论中国行政文化的现代化，本文主要内容关键词为：中国论文,行政论文,文化论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、实现行政文化现代化是社会发展的客观要求
1.外在条件：社会生态环境的变化。社会生态环境的变化不断地对行政施加压力，推动着行政文化的现代化进程。生态环境(ecolgical environment)原是自然科学术语，指任何有机体的生长环境而言。（注：［台］彭文贤著，《行政生态学》，三民书局，1988年版，第2页。）到20世纪二十年代，以美国芝加哥学派的派克(R·F·Park)和蒲基斯(E·Burgers)为先锋，借用自然科学中动植物生态学的概念、术语，对人类社会的政治生活进行分析。“从功能理论之生态观点而言，任何经济、政治、文化和行政制度等都为一有生命的个体，是经过一段漫长的成长过程逐渐演化而来的。就是说在生命的个体之间，以及生物与环境之间都有一种功能上的相互依赖关系。”（注：［台］彭文贤著，《行政生态学》，三民书局，1988年版，第14页。）这种与自然环境相对应的一种社会客观存在，就称之为社会生态环境，它主要包括三大系统：经济生态系统、政治生态系统和文化生态系统。行政文化作为行政管理的深层结构，也必然和周围的经济、政治、文化存在着一种功能上的依赖关系。正如美国学者蒂姆西所言：“国家应当有根基。我们考察的制度变化实际上是行政制度与环境之间不相适应的一个结果。”（注：［法］蒂姆西著，《发展中国家的公共行政和社会——文化环境》，转引自王沪宁著，《行政生态分析》，复旦大学出版社，1989年版，第25页。）因此，社会生态环境发生变化是实现行政文化现代化的外在条件。首先，社会经济生态环境的变化。行政文化作为政治上层建筑的一个重要组成部分，必然受到经济发展水平和经济制度的制约。当前我国已从社会主义计划经济体制完全过渡为社会主义市场经济体制，经济模式的转变带给行政文化根本性的冲击。市场经济是“法治”经济，同时也是“效能”经济。它一方面要求行政主体把法治约束视为自身行为的基本准则，强调法的重要性，依法行政，依法监督。另一方面要求所有的社会活动都必须遵循效率原则。这就为法治型行政文化和效能型行政文化的建立提供了环境支持。其次，社会政治生态环境的变化。行政文化是政治上层建筑的深层内核，它的变革最直接地受到政治环境的影响和制约。我国政治体制改革和行政体制改革过程就是行政文化不断变革的过程。江泽民同志在党的十五大中明确指出，发展社会主义民主政治是我们党始终不渝的奋斗目标。这就充分肯定了民主政治在政治体制改革中的核心地位，给新型的符合现代化建设需要的行政文化提供了生存的土壤。再次，社会文化生态环境的变化。行政文化具有一般文化的次文化性质，故行政文化必依附于一般文化，并随着一般文化的变化而改变。“文化比起政治、经济等更富有普遍性、继承性和延续性，渗透到社会生活的各个领域，发生广泛的作用”（注：许文惠等著，《行政决策学》，中国人民大学出版社，1997年版，第63页。）。一般文化形成一种环境势力，决定并构成行政文化的内容。改革开放以来，一方面，开放的价值观念和文化理念日趋成熟，促进着行政文化开放性的增长；另一方面，人们的自主观念、权利意识、责任意识和独立性不断增强，使广大公民和公务员的文化心态逐渐由臣民心态向以独立人格为基础的公民心态转变，促进着行政文化独立性的增长。
2.内在动力：行政管理的发展。现代行政管理需要现行行政文化与之相适应，而文化的超稳定性作用决定了行政文化现代化进程不可能和行政体制改革同步进行。首先，行政目标的变化。行政系统在不同的历史时期会有不同的行政目标，什么样的行政文化占主导地位与行政目标直接相关，如果政府的行政目标是以秩序为核心的话，那么不论在理论上怎样设定都免不了走向集权。相反，以开放搞活、社会发展和政治民主化为导向的行政就为开放型、服务型、民主型行政文化发展指明了方向。其次，行政内容的变化。改革开放以来，随着市场化进程的推进，微观市场主体在市场机制的引导下以追求自身利益的最大化为其最高目标，要求重新界定行政范围与行政内容，重新规范政府职能，加强政府的公共产品供给和公共服务，充实、扩大和增加新的服务项目，改善服务手段，提高服务质量和效果。