美国早期儿童服务的管理职能：形式与功能的转变，本文主要内容关键词为：美国论文,管理职能论文,形式论文,儿童论文,功能论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]G61/712 [文献标识码]A [文章编号]1006-7469(2013)10-0109-09
20世纪80年代以来，西方掀起了以“更少的政府，更多的治理”为特征的行政体制改革，转变了以往政府在公共事务中承担全面责任的角色定位，强调政府、市场、社会三方共同管理公共生活，逐渐形成以社会与公共需求为导向、平等的多元中心的“治理”(governance)。治理意为“政府各部门之间、各级政府之间、公立和私立机构之间作出决策并执行决策的责任的总和”，[1]即个人与机构、政府与私人合作管理共同事务，以达到善治的最终目的，实现公共利益最大化。治理既是一种格局，更是一种引导管理职能革新的理念。
近年来，“治理”理念传递至教育及相关服务领域，欧美一些发达国家从“治理”的角度出发，对教育及相关服务领域中的管理职能进行了革新，以满足个体学习与发展的需求，提升教育质量，进而增强国家的国际竞争力。[2]在该理念的引领下，早期儿童服务亦开始了基于治理的管理模式构建，并积累了一定的经验。本文将分析基于治理理念的美国早期儿童服务管理职能在形式与功能上的转变及其成效，以期为我国学前教育及相关服务管理职能的创新与完善提供参考。
一、管理职能转变的缘起
在传统管理模式中，美国早期儿童服务的管理由政府设立的健康、教育、社会服务等多部门分别执行，各部门权责分割，制度、资金来源、服务人员资质及培训机制相互独立，正所谓条块化管理。随着时间的推移，条块化管理在形式上存在的弊端逐渐突显，民众对管理效果的满意度不高，加之受欧洲诸国早期教育管理职能改革的影响，共同推动了美国早期儿童服务管理职能的转变。
首先，在传统条块化管理模式下，面向早期儿童的服务被分解为多个元素(如健康、教育、社会服务)，儿童在不同性质的机构接受不同目的和功能的服务。与儿童相关的各项服务和管理机构各自为政，缺乏横向联系。这种条块化的管理模式虽然与传统的以塑造儿童为出发点的儿童观相符，然而随着时代的进步，人们越来越多地认识到儿童是完整的个体，是主动的自我建构者，儿童有权获得公平的、高质量的、衔接流畅的早期儿童服务。而传统的条块化管理割裂了儿童的整体性，与当前的儿童观相背离，改革势在必行。
其次，条块化管理效果差强人意。其一，条块分割导致联邦政府自上而下分门别类设置多个管理部门，各部门各自为政，因而致使部门间职能多有重复，效率不高。其二，联邦政府、州政府、私立部门各自提供的早期儿童项目与服务种类繁杂，家长获取的诸多早期儿童服务质量参差不齐。更为重要的是，条块化管理模式之下的早期儿童服务近年来并未起到有效改善美国儿童发展境况之功效。美国儿童发展基金会开展的儿童青少年幸福指数调查显示：2000～2008年间，全美儿童幸福指数大多呈下跌趋势。其中，健康幸福指数下跌6.6%，情感与精神幸福指数下跌2.2%，家庭经济幸福指数下跌6.8%，而教育获得率只上升了1.3%。2010年，仍有22%的美国青少年生活在贫困线之下。[3]因此，改善早期儿童发展的不利境况也成了美国早期儿童服务管理职能改革的缘由之一。
再者，欧洲国家尤其是北欧国家在治理的理念之下，积极探索构建新型早期儿童服务管理模式，为美国早期儿童服务管理职能改革提供了借鉴。如瑞典教育部于1996年接替原先的健康与社会服务部成为早期儿童服务的全权负责部门，并开始聚焦儿童的发展与学习，而非单纯的儿童养护。[4]
这一管理形式确保了早期儿童服务的可获得性、质量与公平，也使得政策的形成与实施更为流畅，提高了效率。欧洲国家早期儿童服务管理职能改革所取得的经验引发了美国学术界与管理部门的反思，同时也为美国开展早期儿童服务的管理职能改革积累了信心。
基于上述原因，21世纪以来，美国依据治理理念变革早期儿童服务管理职能，以改革管理职能来改善儿童的发展状况，提升早期儿童服务的质量与公平，并推动早期儿童系统的最终形成。
二、管理职能形式的转变——服务的整合
