何以为难——中小学内部管理体制改革的新制度经济学分析，本文主要内容关键词为：中小学论文,管理体制改革论文,经济学论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
新制度经济学是当今的主流经济学之一，在其理论框架中，作为经济发展内在变量的制度因素在经济发展中起着决定作用，制度是一种行为规则，“是为了约束在谋求财富或本人效用最大化中个人行为而制定的一组规章、依据程序和伦理行为准则。”（注：诺斯.经济史上的结构和变革[M].北京：商务印书馆，1999.195-196.）制度变迁是指在某种社会环境中，支配人类行为和相互关系规则的变化。从制度变迁的目标模式上看，制度变迁是一种社会效益更高的制度对低效制度的替代过程。制度变迁实质上就是权力和利益的转移和再分配，即权力、利益的重新界定问题。诺斯认为制度变迁诱使因素是主体期望获得最大的潜在利润。中小学内部管理体制改革本质上是一种制度变迁，深层意义上是一种利益关系的调整过程。在改革初始条件既定和实施成本明确的情况下，利益关系引起的改革阻力大小决定了应采取的制度变迁方式以及在制度变迁过程中的速度、深度和广度。本文的主要目的并非探索当前中小学内部管理体制改革的新路向，而是从新制度经济学的视角出发，解读当前改革为什么处在原地踏步，徘徊不前态势的深层次缘由。
一、渐进式变迁选择取决于制度变迁初始条件与路径依赖
制度变迁的选择主要取决于现实中制度变革初始历史条件，换言之，在其他条件不变的情况下，特定的历史条件决定着可选择的制度变迁方式。对于中小学内部管理体制而言，可供选择的制度变迁方式无非两个：渐进式与激进式。中小学内部管理体制改革是一种典型的渐进式的制度变迁。从方法上来看：从学校试点到区域推广、从局部探索到逐步深化、从重点突破到整体推进。从内容上来看：从学校领导体制的改革开始，逐步深入到学校人事制度与分配制度的变革。这种渐进式的变迁主要取决于改革的初始条件。改革开放初期，我国制度的性质仍然是计划体制的延伸。中小学是在政府集中控制和行政约束的制度环境中进行的，通过一个个等级结构由上而下进行垂直领导，深深地烙上了科层体制的印痕。学校党政不分，封闭划一，按部就班、缺乏活力，在这种背景下，社会上自然存在着制度变迁的需求。另一方面，文革中教育闹革命严重破坏了学校教育秩序，教育教学质量严重下降，因此中小学的当务之急是保持稳定，立章建制，规范秩序，将中小学纳入科学管理的轨道，社会对中小学内部体制改革的主要需求集中到拨乱反正，提高管理效率上，并未涉及到权力的调整等制度的核心内容。体制现状与变革需求的矛盾并没有激化到非要变革整个学校内部管理体制不可的程度，因而“休克式”的激进变迁需求难以产生。中小学内部体制的改革初始条件决定了“摸石子过河”的渐进式的学校制度变迁是历史的必然。
中小学内部体制改革的渐进式变迁方式不仅取决于改革的初始条件，而且也取决于路径依赖，制度变迁的路径依赖特征会使制度由浅入深的变革进程阻力重重。路径依赖主要是指制度改革与创新过程中历史条件与习惯因素产生的影响。“人们过去做过的选择会影响以后的选择”。诺斯认为，如果制度变迁促成进一步更广泛从交易中捕获利益的话，路径依赖便将整个经济系统推向渐进性增长和改善，但是这种增长和改善并非必然，路径依赖性还有可能导致滞胀或衰退。因为制度并不是为社会效益而建立的，相反，而是为了那些有足够的力量建立制度的人的利益服务的。路径依赖的产生在于过去的制度变迁产生了既得的利益集团，利益集团为了维护自己的利益，会极力阻扰那些对自己的既得利益的发生非增益性变动的制度变迁的产生，而且让制度变迁在较长时间内都按原有的模式继续下去，因此制度变迁阻力大，成本高，改革具有复杂性、曲折性、艰巨性。多少政治的变革因为受到那些为了维护自己的既得利益传统势力的阻抑而夭折。中小学内部管理体制的改革也因为既得利益集团的阻扰而显得困难重重，如某些主管政府部门不肯放权，学校领导不肯分权，他们留恋依赖于既有的变迁路径，使得改革难以在短时期进一步深入，制度供给难以进一步推进。路径依赖使得中小学内部管理体制改革很难一步到位，必然是“冷水泡茶慢慢浓”式的循序渐进的过程。
二、缺乏整体制度结构与单一制度变迁的配合性使外因型权力分配难以彻底
