我国户籍制度改革的进展、障碍与推进思路，本文主要内容关键词为：户籍论文,制度改革论文,进展论文,障碍论文,思路论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D631.42 文献标识码：A 文章编号：2095-3151(2015)3-0006-13 党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)，明确提出要“创新人口管理，加快户籍制度改革”。我国现行户籍制度始于20世纪50年代，是一种城乡分割管理的二元户籍制度，是计划经济体制下特殊时期的产物。这种城乡二元户籍管理制度将社会成员天然地以身份和地域加以区分，尽管其具有一定的时代合理性，但它导致了严重的城乡分割。以此为核心形成的城乡二元管理体制，人为地加剧了城乡之间的不平等关系，进一步强化了城乡二元经济社会结构，并被固定化。改革开放以来，随着社会主义市场经济体制的逐步建立，原有户籍制度的种种弊端和问题越来越暴露出来，严重阻碍了我国经济社会的健康发展，成为制约城乡发展一体化的主要体制障碍。落后的制度安排与现实需求的冲突不断加剧，使得社会各界对深化户籍制度改革的呼声越来越强烈。近年来，全国各地对户籍管理制度改革进行了一些有益探索，取得了一定的效果，但与社会发展的需要、改革的最终目标和人民的期待还有很大的距离。本文在梳理总结近年来我国户籍制度改革进展的基础上，分析考察当前户籍制度改革中存在的主要障碍和问题，提出加快户籍制度改革的战略思路和政策建议。 一、近年来中国户籍制度改革的进展 改革开放以来，伴随着以市场为导向的经济体制改革，我国开始发生大规模的人口流动现象。特别是20世纪90年代以后，人口流动规模不断扩大。现实的需求要求改革原有的户籍管理制度。在城乡之间、区域之间人口迁移不断扩大的推动下，为适应经济社会发展的要求和人口管理新形势的需要，中央和各级地方政府在户籍制度改革方面进行了一些积极探索。 (一)国家层面的户籍制度改革。 改革开放后，我国逐步建立起社会主义市场经济体制。为适应人口流动形势的变化，国家陆续采取了一系列政策措施，对户籍制度进行了一定程度的改革，改变了过去严格控制的户籍政策，放宽了人口迁移的政策限制。 进入21世纪后，国家明确提出改变城乡二元体制、统筹城乡发展的政策思路，鼓励和支持农村剩余劳动力向城镇和经济发达地区流动，明令各地取消对农民进城就业的各种不合理限制。针对大规模的人口流动，国家提出了加快户籍制度改革的要求。 在控制大城市人口规模的城市发展方针的影响下，国家对人口迁移控制政策的放松是从小城镇入手的。在20世纪90年代末小城镇户籍制度改革试点的基础上，2001年3月，国务院批转公安部《关于推进小城镇户籍管理制度改革的意见》(国发[2001]6号)，小城镇户籍制度改革得到全面推进。该意见规定，凡在上述范围内有合法固定的住所、稳定的职业或生活来源人员及与其共同居住生活的直系亲属，均可根据本人意愿办理城镇常住户口；并且根据本人意愿，可保留其承包土地的经营权，也允许依法有偿转让。自此，全国基本上放开了小城镇户籍对本地农民的落户，小城镇户籍制度改革开始取得了实质性进展。 此后，尽管国家鼓励各地根据实际情况进行户籍政策调整的探索，但针对大中城市全国范围制度层面的改革较为滞后。直到2010年，国务院批转国家发改委《关于2010年深化经济体制改革重点工作意见的通知》中提出，深化户籍制度改革，加快落实放宽中小城市、小城镇特别是县城和中心镇落户条件的政策；进一步完善暂住人口登记制度，逐步在全国范围内实行居住证制度。这项改革工作由公安部、财政部、国土资源部、农业部、人力资源和社会保障部负责落实，再次从国家层面提出户籍制度改革的具体制度安排，并首次在国家文件中提出在全国范围内实行居住证制度，从而开始了新一轮户籍制度改革。 2011年2月，国家颁布了新的户籍制度改革文件《国务院办公厅关于积极稳妥推进户籍管理制度改革的通知》，从国家层面提出户籍管理制度改革的政策指向。该文件提出了分类明确户口迁移政策，限制条件分别确定为：在县级市市区、县人民政府驻地镇和其他建制镇，有合法稳定职业并有合法稳定住所(含租赁)；在设区的市(不含直辖市、副省级市和其他大城市)，有合法稳定职业满三年并有合法稳定住所(含租赁)同时按照国家规定参加社会保险达到一定年限；城镇综合承载能力压力大的地方可从严，中西部地区可放宽；而直辖市、副省级市和其他大城市，继续合理控制人口规模，进一步完善并落实好现行城市落户政策。 《决定》对户籍制度改革进行了明确部署。该文件提出“全面放开建制镇和小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制，合理确定大城市落户条件，严格控制特大城市人口规模”，并配套进行相关制度改革，如“把进城落户农民完全纳入城镇住房和社会保障体系，在农村参加的养老保险和医疗保险规范接入城镇社保体系。