这一切都为服务型行政发展提供动力支持。再次，行政制度的变化。行政制度是行政机关制定的规范行政主体行为的规程和准则。它是由一系列原则构成。经济体制改革、政治体制改革和行政体制改革的推进使行政原则不断由计划原则向市场原则、由全面集权向分权与集权适当结合、由“政治挂帅”向以经济建设为中心转变，必然推动行政文化向分化型方向变革。第四，行政人员素质的变化。1993年以来公务员制度的推行，已为政府输入了大量的知识型、专业型的人才，他们知识文化水平和思想觉悟的普遍提高，使当代中国公务员队伍的整体素质和团队精神不断地发生变化，而行政的发展也必将大大强化这种地位稳定、专业分工和职能分化明确的公务员对行政的实际支配作用，这将极大地推动着行政文化向专业型方向变革。第五，行政心理的变化。公务员的士气、动机、情绪、态度等行政心理对行政文化变革起着重要的作用。当代行政心理与原有行政文化之间的冲突极大地推动着行政文化变革，主要表现在以下几个方面：①公务员希望从事能促进个人成长的挑战性工作，但原有行政文化仍然倾向于认为行政工作只不过是上传下达、例行公事罢了，这严重限制了公务员的成长和发展；②公务员希望采用公平竞争、平等相待的管理方式，但现有的管理方式仍然具有等级森严和命令控制的特点；③公务员工作积极性的发挥，逐渐以工作本身的吸引力、责任感和人格尊严为其内部动力。这些将推动着行政文化向自主型的方向变革。最后，行政方法和手段的变化。一方面，科学管理方法对经验管理方法的替代，必导致行政管理的变革，与之相应的行政文化的变革便势在必行了。另一方面，在技术方面，伴随着网络社会的发展，公共行政的范式发生了深刻的变化，在很大程度上推动行政文化变革。如于1999年初启动的政府上网工程是实行参与行政的一项很具影响力和透明度的举措，它一方面拓宽了行政参与新渠道，提高了政治参与的时效性，另一方面提高了行政参与的自由度和参与度，其更高的活动效率和突出的新颖性吸引了越来越多的网民，这在很大程度上促进了行政文化向参与型变革。
3.行政文化现代化的目标型态。社会生态环境的变化为行政文化现代化提供了外在条件，而行政管理的发展则极大地推动着行政文化现代化进程，在二者的合力作用下，行政文化现代化的目标型态应包含以下几个方面的改变：由人治型行政文化向法理型行政文化转变、由集权型行政文化向参与型行政文化转变、由封闭型行政文化向开放兼容行政文化转变、由一般型行政文化向专业行政文化转变、由管制型行政文化向服务型行政文化转变、由全能型行政文化向分化型行政文化转变、由扩张型行政文化向约束型行政文化转变。
二、实现行政现代化的根本途径
1.在客观评估当代行政文化的基础上，正确对待西方行政文化。首先，正确对待传统行政文化。当代中国行政文化既保留有传统行政文化的遗风，又有现代行政文化的风采。对待中国传统行政文化，首先不能离开中国走向现代化这一目标。现代化是当今中国社会发展的总目标，自然也应成为建构行政文化的参照系。所以，尽管中国传统行政文化中有不少对于我国行政发展有用的东西，但与中国走向现代化的目标相比，从总体上来说是不适用的。因为从农业文明走向工业文明，从传统迈向现代化，从旧行政文化向新行政文化的飞跃，两者之间是一种对立关系。现代市场经济中的民主观、平等观、权利观、公众参与观、竞争观是与自然经济中的人治观、集权观、贤人政治观、等级观、依附观对立的。因此，对传统行政文化必须展开彻底的反对封建行政文化的斗争。但同时我们也必须看到，任何文明都必须以一定的民族形式来体现，离开传统行政文化，根本无法构建真正意义上的新型行政文化。因此，中国行政文化变革同样也离不开对传统行政文化的批判与继承。应“以一种批判的眼光去简择什么是传统文化中的活着与死去的成分”（注：克拉孔著，《文化与行为》，转引自刘述生著，《生命情调的选择》，台湾学生书局，1985年版，第70页。）所以，应该创造性地转换和更新中国传统行政文化。其次，借鉴西方科学的行政文化。就历史的角度来看，西方行政文化是以产业革命为标志的内源型的市场经济为基础，是以个体主义为指导，以自由、正义、法制、分权为内容的个体主义的行政文化。尽管它带有资产阶级色彩，但也包含了许多先进性的东西，如自由、平等、法制、权利制衡等观点。这些都是值得我们借鉴的。然而，这种借鉴和吸收绝不可以是“全盘西化”，因为即使是信奉个体主义行政文化的西方，在不同国家也有不同的表现形式。何况中国这个在政治、经济、历史、文化传统等各方面与西方迥异的东方大国呢？因此，这种吸收必须是中国化了的吸收。否则，在中国传统行政文化尚未清除而新的行政文化尚未形成之际，一味追求“西化”和个性自由，就会变成极端的个人主义，造成社会的混乱与动荡，有悖于中国的社会主义本质。