早期儿童服务中的“治理”意味着具有一致性的早期儿童服务政策能够在政府各部门之间、各级政府之间、公立和私立机构中得到有效实施。克里斯蒂·考尔兹和沙朗·林恩·卡根(Kauerz，K.& Kagan，S.L.)于2012年指出，早期儿童服务中治理的目的在于形成一个一致、有效、高效运作的早期儿童系统，该系统是指所有为年幼儿童提供公平、可获得、高质量的教育与服务的相互关联的元素的集合。[5]在治理理念的引领下，美国开始改变以往早期儿童服务的条块化管理，即以公职人员为核心进行层级制的决策架构，转变为多中心的治理，即服务的整合，其核心是公立与私立部门共同参与，共同作出非层级制的决策。[6]米歇尔·乔伊·纽曼(Neuman，M.J.)于2007年指出，服务的整合可从三方面考虑：一体化管理，指单独的管理机构对早期儿童服务的整合程度；去集权化，指州政府授权与地方自主权的平衡程度；私立机构的参与，指管理职能分派到公立与私立部门的平衡程度。[7]
目前，美国各州依据治理理念，陆续转变各自的早期儿童服务管理职能，并形成了自己的特色。较为典型的如马萨诸塞州的一体化管理形式、科罗拉多州的去集权化管理架构、华盛顿州的私立机构参与早期儿童服务管理。
(一)一体化管理的探索
尽管美国各州在一体化管理方面均进行了积极探索，然而由于各自的历史文化背景等差异，各州的一体化管理形式也表现出一定的差异。其中，独立一体化管理、混合一体化管理、垂直一体化管理是较具代表性的表现形式。
1.独立一体化管理
独立一体化管理将各类与早期儿童服务相关的项目、服务与提案整合至一个全新的州立执行机构或州政府部门进行管理，该机构具有对早期儿童服务管理的唯一权限。马萨诸塞州于2005年通过立法设立了全新的执行部门——早期教育与养护部。该全新部门整合了以往儿童养护服务办公室与早期学习服务部门的权限与功能，统筹该州年幼儿童的早期教育与养护服务，通过立法为低收入家庭儿童提供经济补助，监管早期儿童项目与服务的质量，支持教师专业发展，旨在为所有儿童的终身学习与社区参与，以及所有家庭履行家长和养护提供者的职责提供帮助。
2.混合一体化管理
混合一体化管理是指建立一个跨部门的执行机构(如跨部门合作办公性质的办公室)来衔接现有的部门，共同管理早期儿童服务。此种办公室的管理重点在于制定清晰的战略，确保各个部门共同实施战略，力求避免部门间的重复劳动，该办公室的主管向多个部门执行长官报告。2006年，宾夕法尼亚州成立了儿童发展与早期学习办公室，旨在推动该州教育部与公共福利部的合作。该办公室合并了原本分别由教育部管辖的项目(针对3～5岁儿童的“开端计划”、学前班、全日制幼儿园、学前干预项目)以及公共福利部管辖的项目(儿童养护、0～3岁儿童早期干预、家庭支持)，旨在确保该州高质量早期儿童服务项目的设计与实施，对儿童的发展结果进行记录与问责，满足不同家庭的多样需求。其具体通过四个办事处来执行各项事务：认证服务办事处、早期学习服务办事处、儿童养护服务补贴办事处、早期干预服务办事处。
3.垂直一体化管理
垂直一体化管理是在现有的某一州政府机构内设立一个新部门，统合本州教育项目、服务和提案的管理。2005年，马里兰州通过立法决议，在马里兰州教育部内新设一个有关早期儿童发展的部门，要求儿童、青少年和家庭办公室以及人类服务部负责的项目全部移交至教育部。早期儿童发展部门具有准入、注册以及监管家庭儿童养护中心和儿童养护中心的权限。儿童养护补贴项目目前仍由人力资源部管理，而有关早期儿童服务的财政问责权则分属州政府的各个机构。早期儿童发展部门挂靠于州教育部既符合教育部的长期目标，即所有儿童在入学时需具备其人生成功所需的技能与能力，又落实了州立法提出的“早期儿童教育与服务项目在同一州政府机构下与K-12教育的衔接会更加有效”。
上述三种管理职能的创建也面临一些挑战。例如，独立一体化管理虽然实现了机构的合并、职能的划转、人员的整合，并以立法的形式确保了权责挂钩，但将其他州政府机构的项目与服务合并至一个全新的单一机构则对跨机构人员合作及其具体合作模式产生了挑战。另外，在创建全新的单一部门后，必须确保该机构具备执行力，能更好地争取到州政府政策与资源的倾斜。又如，垂直一体化管理虽然在现行州政府机构中推动了部门间的合作，但并未赋予某一州政府机构下新设部门立法权，因此其执行力不及创设一个全新的州政府机构。此外，正如伊丽莎白·里格比、凯特·塔兰特(Rigby，E.& Tarrant，K.)和纽曼于2007年所指出的，在某一州政府机构下设立全新部门也意味着该单位未来工作重心的倾斜，[8]因此在选择该全新部门的挂靠机构时需做慎重考量。