建立财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制”。2014年中央城镇化工作会议又明确指出，要“解决已经转移到城镇就业的农业转移人口落户问题”。这就为加快推进户籍制度改革明确了路径和方向。 2014年7月，国务院出台《关于进一步推进户籍制度改革的意见》，对全国户籍制度改革进行总体要求和政策安排。未来加快户籍制度改革将按照规范有序、尊重意愿、区别对待、统筹配套的原则进行，重点是通过调整完善户口迁移政策，促进有能力在城镇稳定就业和生活的常住人口有序实现市民化。到2020年，基本建立与全面建成小康社会相适应，有效支撑社会管理和公共服务，依法保障公民权利，以人为本、科学高效、规范有序的新型户籍制度。 (二)地方层面的户籍政策调整。 近年来，在国家户籍制度相关政策调整和改革试点的鼓励下，全国一些省份如浙江、四川、广东、河北、江苏等以及大中城市如郑州、重庆、成都、广州等纷纷出台户籍改革方案，对地方性户籍制度改革进行了积极有效的探索，取得了一定成效，并积累了宝贵的经验。这些地方结合自身情况，形成了各有特色的户籍制度改革路径，其中郑州、成都、重庆、上海以及广东等典型城市和地区具有代表性的户籍改革模式，值得全国其他地区和城市借鉴。 郑州市是全国率先开展大城市户籍制度改革的城市，其改革方案在全国同类城市中外地人口迁入条件最为宽松。2001年11月，郑州市政府颁布《关于进一步完善和落实户籍制度改革政策的通知》，规定亲属投靠、新生儿入户、购房入户、工作入户、投资纳税入户、大中专院校毕业生入户、成建制迁入等七类人群可按相关条件办理迁入郑州市户口。2003年8月，郑州市又出台《关于户籍管理制度改革的通知》，进一步深化了户籍制度改革。该文件规定，在全市取消现行“农业户口”、“暂住户口”、“小城镇户口”、“非农业户口”二元户口性质，实行“一元制”户口管理模式，统称为“郑州居民户口”，各县(市)、区的户口可以相互迁移，在当地派出所随时办理；在外地人口迁入方面，在购房入户、大中专院校毕业生入户、工作入户等三个方面大幅度降低迁移落户条件。郑州市户籍制度改革的探索，打开了城市和地区迁入的大门，最大限度地实行低门槛落户，实现了人口的自由迁移。由于政策实施后短时间人口大量涌入带来了一些问题，特别是城市教育资源供需矛盾激化，郑州市政府不得已暂停了有关政策的执行。2004年8月，郑州市停止了按固定住所迁移登记、放宽亲友投靠的户籍制度改革政策，此后的户口迁移登记执行的是2001年改革后需就业、购房等条件落户的管理制度。① 成都市户籍制度改革被媒体誉为目前“中国最彻底的户籍改革方案”，其特点是以“城乡居民自由迁徙”为目标，在全域范围内统一城乡户籍、实现居民自由迁徙。作为全国统筹城乡综合配套改革试验区，成都市自2003年后进行了5次较大规模的户籍政策调整。2010年11月，成都市出台《关于全域成都城乡统一户籍实现居民自由迁徙的意见》，提出到2012年实现全域成都城乡统一户籍。该文件明确规定，成都市将建立户口登记地与实际居住地统一的户籍管理制度；统一就业失业登记，完善就业援助制度；进一步完善城乡统一的社会保险制度；建立分区域统一的城乡住房保障体系；分区域统一城乡“三无”人员供养标准和低保标准；建立城乡统一的计划生育政策；实现义务教育公平化；统一中职学生资助政策；城乡居民在户籍所在地享有平等的政治权利和民主管理权利；实行统一的退役士兵安置补偿和城乡义务兵家庭优待政策；市外人员入户享受与本地居民同等的待遇。此次户籍制度改革突破了以往和其他城市户籍制度改革仅仅局限于落户准入条件的规定，而致力于建立城乡统一的户籍、居住一元化管理制度，充分保障城乡居民平等享受各项基本公共服务和参与社会管理的权利。2011年1月，成都根据2010年7月颁发的《成都市居住证管理规定》，对流动人口推行居住证管理。在成都居住时间在1年以上，且在当地从事务工、经商及买房租房人员，并缴纳社会保险6个月以上的，可以办理居住证；持证人员在劳动就业、医疗卫生、计划生育、法律援助等12个方面享有与成都户籍人口同等的权利和保障。成都市的户籍改革不仅使本地城乡居民享有统一的基本公共服务和社会保障，而且使流动人口享有与当地居民相似的权利和保障。② 重庆市的户籍制度改革则是以解决有条件农民工及新生代转户进城为突破口。2010年7月，重庆市政府发布了《关于统筹城乡户籍制度改革的意见》及《重庆市户籍制度改革配套方案》。重庆市户籍制度改革政策被概括为“三个为主”(以农民工为主、以开发区和工业园为主、以区县为主)、“三年过渡”(为原农户的相关土地退出和开发利用权益保障设定三年过渡期)、“三项保留”(三年内保留宅基地和承包地的使用权、经营权和收益权)和“五件衣服”(转户后就业、社保、住房、教育、医疗五个方面纳入城镇保障体系)。此项户籍改革方案提出按照宽严有度、分级承接原则，梯度放开主城区、区县城、乡镇落户条件，完全畅通了符合条件的农民市民化通道。