2.确立现代行政思想。行政思想主要包括行政价值观、行政理想、行政信念和行政道德等因素。首先，树立科学的行政价值观。行政人员共同的价值观是行政文化的核心，它对整个行政文化具有整合和导向作用。在社会转型的今天，行政价值观也面临着分裂、再生，整合并建立科学的行政价值观是行政文化现代化的内在要求。第一，积极调控行政政策。在建立科学的行政价值观过程中，政策的调控具有极大的权威性、指导性及广泛性。社会主义国家任何政策的制定、贯彻和执行，都要充分体现人民的根本利益和价值导向。第二，加强法制建设。法律使一些最基本的社会价值取向明晰化、规范化、权威化。可以说，加强法律建设是建立科学的行政价值观的重要保证。第三，注重社会舆论引导。通过广播、电视、报刊等社会舆论的重要载体，采用塑造典型和舆论批评等形式来引导科学的行政价值观。无疑，这是建立科学的行政价值观的社会条件。第四，加强公务员个人修养。通过学习和掌握科学的理论来培养和增强建立科学行政价值观的认同感和自觉性，以建立一种以民主与效率相一致、稳定与发展相协调为主要特征的科学的行政价值观。其次，树立现代行政意识。第一，树立积极的行政参与意识。让行政人员积极参与行政决策管理活动，以增强他们对行政体系、行政活动的认知程度，培养他们对行政体系、行政活动的深厚感情，从而提高他们对行政体系、行政活动的评价。第二，树立依法行政意识。培养行政人员廉洁奉公、依法行政的行政意识，从而促使我们的行政组织和行政活动遵循廉洁、法治的原则。第三，树立行政服务意识。我国的行政管理体制改革的核心精神就在于树立强烈的行政服务意识。在当前政府职能转变的过程中，一个关键性的就是能不能从思想深处真心诚意地转变为服务型的政府。再次，培养高尚的行政道德。行政道德是选择和评价行政行为的道德要求。世界各国的行政管理实践充分证明，即使最现代化的行政管理，也离不开行政道德的自律作用。行政道德在促使行政人员正确选择自己行为的同时，起到一种“内心立法”的作用。第一，加强行政人员的道德建设。坚持爱国主义、集体主义、社会主义教育，加强社会公德、职业道德建设，并使之反映社会主义行政活动为人民服务的根本宗旨，反映社会主义道德和共产主义道德的本质内容，主要包括廉洁奉公、集体主义、依法办事、公正平等、民主参与、全心全意为人民服务等。第二，应加大力度进行行政道德的制度化建设。将有关行政道德的制度系统化、规范化，加速建设领导干部的道德约束制度，充分发挥行政道德对行政人员的约束作用，对公民、法人和其他组织的示范作用，以及对国家行政管理的维持作用，从而使行政道德充分发挥自身的认识功能、规范功能和调节功能，成为行政法制化的有效补充。
3.培养和塑造健康的行政心理。行政心理是行政主体对行政生活的心理投射，是整个行政文化结构的基础。由于行政心理的互动性和弥散性，在我国现阶段，行政心理呈稳定性与急剧变动性相结合、正面积极效应和负面消极效应同时并存的状况。行政主体会因改革触及个人利益而感到困惑，部分行政人员会产生相对剥夺感。在相对剥夺感和失衡行政心理的驱使下，极易产生抵触情绪。凡此种种，都可能成为行政文化变革的心理障碍，制约着行政文化变革的顺利进行。因此，培养和塑造健康的行政心理是推进行政文化变革的关键。首先，加强思想政治工作，健全和完善社会规范，提高心理诱导的科学性。消除失落心理、守旧心理及矛盾心理对当代中国行政文化变革的不良影响。其次，重构社会主义市场经济下的价值评价体系。积极倡导能力、道德、社会效益等价值评价标准，实现由“官本位”向“民本位”、由“金钱本位”向“能力本位”思想的转变，最终建立符合社会主义市场经济的多元化的价值评价体系。再次，加强宣传舆论的正确导向。