中小学内部管理体制改革历经二十年，改革的效果并不尽如人意，形式主义严重，现在基本上处于原地踏步，踯躅不前的态势。改革的瓶颈主要出现在哪里？整体制度结构与单一制度变迁缺乏配合，使外因性权力分配难以彻底，正是其根源所在。如果外因型权利分配结构不合理或者不稳定，那么内因型权力分配也会相应发生扭曲或者错位。校长负责制虽然为教育领域里的领导体制改革，但它却涉及到我国宏观的政治体制改革，特别是触及到了“党政职能分工”这一极为敏感的话题，而对此官方的提法不一致，外因型权力分配不稳定，不能不使人们对校长负责制的推行产生认识上的疑虑和行动上的彷徨。推行校长负责制本身是一种社会进步，是制约政府机关滥用权力、学校领导成员间互相推诿的有效措施，但不能因此而根除“独断专行”、“循私舞弊”、“滥用权利”等问题，这些问题的产生，说到底是社会机制、社会氛围、校长个人素质的一种综合反应，而不在于校长负责制本身。如果整体制度结构与单一制度结构变迁缺乏配合，不从根本上改造社会机制，净化社会氛围，校长对有限权力的专断是很难根本扭转的。许多地方的教育系统率先进行学校劳动人事制度的改革，有些教师认为，其他行政事业单位仍在吃“大锅饭”，我们教育系统“单兵独进”，率先打破“三铁”，那是吃亏不讨好，从而对改革产生抵触情绪。国家如果没有政治体制、干部人事制度的深化改革，缺乏整体制度与单一制度变迁的配合，那么中小学内部管理制度的改革将寸步难行，在改革中遇到的深层次的根本矛盾也不会得到很好的解决。变“封闭”的教师聘任制为适度开放的教师聘任制，扩大中小学自主招聘教师的权力，其前提条件就是政府能简政放权，由于教育主管部门不肯放权，外因型权力分配不彻底，聘任教师的范围只能囿于学校的内部，教师队伍何以优化？教师的积极性又如何充分发挥？“优胜劣汰、竞争上岗”，落聘者如何安置？令其下岗，自谋生路，教师下岗的养老保险和医疗保险制度尚未建立，经济补偿制度的实施困难重重，外因型权力分配不落实，这使我们的校长怎忍或怎敢断其生路？学校平均主义、大锅饭的学校薪酬制度的弊端也滥觞于整个国家原有的劳动人事和分配制度，外因型权力分配不到位，政府部门没能切实履行资源保证和经费提供的义务，试想连工资都不能足额到位，甚至拖欠数年、数月的学校，薪酬制度的深化改革又从何谈起？总之，中小学内部管理体制改革实质上是一项内外结合、综合配套的整体改革，必须跳出学校狭窄的圈子，目光高远，视野开阔，在国家改革的大背景下加以认真的审视，必须增强整体制度结构与单一制度变迁的配合性，使得外因性权力分配更为彻底，为中小学内部管理体制改革的进一步深化创造良好的外部条件。
三、改革中的利益冲突是造成目前学校内部管理体制改革难点的终极因素
新制度经济学认为：制度及制度变迁是由人们的利益冲突以及对冲突的解决过程和方式决定的。制度变迁中的利益冲突往往是由“非帕累托改变”引起，“非帕累托改变”也是一种制度变迁，它的特征在于只有通过改变利益分配关系，使某些人的利益受损，才能提高资源的产出水平和社会福利水平。权力界定的变革也是一种“非帕累托改变”。广义上看，权力也是利益，因此权力的变动就意味着原有利益的关系与格局的变化，在此过程中，肯定会有一部分人的利益受损。这种由权力变动引起的利益变动而导致的损失就是摩擦成本。摩擦成本的产生使改革更显复杂。摩擦成本对权力界定变革的影响表现在两个方面：一方面，在学校内部管理体制改革中每当改革目标有向重新界定权力方向的趋势时，摩擦成本会发生作用，阻止这种趋势的实现；另一方面，即使在改革的过程中，由于别的缘由实施了某些改变权力界定的措施，摩擦成本仍然在起作用，使得权力的变革只推进到“阻力集团”所能承受的利益损失范围边界的那一点为止。学校内部管理改革中最难的难题，不在于表面的体制摩擦，而在于这种摩擦背后的利益摩擦。随着学校内部管理体制改革向纵深延伸，必然对权力进行重新界定，这会触及到某些教育主管部门的利益，为了维护自己的既得利益，某些部门不肯放权，这样形成了改革阻力与摩擦成本。虽然学校管理体制改革赋予校长以指挥权、人事权、财权、组阁权、机构设置权等办学自主权，但由于上级主管部门狠抓权力不放松，少数校长依旧是拿着钥匙的“丫鬟”，当家做不了主。在新旧体制谁优谁劣已经被确认的情况下，利益分配、利益的冲突、以及对利益的解决，主宰着制度变迁的过程与命运。可以说当前中小学内部管理体制改革未取得最佳效益的主要症结之一就是教育行政主管部门管理行为学校化，对学校管得太多，统得过死，不肯放弃既有的利益。
权力中心的利益偏好也对制度变迁产生决定性的影响。政治权力中心对政治稳定性的偏好最大。因为只有在制度变迁中保持稳定，权力中心才可能在自身改革的同时推动其它制度的改革。行政权力的变动与政治权力的稳定性有密切关系，因此政治权利中心不得不谨慎从事。虽然教育主管部门的行政权力与学校内部权力的调整难以进行，影响学校内部管理体制改革的效率，但这种低效率很可能在政治权力中心的政治稳定的偏好影响下较为长久地存在下去。目前，在社会保障机制未健全的时候，从稳定的大局出发，慎待教师“下岗”。对于一所学校来说，稳定仍然是压倒一切的。
利益集团的权利结构对制度的变迁会产生重大影响。就人数来说，他们当然比不上有着改革要求的大多数行为主体，但他们在既定的权利结构中占据优势，且改革的执行权又在他们手里，因而改革会受到他们较大利益的影响。具体在学校行政权力的改革上，表现为学校内部管理体制改革方案的既难以出台，也难以执行。学校民主弱化、形式化就是因为触及到利益集团的权力而导致，师生与社会力量参与学校管理，或许会损害到利益集团的利益，所以他们会或明或暗加以阻止，从而影响到学校内部体制改革的进一步完善。
注释：②卢现祥.西方新制度经济学[M].北京：中国发展出版社，1996.88.