同时，对与户籍制度相关的配套机制进行系统改革，涉及农村土地处置机制、住房保障机制、养老保险制度、医疗保险制度、社会救助和福利服务保障机制、就业保障机制、培训机制、城乡教育保障机制、卫生服务保障机制、计划生育相关政策等，并且提出逐步消除城乡户籍待遇差距。为此，重庆市还陆续配套出台了37个文件，形成了完善的户籍制度改革政策体系。 广东省的中山市、广州市、深圳市等城市的户籍制度改革，以流动人口积分入户为特色，受到全国各地的关注和借鉴。2009年，中山市在全国率先推行流动人口积分制管理，以此作为流动人口享受城市基本公共服务和入户的依据，为打破户籍坚冰提供了一种全新的、务实的路径选择。③2010年6月，广东全省开始全面推广实施积分入户制，出台了《关于开展农民工积分制入户城镇工作的指导意见》，对在广东全省开展农民工积分制入户城镇工作提出指导意见。2011年12月，广东省再次出台《关于进一步做好农民工积分制入户和融入城镇工作的意见》，针对农民工积分制入户城镇工作存在的政策不够完善、部门协调不够到位、办事程序不够简便、配套服务不够优化等问题，进一步完善了农民工积分制入户城镇的政策措施。在广东省务工的农村户籍人员和城镇户籍人员均适用农民工积分制入户政策，对参与积分并达到一定分值的人员，可凭积分享受相关公共服务，积分达到规定分值时，可申请入户城镇。广东省开展积分制入户的户籍制度改革，探索建立了规范有序的外来人口融入城镇的途径。 上海市的户籍制度改革具有明显的控制人口、引进人才的特色，持居住证人员符合一定条件可转入常住户口，达到一定积分可享受本地户籍人口的部分待遇。由于存在城市人口膨胀的压力，上海市尽管改革开放后多次调整户口迁移政策，但始终执行着严格的户籍控制制度。2009年3月，上海市政府颁布《持有〈上海市居住证〉人员申办本市常住户口试行办法》，明确了持上海市居住证人员申办上海市常住户口的具体途径。该项政策规定，持有居住证人员转为常住户口需要同时符合5项条件：持居住证满7年；参加上海市城镇社会保险满7年；依法在上海市缴纳所得税；在上海被聘任为中级及以上专业技术职务或者具有技师(国家二级以上职业资格证书)以上资格且专业及工种对应；无违反国家及上海市计划生育政策规定行为，无治安管理处罚以上违法犯罪记录及其他方面的不良行为记录。除此之外，该办法还规定了4项可优先申办的激励条件。此项政策实为执行人才直接落户政策，主要是解决持人才类居住证人员的落户问题。2013年7月上海市开始施行《上海市居住证管理办法》，规定上海实行居住证积分制度，对在上海合法稳定居住和合法稳定就业的持证人进行积分，达到标准分值的，可享受子女教育、异地高考、社会保险、证照办理、住房、基本公共卫生、计划生育等公共服务待遇。此项制度将特大城市户口与公共服务逐步脱钩，为特大城市的户籍制度改革提供了另一种途径。 (三)户籍制度改革的进展和特点。 近年来，全国各地户籍制度改革的探索已经取得一定的成效，户籍制度改革中许多积极有效的做法，也为在国家层面加快户籍制度改革积累了经验，明确了改革和完善政策的方向。 1.渐进式、分类化推进改革。从近年来国家和地方层面户籍制度改革的进展看，基本上都体现了渐进式、分类化的改革推进思路。从全国来看，针对大规模的人口流动，国家层面的户籍制度改革步骤是从易到难，首先从小城镇入手，逐步推向中小城市、大城市和特大城市，通过不同规模城市迁移落户条件的差异，分类放松对人口迁移的限制。2001年国务院批转公安部《关于推进小城镇户籍管理制度改革的意见》，全面推进了小城镇户籍制度改革，基本上放开了小城镇户籍对本地农民的落户限制。2011年国务院办公厅发布《关于积极稳妥推进户籍管理制度改革的通知》，按县级市市区、县人民政府驻地镇和其他建制镇；设区的市(不含直辖市、副省级市和其他大城市)；直辖市、副省级市和其他大城市；以及城镇综合承载能力压力大的地方、中西部地区等类别，分类明确了户口迁移政策。《决定》对建制镇和小城市、中等城市、大城市、特大城市，分类提出了全面放开落户限制、有序放开落户限制、合理确定落户条件、严格控制人口规模等渐进放开的改革要求。 从不同地区和城市的户籍改革方案来看，自郑州市全面放开的改革模式受挫后，尽管各地经济社会条件差异明显，户籍改革方案的特点不同，但总体而言，多采取了渐进式、梯度化的改革路线。在城乡户籍一元化改革方面，各地均是先取消“农业户口”和“非农业户口”，逐步完善配套政策，待条件成熟时，再真正实现户籍一元化管理。在迁移落户地区方面，大城市多是城市中心区严格、远郊区县较为宽松。例如，重庆市户籍改革方案按照适度放宽主城区、进一步放开区县城、全面放开乡镇的思路，设置了宽严有度、分级承接的户籍准入条件。在务工经商年限方面，主城区是5年以上，远郊31个区县城只需3年以上；在投资兴办实业方面，主城区需3年累计纳税10万元或1年纳税5万元以上，远郊区县城只需3年累计纳税5万元或1年纳税2万元以上；而其他乡镇则无限制条件，本市籍农村居民可自愿就近就地转为城镇居民。