(二)去集权化
去集权化是指州政府授权地方启动与实施融合早期教育与服务的举措，目的在于使地方政府与社区能够设计与管理儿童服务项目和政策以满足当地居民的需求。以科罗拉多州为例，1997年该州为了顺应联邦福利改革以及决策权移交的趋势，立法授权12个社区成立地方早期儿童委员会，以支持地方社区构建可获得的、公平的、高质量的早期儿童系统。至2007年，立法确定的地方早期儿童委员会数量达到31个，为该州总共64个县中的60个县服务。地方早期儿童委员会的职责包括：1)在部门、服务提供者、商界人士、地方领导者之间构建伙伴关系，汇集来自早期学习、健康、心理健康、家庭支持四个领域的成员合作提升项目质量；2)协调财政资源、使用地方和私募基金支持儿童及其家庭以确保系统的可持续性运作；3)引导地方和州层面的决策者恰当制定有关年幼儿童及其家庭的规章、条例与政策；4)鼓励公众参与，说服潜在的资助者投资早期教育；5)在所有成员间达成共同的愿景并以数据共享的形式明确共同承担的责任；6)为早期儿童教育与服务领域的工作者与领导者学习知识、锻炼技能提供平台。
去集权化治理的优点在于地方社区有关政策创新的想法已在地方层面经过实施，因而这些创新想法传递至州政府层面后，制定政策时便很少存在争议。然而，去集权化治理也存在挑战：其一，并非所有地方都具备政治意愿、领导力或诸多资源来构建强有力的委员会。其二，由于传统差异可能导致的不公平。在某些一贯有着地方自治传统的州，有些社区可能更愿意运用地方授权来增加和提升地方的教育服务；而在某些不具地方自治传统的州，一些更具游说实力的地方更容易争取到州立资源，因而可能导致社区间教育服务的分配失衡。
(三)私立机构的参与
私立机构的参与是指州政府将教育供应、财政责任、管理责任移交给公立机构以外的非营利性机构和营利性机构。私立机构的参与要求州内公立机构与私立机构开展合作，而非竞争。2006年，华盛顿州通过立法成立了华盛顿州早期学习委员会，其目的在于构建一个资金充裕、可获得的、高质量的早期儿童系统。基于该委员会的推荐，成立了一个全新的实体——主管早期养护与教育的早期学习部，并在此基础上由商界、慈善界、政府共同发起成立了一个公立—私立伙伴关系实体——“早教繁荣计划”(Thrive by Five Washington)。“早教繁荣计划”的工作重点包括：完善公私合作的早期儿童服务的管理方法来形成和贯彻州层面的政策，鼓励通过公共教育与游说等推广措施为构建该州的早期儿童系统奠定基础，为家长和社区成员提供早期儿童服务质量的信息，探索其他潜在的合作模式。
这一公立—私立伙伴关系实体的优点在于其工作的针对性、高效性与专门化，并对其创设的各项提案的实施负有明确的管理职责，但这些提案产生的影响并不涉及体系中的其他项目与活动。该实体的不足在于其提供了新的具有单独任务、资金和问责标准的平台，而过多单独平台的存在则有可能破坏早期儿童系统的整合性。
三、管理职能功能的实现——授权与问责
克里斯蒂·考尔兹和沙朗·林恩·卡根认为，虽然管理职能的形式可多样化，但无论采用何种形式，早期儿童服务的管理职能都应当功能在前，形式在后。[9]换言之，各州结合本州历史文化传统和以往管理模式探索出的早期儿童服务管理职能的形式应当与该州创设管理实体欲达成的功能相一致，其目的是构建高效、公平、高质量的教育项目与服务。
管理职能有两个关键功能必须突显：授权与问责。授权在于明确利益相关者的权利边界，而问责不仅关注管理的过程，更注重管理的最终结果、服务质量和接受服务者的满意度。只有在管理的过程中真正体现权责对等，才能使管理职能得到落实，有效地实现目标。各州无论采用哪种形式，授权与问责功能都应该清晰地得到落实，产生持久效应，且能够适应管理工作中出现的变化。
(一)授权