通过报刊、广播、电视、互联网等宣传舆论工具，从多维视角把握宣传的力度，根据心理现象的特点和内在规律，采取正确的宣传方式，防止宣传方向的偏差，提高宣传效果。这就为行政文化变革打下了良好的心理基础。最后，推进行政文化的再社会化。行政文化的社会化就是将行政管理中的价值、信仰、思想、感情、生活方式及行为规范教授或输灌输给政治体系的组成人员或普通民员，使之成为其共同的行政风范和行为模式，以维持行政的团结、协调、稳定，并促进效率，最终实现政府的职能和目标。（注：［台］张金鉴著，《行政学新论》，三民书局，1984年版，第293页。）行政文化的再社会化既是新型行政文化的扩展与巩固过程，同时也是行政主体接受和适应新型行政文化的过程。通过行政文化的再社会化，可以使得由其它因素引发的行政文化变革由潜在状态转变为显性状态、由零星状态转变为系统状态、由附带地位转变为主导地位、由被动势态转变为自觉势态。因此，行政文化的再社会化过程就是行政文化变革得以巩固和广为接受的过程。
三、实施行政文化现代化的环境保障
行政生态学告诉我们，行政文化必须与社会经济、政治、文化环境相适应，社会环境的变化为行政文化现代化提供了外在条件。因此，实现行政文化现代化，既要从行政文化本身着手，又要优化社会生态环境。
1.大力发展社会主义市场经济，充实社会主义行政文化的物质基础。市场经济的发展为行政文化的变革提供了经济基础。但同时我们也要看到，虽然我国当前已完成了由计划经济体制向市场经济体制的成功过渡，但文化的超稳定性特质决定了计划经济体制下的行政文化不可能立刻被适应市场经济体制的新的行政文化所代替，加之经济转轨过程中一部分人利益受损，极大地阻碍着行政文化变革。为此，首先必须大力发展社会主义市场经济，使市场经济观念深入人心。按照市场经济的内在要求来建构公务员利益激励机制、竞争激励机制。要进一步科学合理地界定政府的经济管理职能，大幅度缩小计划管制的范围，为建构和发展新型的社会主义行政文化创造一个宽松的经济生态环境。
2.进一步深化政治体制改革。现代行政文化的建构与政治体制改革和行政体制改革的进程存在着极为密切的互动关系。首先，要大力发展市场经济，推进政治民主化进程。市场经济和政治民主化是一双孪生子，二者有着内在的逻辑关系。政治民主化是市场经济的内在本质要求，市场经济是政治民主化的基础和前提。其次，政治民主化建设不仅包括显性的民主制度、民主权利和民主作风等内容，还包括隐性的民主意识。因此，一方面要通过健全民主制度、扩大民主权利、发扬民主作风等途径来建设民主政治，另一方面，还要通过各种途径增强民主意识，提高民主觉悟。只有当显性的民主权利、民主制度和民主作风为个体接受并产生相应的行为目的和主观价值取向时，才能发挥应有的作用，使广大人民群众在直接或间接地参与国家和社会事务的过程中，自然而然地形成民主意识、法制观念和参与意识，特别是基层的直接民主更有利于当代行政文化实现现代化。正如江泽民同志在十五大报告中所强调的：扩大基层民主，保证人民群众直接行使民主权利，依法管理自己的事情，创造自己的幸福生活，是社会主义民主最广泛的实践。
3.发展教育科学文化，建设社会主义精神文明。首先，培育社会主义市场经济文化。社会主义市场经济是社会主义和市场经济的有机结合，与之相适应的社会主义市场经济文化和资本主义市场经济文化有着本质的区别。我们所要培育的社会主义市场经济文化要求具备社会主义追求社会公正的价值规范，同时培育一套适合市场经济的价值观念，完成思想观念的转变：从传统的等级观念转向市场经济的平等竞争观念，从墨守成规观念转向发展变革观念。其次，培育新型的政治文化。随着社会主义市场经济的加速推进，政治文化迅速从以“政治挂帅”为特色转向以经济建设为中心，这种转变就为行政文化提供了变革的政治文化基础。尽管从70年代起我国政府的工作重心已开始转移，总体上的社会转型到90年代初已告一段落，但“姓资姓社”问题的争论却一直困扰着行政主体及行政文化的走向，在相当长一段时间内，行政文化与社会文化发展变化有所脱节。1992年邓小平同志南巡后掀起的第二轮改浪潮，真正开始强调以生产力发展、人民生活改善和综合国力的增强作为评价政治文化的核心标准，这就使得行政文化逐步走出抽象观念的攀篱，遵循一种新的标准、价值观和行政原则不断得到发展、完善。