在上海市居转户政策中，在上海市远郊地区的教育、卫生等岗位工作满5年的，持证及参保年限可由7年缩短至5年，并可优先申办常住户口。 2.统一城乡户口登记制度。作为户籍管理制度改革的举措之一，近年来一些省份先后取消了农业户口与非农业户口的性质划分，逐步建立城乡统一的户口登记管理制度。截至2013年6月，我国有14个省份探索建立了城乡统一的户口登记制度。 针对城乡居民户口名称统一后，基于户口性质的差别化待遇依然存在的情况，成都、广州等城市积极开展相关配套改革，推进户籍权利平等化。这些城市在户籍制度改革中，重视与农村土地制度、社会保障制度等改革的联动，探索将户籍制度改革与社会保障制度改革相衔接，着手建立城乡统一户籍管理制度、社会保障制度和公共服务体系。例如，成都市提出，彻底破除城乡居民身份差异，推进户籍、居住一元化管理，充分保障城乡居民平等享受各项基本公共服务和参与社会管理的权利。为实现这一目标，成都市对统一就业失业登记和失业保险待遇标准、统一城乡社会保险制度、分区域统一城乡住房保障体系、分区域统一城乡“三无”人员供养标准和低保标准、建立城乡统一的计划生育政策、实现义务教育公平化、统一中职学生资助政策、城乡居民在户籍所在地享有平等的政治权利和民主管理权利、统一退役士兵安置补偿和城乡义务兵家庭优待政策等各项配套改革，进行了明确规定，以消除城乡居民在基本公共服务和社会福利方面的差异。 广州市则对从城乡户口统一登记到实现城乡户籍一元化管理的过程，制定了明确的改革路线图：首先是取消农业户口和非农业户口，形成一元化户籍制度的总体框架；其后，各职能部门逐步改革相关配套政策，但在过渡时期仍对原农业和非农业户口人员加注相关标识；最后，待城乡居民实现同等待遇，取消农业和非农业户口人员户口标识，真正实现“户籍一元化”。④ 3.实施流动人口居住证制度。居住证制度是一些城市进行户籍制度改革中加强外来人口管理和服务的一个比较成熟的经验，现已成为全国户籍制度改革的重要内容之一。当前大城市公共服务的有限性与人口的不断增长之间的矛盾十分突出，这些城市难以实行一步到位的户籍制度改革。由于人口流向的意愿强烈，如果全面放开外来人口的迁移落户，这些城市一时将难以承受。而将城市外来人口排斥在公共服务之外，则又与公平、平等的社会背道而驰。逐步在全国范围内实行居住证制度，是现阶段相对较为现实可行的户籍制度改革举措。⑤ 深圳、珠海、广州、东莞、佛山、大连、太原、嘉兴、慈溪、长春、上海等城市，现已相继实行新的居住证制度。例如，2008年8月，深圳正式实施居住证制度，取代实施了近13年的暂住证制度；广东省自2010年1月在全省全面实行流动人口居住登记和居住证制度。2010年5月国务院转发国家发改委《关于2010年深化经济体制改革重点工作的意见》，首次在国务院文件中提出在全国范围内实行居住证制度。目前各地所推行的居住证制度，与早先一些城市所执行的人才居住证、蓝印户口不同，它针对所有流动人口，领取居住证几乎没有门槛。 居住证是由原先的暂住证演变而来的，但与暂住证有本质不同。居住证制度体现了新的社会管理理念，淡化了户籍观念，强化城市外来人口的居民意识，服务和管理更加人性化。居住证附加了各项公共服务，持有者可享受诸多市民待遇。例如，广东省居住证制度规定，持证人员享有职业技能培训和公共就业服务、社会保险、法律服务和法律援助、计划生育技术服务、传染病防治和儿童计划免疫保健服务、专业技术职务的任职资格评定或者考试、职业(执业)资格考试、职业(执业)资格登记、机动车驾驶证申领和机动车注册登记、出入港澳地区的商务签注、子女接受学前教育、义务教育等权益和公共服务。上海市居住证管理办法规定，持证人在子女教育、社会保险、证照办理、住房、基本公共卫生等方面，可享受相关待遇。而且，居住证制度还为外来人口入户提供了过渡机制，如广东省推行的积分入户、上海市实行的居转户政策等。 4.放宽城市迁移落户条件。按照国家要求有合法固定的住所、稳定的职业或生活来源为基本条件，全国多数地区都不同程度地放宽了迁移落户城市的条件。在落户方式上，近年来各地形成了具有不同特点、多样化的入户模式，如人才入户、投资纳税入户、购房入户、亲属投靠入户、新生儿入户、工作入户、大中专院校毕业生入户、积分迁入等。即使是人口控制严格的城市，也可通过居住证的形式，获得包括子女教育在内的多项市民化待遇。在落户规模上，除广东、上海户籍新政仍采用总量控制外，多数地区采取以准入条件取代人口控制指标，没有限制人口落户的数量。而重庆户改不仅没有设置落户指标，还设定了2年300万人、10年700万人的新增城镇居民目标。在落户门槛上，全国各地普遍在放宽落户条件，降低不同方式入户的门槛标准。以购房入户为例，2009年天津市降低了申办蓝印户口的购房标准，购房款标准由原来统一的100万元调低为市内六区、塘沽区80万元，环城四区和汉沽区、大港区60万元，宝坻区、武清区和三县40万元。还有许多地方取消了关于购房金额的限制。