标。培育和建构研究型政府，需要强化以下几个方面的制度建设：
1．推进政府信息公开。政府信息在社会信息中占据着极其重要的地位，政府信息公开是建设研究型政府的前提条件。如果政府部门的运行信息不对社会公开，在信息封锁和黑箱操作情况下，研究型政府也就无从谈起了。近代以来，北欧国家瑞典开风气之先，于1766年首先确立政府文书公开制度。1966年，美国沿袭瑞典的信息公开制度，也制定了信息自由法。此后，信息公开立法逐渐成为时尚，世界各国纷纷跟进。当前，政府信息公开和公众获得政府信息的权利(知情权)，不仅是许多国家的国内法所规定的权利，而且在一系列的国际法律文件中也得到了确认[5](P1)。随着信息社会的来临，开放的政府信息日益成为促进政府善治的重要战略资源。近年来，我国的政府信息公开建设也有所进展。中共中央和国务院多次发文，要求在全国范围内推广政务公开。中共十六大报告明确提出，“认真推行政务公开制度”。这些政策举措使信息公开成为全社会普遍关注的热点问题。但在实践中，我国还远没有建立起规范的政府信息公开制度，公民的知情权还缺乏法律制度保障。为了推进政府信息公开，我国有必要借鉴国际上的普遍做法，适时制定符合国情的“政府信息公开法”。
2．完善政府决策咨询机制。随着政府职能的不断扩大，政府管理面临的决策问题越来越复杂，公共政策的涉及面越来越广，政策选择的结果不确定性越来越大，这种状况使决策活动面临着前所未有的挑战与压力。为了提高政府决策的科学性，需要推进决策(“断”)与咨询(“谋”)的分离，在制度上发展和完善多种形式的决策咨询机制。所谓决策咨询机制，即充分发挥专家学者和研究咨询机构的作用，有组织地广泛联系各方面的专家学者和社会贤达，使他们以咨询方式参与政策制定过程，真正成为政府决策的“智囊团”和“思想库”。发达国家的政府决策咨询机构形式多样、种类繁多。从与政府是否具有隶属关系看，可分为内部咨询机构和外部咨询机构两类。内部咨询机构的优点是，了解决策者的决策意图，容易获得相关信息，咨询建议容易被采纳；但其缺陷在于，政策研究的自主性和独立性较小，政策建议容易受决策者影响，视野不够开阔。外部咨询机构与政府没有直接隶属关系，它受政府委托进行政策研究并提出咨询报告。外部咨询机构尤其是民间咨询机构，在获取信息方面虽不如内部咨询机构，但由于其运行具有独立性和自主性，能够跳出官僚机构的思维定式和顾虑去思考问题，因而更能提出具有创新性和突破性的政策建议，更能保证研究结论和咨询意见的客观性和创新性。就我国政府决策咨询机制的现状看，有必要大力培育和发展政府外部的决策咨询机构，尤其要注重发挥高等院校和民间发起成立的政策咨询研究机构的决策咨询作用。
3．建立政府与学者互动机制。建设研究型政府，需要在政府与学者之间建立良性互动机制，促进政府官员和学者之间在知识、信息和任职方面的相互交流。以往的经验和教训都表明，那种政界与学界互不信任、互不流动的封闭机制是要付出巨大代价的。在这方面，日本政府管理为我们提供了有益经验，其中央和地方政府的情报收集和政策研究部门，都设置有固定编制的流动性职位，专门提供给相关领域的专家学者申请该职位做研究性工作。这种职位有明确的工作期限，短期工作期限为1～2个月，长期工作期限为1～2年。由于申请流动性职位者多为专家学者，他们本人并不隶属政府部门，只是在此职位从事短期性研究工作，相对于政府官员的政策建议而言，专家学者的政策建议更加具有独立性。这种邀请专家学者参与政策研究的做法，有利于避免研究者作为领导者下属所存在的思维顾虑，从而敢于向决策者敞开自己的真实看法。建立政界和学界的沟通机制，不仅有利于拓展政策研究的视野和思路，而且有利于促进和深化学术研究。日本驻华大使馆就设立有流动性的研究性职位，专门提供给日本的中国问题学者来华进行资料收集和学术研究，它不仅有利于日本政府深入把握中国社会发展和政策变迁，而且有利于提升日本学者对中国问题的学术研究水平。日本政府在加强与学界沟通方面积累的有益经验，值得我们借鉴。
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