以亲属投靠入户为例，江苏省就规定，父母投靠子女的，不受身边有无子女的限制。对合法固定住所的限制条件，许多地区由原来必须具备有合法产权的固定住所，降低到含租赁住房在内的固定住所。 二、当前户籍制度改革存在的障碍和问题 (一)户籍制度改革力度与社会发展要求不相适应。 近年来，在统筹城乡发展的背景下，全国各地纷纷推出户籍改革新政，并取得了不少成果。但是从改革的总体进程来看，城乡之间、地区之间人口的大规模流动并没有促使户籍制度改革取得实质性突破，远远滞后于经济社会发展的需要。2010～2012年，虽然全国共办理“农转非”户口2505万人，平均每年835万人，为前三年的2.2倍，但与全国2.34亿城镇常住的非户籍人口存量相比，差距十分明显。按照这一速度和规模，单纯消化现有存量就需要28年。目前，中央已经明确，到2020年要解决约1亿进城常住的农业转移人口落户城镇，这样就需要每年解决1428万人。即使按照这一速度，要解决全部存量也需要16年多时间。这说明，与巨大的社会需求相比，各地户籍制度改革推进的力度不足，还处于“雷声大、雨点小”的状态。不少地方的户籍政策调整只是作出改革的姿态，而无根本性的改变，全国户籍制度整体上存在改革滞后的问题。 这主要表现在以下几个方面：一是大中城市推进户籍制度改革较为谨慎而缓慢。由于对流动人口认识的误区，只谈市民化的成本而不考虑其对城市发展的贡献，大中城市普遍对外来人口落户有抵触意识。尽管2011年国务院在《关于积极稳妥推进户籍管理制度改革的通知》中明文规定，在县级市市区、县人民政府驻地镇和其他建制镇有合法稳定职业并有合法稳定住所(含租赁)、在设区的市(不含直辖市、副省级市和其他大城市)有合法稳定职业满三年并有合法稳定住所(含租赁)同时参加社会保险达到一定年限的人员均可申请落户，但多数地区难以落实。二是改革避重就轻，形式意义大于实质内容。全国有14个区(市)建立城乡统一的户口登记管理制度，取消了农业、非农业二元户口性质划分，但不同性质户口上原有的权益并未统一，仍需加以区分，城乡户籍一元化改革有名无实。农民工流入大省广东推出农民工积分制入户的改革举措，但指标设计偏向高学历、高技术职称外来人员，加上实行总量控制的手段，真正的农民工很难达到落户的标准。从各地积分落户制的实践看，近年来真正通过积分正式落户的比例很低。三是落户门槛依然较高，改革新政达不到改革的目标。尽管近年来在户籍制度改革过程中，各地将户口迁移由指标审批制转变为条件准入制，并放宽了外来人口迁移落户条件，但所设条件仍然较高，无法满足社会各界对户籍制度改革目标的诉求。 (二)户籍制度改革缺乏制度层面的顶层设计。 我国户籍制度一直采取的是自下而上的改革路径，中央政府给予地方政府相当大的自主权，鼓励和支持地方政府进行因地制宜的试点探索。而且，经过多年的地方性改革尝试，也积累了丰富有益的经验，为全国性户籍制度的改革奠定了基础。但是，目前户籍制度改革已经进入攻坚阶段，单纯依靠地方政府局部性、片段式的改革，已经难以取得更大的进展和实质性的突破。 这主要表现在以下几个方面：第一，地方性改革的选择性与户籍制度的一致性、系统性之间存在矛盾。制度必须具有法规性或者指导性与约束力，制度建设要求统一、规范和公平。同时，制度建设本身应该是中央政府的权责，地方性户籍政策调整和改革探索，只能是为户籍制度建设提供经验参考。由于地方性政策存在自利性，地方政府主导下的户籍政策调整，既缺乏改革目标的约束，也缺乏持续改革创新的动力。特别是在一些城市户籍改革遇到问题、遭受质疑后，这种情况则更加明显。第二，地方性的自主改革由于解决不了深层次的制度难题，而难以深入推进。与户籍制度相关的配套制度改革，如农村产权制度、社会保障制度、教育制度等，也需要在国家层面进行统筹考虑。地方户籍改革因此多停留在浅层的、形式上的政策调整，缺乏深层的、实质性的制度突破。这也是不少地区在推进户籍制度改革时，倾向于避重就轻、观望等待的重要原因之一。第三，各自为政的户籍制度改革可能带来新的问题。从目前各地已推出的户籍改革方案来看，改革的目标设计、受益人群、包含内容、落户门槛、土地权益等存在明显差异。现在各自为政的改革政策，可能会增加以后进行制度性统一的难度。而且，对一些关键问题上迥异的做法，可能会产生一些社会问题。例如，对待农村居民进入城镇落户的土地处置问题，在成都市无须退出承包地、宅基地；而在重庆市则设置三年的过渡期，并对自愿退出的承包地、宅基地和农房进行补偿；广东省则有以农村土地承包经营权、宅基地使用权置换城镇户籍的政策规定。 (三)户籍制度改革与其他相关制度改革不配套。 户籍制度改革的难点在于，长期的二元体制造成附着在户籍之上的社会保障和福利差异巨大。在市场经济体制下，经济发展的区域差异又使不同地区社会保障和福利的差距进一步拉大。户籍制度改革并不只涉及户籍本身，更牵扯社会权利、社会保障和福利等诸多制度性改革，从而“牵一发而动全身”。户籍制度改革涉及教育、医疗、劳动就业、社会保险、住房保障等诸多方面的改革，其相关制度改革的进程决定着户籍制度改革的进展。户籍制度改革的成功与否，并不取决于户籍制度本身，而是由相关制度改革的成效所决定的。当前的户籍制度改革与其他相关制度改革尚不配套，致使户籍制度改革缺乏系统性和彻底性，难以形成突破性进展。 相关配套制度改革的滞后，使得户籍制度改革困难重重。一是二元户籍管理制度难以发生根本性改变。户籍制度改革的核心问题是户籍权益的平等化，是建立取消城乡差别的户口、居住一元化管理的体制。但是，目前从中央到地方，户籍制度改革的着力点还主要集中在如何设计城市户籍的准入条件上，实际上仍然保留了传统户籍制度的内涵，并没有改变二元户籍管理制度的根本。根本原因还是在于相关制度改革滞后，户籍制度只能采取渐进式改革。二是加大了户籍制度改革的难度。由于社会保障一体化、基本公共服务均等化的推进工作缓慢，城乡之间、区域之间的社会保障和公共服务，特别是教育资源、住房保障、养老医疗等方面的差距拉大，更加显示出大城市和发达地区户籍的重要性，反过来进一步增加了户籍改革特别是大城市改革的难度。三是一些重要的改革举措有名无实。取消农业与非农业户口性质划分、建立城乡统一的户籍管理制度是我国户籍制度改革的基本方向。一些省份和城市统一了城乡居民户口，探索建立了城乡统一的户口登记制度。但是，由于统一城乡居民各项权益的改革滞后，基于原有户籍性质的医疗、养老、失业、低保、住房保障、计划生育等诸多政策仍然保持不变，这与城乡一元的户籍管理制度还相差很远。 (四)人口流向集中加大了户籍制度改革的难度。 我国户籍制度改革必须考虑的一个现实问题是，人口吸引力与资源承载力之间的矛盾突出。2012年，我国1.63亿外出农民工中有65％集中在地级及以上大中城市，其中直辖市和省会城市占30.1％，地级市占34.9％。⑥全国流动人口八成以上分布在大中城市，尤其是直辖市、计划单列市和省会城市，吸纳了流动人口总量的54.1％；而在希望在城市落户的流动人口中，约有70％青睐大城市。⑦人口流向极不均衡，造成了户籍制度改革陷入两难的境地，难以平衡社会的需求与改革的难度。一方面，中小城市和小城镇数量众多、分布广泛，发展空间和吸纳人口的潜力巨大；而且，自2001年实行小城镇户籍管理制度改革后，中小城市和小城镇户籍迁入政策已经相当宽松。但是，由于中小城市和小城镇产业支撑和公共服务能力不足，在就业机会、收入水平和生活条件方面与大城市存在较大差距，人口的吸引力较弱。另一方面，大城市、特大城市的人口膨胀对有限的城市资源的压力巨大，交通拥堵、环境污染、房价高企等“大城市病”日益加剧。然而，由于其在教育、医疗、社会保障和福利以及社会环境等方面具有优势，对流动人口具有相当大的吸引力。尽管大城市、特大城市户籍制度改革缓慢，执行着较为严格的人口迁入政策，但人口仍在不断流向大城市。 人口在空间上流向的集中性，造成大城市、特大城市户籍制度改革的成本和风险加大，以致难以进行实质性的户籍制度改革，从而也影响了我国户籍制度改革的整体推进。我国一直试图采取小城镇、中小城市、大城市和特大城市户籍梯度放开的政策，以引导人口相对均衡分布，解决农业转移人口市民化的问题。但是，由于我国城市发展的现实状况，中小城市和小城镇吸纳人口的能力受限，其潜力远没有得到充分发挥。人口流向与户籍政策的导向存在很大的偏差，户籍制度改革没有达到政策制定者所预期的效果。 (五)户籍制度改革存在服务于城市发展的误区。 我国二元户籍管理制度源于控制农民盲目流入城市的人口管理需要，改革开放后的历次户籍政策调整也是出于对城市发展需要的考虑。在这种政策思维惯性的影响下，近年来地方主导的户籍制度改革，以城市为中心进行政策设计，为城市发展和城镇化服务的倾向明显。人才入户、投资纳税入户、购房入户都是这种思路下的政策设计。在国家政策的指导下，城市外来人口的迁移落户已经由指标控制转变为条件准入，为人口向城市迁移流动提供了积极稳妥的路径。但是，各地基于当地城市发展的现实需要，所制定的具体落户条件具有明确的选择性。对待外来人口，以学历、技术职称、投资、购房等为条件加以筛选，倾向于高学历、高收入的小部分人群，而不自觉地忽视广大农民工群体的落户要求。对待本地农民，往往以放弃宅基地和承包地为前提。户籍制度改革被作为城市发展和城镇化的手段，偏离了户籍制度改革的本意，实际上是仍在延续原有户籍制度的不合理性。事实上，在市场经济条件下，户籍限制并不能改变人口流动的现实，现有的制度安排所起的作用只是限制外来人口平等享有社会保障和公共服务的权利。 这种以城市为中心的户籍政策调整思路，与户籍制度改革的宗旨不符。户籍制度改革是为了解决原有户籍制度存在的种种弊端，适应新形势下社会发展和人口管理的需要。改革的目标是建立城乡统一、户口登记地与居住地统一的户籍管理制度，实现户籍权益的平等。现实中需解决的迫切任务是农业转移人口的市民化问题。这决定了户籍制度改革必须以农业转移人口为重点展开，各地不能仅考虑自身的城市发展问题，而不承担为城市发展做出巨大贡献的农民工的市民化成本。但是，户籍制度改革的属地性、制度变迁的路径依赖，使户籍制度改革难以突破创新，传统二元户籍管理制度难以发生根本性改变。 三、新时期推进户籍制度改革的战略思路 我国现行户籍制度是造成城乡二元结构的重要制度基础。要消除城乡二元结构，促进城乡发展一体化，必须以加快户籍制度改革为突破口。 (一)明确户籍制度改革的基本方向。 户籍制度是依法收集、确认、提供住户人口基本信息的国家行政制度，其基本功能是身份证明、人口统计和社会管理。推进户籍制度改革，就是要打破城乡分割，按照常住居住地登记户口，实行城乡统一的户口登记管理制度，同时剥离户籍中内含的各种福利，还原户籍的本来面目。户籍制度改革的关键是户籍内含各种权利和福利制度的综合配套改革，户籍制度改革只是“标”，而其内含各种权利和福利制度的改革才是“本”。户籍制度改革必须标本兼治、长短结合，其目标不是消除户籍制度，而是剥离户籍内含的各种权利和福利，取消城乡居民的身份差别，建立城乡统一的户籍登记管理制度，实现公民身份和权利的平等。 户籍制度改革涉及面广、关注度高，一定要统筹规划，搞好顶层设计，坚持自愿、分类、有序的原则，积极稳妥地加以推进。要改变目前完全由地方主导的做法，充分发挥中央政府的主导作用，推动户籍制度改革由地方主导向中央主导转变。要站在全局战略高度，尽快制定颁布全国户籍制度改革总体方案，包括最终目标、制度安排、改革路线图和时间表。各地根据全国总体目标和安排，因地制宜地制定不同的实施方案，采取符合本地实际的具体措施。只有这样，才能既体现各地区发展条件和特点的差异，又便于各地区之间政策的相互衔接，从而使户籍制度改革规范有序、积极稳妥推进。 当前，有关部门已提出到2020年基本形成“城乡统一、以人为本、科学高效、规范有序的新型户籍制度”，这种新型户籍制度虽然以经常居住地登记户口为基本形式，但仍然把合法稳定住所和合法稳定职业作为户口迁移的基本条件。显然，这种做法沿袭了现有的“放宽落户条件”的思路，并非户籍制度改革的终极目标，而只能是一种中短期的过渡性目标。从长远来看，户籍制度改革的最终目标只能是按照常住居住地登记户口这一唯一标准，实行城乡统一的户口登记管理制度。 (二)科学确定户籍制度改革的路径和时间表。 从目前的情况看，中国的户籍制度改革应采取双轨制的办法。所谓双轨制，就是一方面按照现有的“放宽落户条件”的思路，实行存量优先、分类推进，逐步解决有条件(如有合法稳定住所和合法稳定职业)的常住农业转移人口落户城镇的问题；另一方面，通过剥离现有户籍中内含的各种福利，逐步建立均等化的基本公共服务制度以及城乡统一的社会保障、就业管理、土地管理和社会管理制度，以常住人口登记为依据，实现基本公共服务常住人口全覆盖。前者实质上是一种户籍政策调整，后者才是真正意义上的户籍制度改革。因此，从根本上来讲，户籍制度改革最终能否成功，关键在于能否建立均等化的基本公共服务制度和城乡一体的体制机制。一旦这种城乡一体的体制机制形成，“放宽落户条件”的改革思路也就失去了意义。在这种情况下，两条改革路径将最终接轨。 推进户籍制度改革是一项长期的艰巨任务，必须长短结合，明确各阶段的目标、任务和具体措施，制定切实可行的实施方案，分阶段稳步推进。从全国来看，力争在2025年前，以常住人口登记为依据，逐步建立城乡统一的户籍登记管理制度、城乡一体的体制机制和均等化的基本公共服务制度，实现城乡发展一体化。 近期(到2015年)，分类剥离现有户籍制度中内含的各种福利，在全国推行居住证制度，对城镇常住外来人口统一发放居住证，持证人可享受本地基本公共服务和部分公共福利，如政治权利、劳动权益、就业培训、义务教育、基本社会保障等，切实保障农业转移人口的基本权益，基本实现基本公共服务城镇常住人口全覆盖。同时，对符合一定条件的农业转移人口，如有固定住所和稳定收入来源、就业或居住达到一定年限等的人口，应优先给予落户。 中期(到2020年)，通过强化综合配套改革，完全剥离户籍内含的各种权利和福利，逐步建立城乡统一的户籍登记管理制度、社会保障制度和均等化的基本公共服务制度，基本实现基本公共服务城乡常住人口全覆盖。城乡居民实现在常住居住地依照当地标准，行使公民的各项基本权利，享受各项公共服务和福利，包括选举权、被选举权和公共福利享有权等。 远期(到2025年)，进一步深化综合配套改革，推动形成全国统一的社会保障制度和均等化的基本公共服务制度，在全国范围内实现社会保障一体化和基本公共服务常住人口全覆盖，确保农业转移人口在政治、经济、社会和文化等领域全面融入城市，公平地分享改革发展成果，平等参与民主政治。 (三)建立全国统一的居住证制度。 尽快出台《居住证管理办法》，规范和完善居住证制度。居住证申办要从低门槛逐步走向无门槛，严禁将学历、职称、无犯罪记录等作为申办的前置条件。常住外来人口只要有固定住所，自愿申请，都应该办理居住证。持证人在选举权、就业权、义务教育、技能培训、临时性救助、基本医疗保险、基本养老保险和失业保险等方面，享受与当地户籍人口同等待遇，以保障其公民基本权益。除了基本保障外，其他方面的社会保障和公共服务，如住房保障、一般性社会救助等，由各地方政府根据实际情况确定，中央不做出具体规定。在此基础上，根据持证人在当地工作的年限、持证年限、有无稳定收入来源、社保缴纳情况、缴税情况等，建立完善积分落户制度。当持证人达到一定的积分时，应转为城镇正式户口。由于居住证是一个过渡性的临时措施，过渡期不宜太长。当条件成熟时，应取消居住证，完全按常住居住地登记户口，在全国实现由居住证向统一户籍的并轨。所谓条件成熟，就是要建成均等化的基本公共服务制度和城乡一体的体制机制，实现基本公共服务常住人口全覆盖。 (四)加快推进各项相关配套改革。 目前，与户籍挂钩的各项权利和福利达20多项，包括民主权利、就业机会、子女教育、社会保障、计划生育、购车购房、义务兵退役就业安置、交通事故人身损害赔偿和各种补贴等。因此，加快户籍制度改革，必须尽快清理与户籍挂钩的各项政策。首先，禁止各地新出台的各项有关政策与户口性质挂钩，除国务院已经明确规定的就业、义务教育、技能培训等政策外，要把范围扩大到社会保障和公共服务的各个领域。即使是北京、上海等特大城市，新出台的人口规模调控政策，也不应与户口性质挂钩，而应研究制定其他非歧视性的标准。其次，对就业、教育、计划生育、医疗、养老、住房等领域现有各种与户口性质挂钩的政策进行一次全面清理，取消按户口性质设置的差别化标准，研究制定城乡统一的新标准，使现有政策逐步与户口性质脱钩。凡条件成熟的，应尽快调整相关政策，并修订完善相关法律法规；暂时不具备条件的，应研究制定分步实施的办法，提出完全脱钩的时间表。这样通过新政策不挂钩、旧政策脱钩，逐步建立城乡统一的社会保障制度和均等化的基本公共服务制度。 除了相关政策调整外，户籍制度改革还必须与土地、就业、计划生育、教育、社会保障等相关体制改革配套推进。要加快农村产权制度改革，对农业转移人口在农村的承包地、林地、宅基地等各类资产全面颁证赋权，并允许抵押、转让和继承，做到所有权清晰、使用权完整、收益权有保障。同时，将农业转移人口全面纳入城镇社会保障体系，包括养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险、生育保险和城市低保，公租房等保障性住房也要逐步对城镇常住外来人口开放，尽快实现社会保障城乡对接和跨区域接转。 (五)建立多元化的成本分担机制。 农民进城落户和融入城市涉及多个方面的体制改革，需要支付巨额的改革成本。要合理消化这一成本，就必须充分发挥政府的主导作用，加大各级财政的投入力度，同时鼓励企业、农民、社会积极参与，逐步建立一个由政府、企业、农民、社会等共同参与的多元化成本分担机制。首先，充分发挥政府的主导作用。要明确中央、省和城市政府的职责分工，义务教育、社会救助等最基本的公共服务主要由中央政府负责；失业、医疗、养老保险等随着统筹层次的提高，中央财政也应承担更高的比例；而就业扶持、权益维护、计划生育、公共卫生、社区服务、保障性住房等方面的投入，主要由城市政府承担，中央和省级财政通过加大转移支付给予相应支持。要建立财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制，加大中央财政对农业转移人口集中流入地区的支持。其次，鼓励企业和社会广泛参与，尤其要调动企业的积极性，参与分担就业培训、权益维护、社会保障和住房条件改善等方面的成本。要积极引导企业加强对农业转移人口的就业培训，参与公租房、廉租房建设，集中建立农民工宿舍或公寓，改善农民工居住社区的环境。同时，要强化企业的社会责任，加强农民工的劳动保护，及时足额为农民工缴纳相关保险费用，提高农民工参与城镇社会保险的比例。 注释： ①王美艳、蔡昉：《户籍制度改革的历程与展望》，载于《广东社会科学》2008年第6期。 ②王阳：《破除城镇化进程中人口自由流动的制度障碍》，载于《劳动经济评论》2013年第1期。 ③冯奎、钟笃粮：《完善基本公共服务体系促进户籍制度改革》，载于《中共中央党校学报》2013年第1期。 ④王阳：《破除城镇化进程中人口自由流动的制度障碍》，载于《劳动经济评论》2013年第1期。 ⑤魏文彪：《对全国实行居住证制度的几点期待》，载于《资源与人居环境》2010年第13期。 ⑥国家统计局：《2012年全国农民工监测调查报告》，国家统计局网站。 ⑦国家人口和计划生育委员会流动人口服务管理司编：《中国流动人口发展报告(2012)》，中国人口出版社2012年版。标签：非户籍人口落户城市论文; 户籍人口论文; 居住证制度论文; 珠海积分入户论文; 社会保险论文; 东莞积分入户论文; 天津积分落户论文; 成都居住证论文; 广州入户论文; 户籍改革论文; 城镇人口论文; 佛山入户论文; 深圳户口论文; 居住证积分论文; 城乡差异论文; 人口问题论文; 农业户口论文; 时政论文;