授权指州政府合法地赋予管理实体各项权力实施政策调整，允许并推动其做出工作中的关键决策。州政府的赋权手段各有不同，在独立一体化管理中，州政府将所有权力赋予全新的单一部门(如马萨诸塞州的早期教育与养护部)；而在混合一体化管理中(如宾夕法尼亚州的儿童发展与早期学习办公室)，州政府将决策权赋予教育部和公共福利部组成的委员会，将实施权与管理权赋予诸多不同的部门。尽管不同部门与结构各自独立，然而这些部门的权力相互协调，朝着统一的目标前进，达成决策上的共识。州政府授予管理实体的权力通常包括三方面：规章制度、财政、数据。
1.建立与完善规章制度
管理实体必须具备建立与完善规章制度的权力，使人员和机构在早期教育与服务领域内有效运作。这些规章制度涉及管理工作中的人、物和项目运行，并在各州的法律中体现。以早期教育为例，建立与完善规章制度具体涉及以下几方面：管理设施设备的运行；建立反映教学能力与资质的标准以促进教师实践；分配教育服务资源；建立联合的早期学习标准、课程指南和评估工作。
2.预算、分配、管理财政来源
管理实体必须获得州政府的财政授权，即集合财政资源，来执行分配和管理资金等功能的权力。另外，由于当前早期教育及相关服务的资金、政策与项目纷杂，有关资金的合并就显得很有必要。这种合并不应该导致资金的缩减，而应使资金更为有效、高效地使用。
3.收集、分析、发布数据
数据是实施有效管理的必要条件。管理实体应当拥有收集、储存、追踪和分析数据的权力。数据的收集与分析应当跨越单一项目的界限，由多个项目联合采集数据，用精确、即时的数据反映项目的可获得性与质量、教师、财政来源以及儿童发展状况。
(二)问责
管理职能包括为某些事项向责任人、责任实体实施问责制。[10]首先，管理实体有权问责表现欠佳的对象，包括官员、利益团体、媒体等。其次，早期儿童服务的管理职能通常体现为四类高度相关的问责：财政问责、项目问责、人员问责、表现问责。
1.财政问责
管理实体不能只具备预算和分配财政来源的权限，还应对项目和服务的财政情况负责，这就意味着必须根据指定的目标来管理和使用资金。
2.项目问责
管理实体必须对项目直接实施监管。项目问责确保所有项目、资金来源的质量，能够定期受到可靠的监管，通过监管显现出问责这一功能对项目质量的影响。管理实体通过项目内部监管或联合各项目来确保项目的公平性、可获得性与质量。
3.人员问责
管理实体必须监控早期儿童服务人员的能力，使其具备相应资质，向儿童和家长传递既定质量的服务。人员问责评估教师准备工作的性质与质量，以及各州的教师达成既定标准的程度。
4.表现问责
管理实体需要确保儿童朝着达成各州制定的早期学习标准的方向不断发展、进步。国家早期教育评估与问责工作小组(National Task Force on Early Childhood Assessment and Accountability)在州学习标准背景下，对儿童的发展进行记录与分析，为各州管理实体对各项目实行问责提出建议。同时，管理实体有责任设计与实施儿童问责体系，在保障儿童权益的同时向政策制定者提供有关儿童进展的数据。目前，儿童表现问责尚存有较多的争议。
基于治理理念的问责体系构建必须意识到这四种形式的问责相互联系，无法割裂，因而不仅要建立每一项问责，还要确保它们的相互联合。
四、管理职能转变的成效——以马萨诸塞州为例
在治理理念的引领下，马萨诸塞州的早期儿童服务改革了原有的管理职能，形成了独立一体化的管理形式，于2005年1月成立了一个全新的部门——早期教育与养护部。该部门作为一个独立的州政府机构，接收了以往由健康与人类服务执行办公室管理的儿童养护项目、“开端计划”与州合作办公室事项以及由教育部管理的州立学前班、早期儿童特殊教育和家庭支持项目，并接受政府管理者授权的公立/私立董事会的监管。经过近10年的探索，该部门提高了运作效率，尤其在教育质量、资金管理与运作、特殊需求儿童干预等方面取得了明显成效。
(一)教育质量
首先，该部门启动了马萨诸塞州普及学前班项目(UPK)，基于数据对早期儿童教育及相关服务进行质量监控，并向项目表现欠佳的学区拨款，提供资源，满足生活在这些学区的低收入家庭的需求。其次，该部门集合资源成立了早期儿童资源中心，为家长提供儿童发展、教育、营养、健康和安全等方面的信息服务，支持家长参与、获得高质量的早期教育。再者，该部门统筹建立了专业发展认证与劳动力管理系统，有效提升了教师专业资质。
(二)资金管理与运作
该部门将来自“开端计划”、儿童养护与发展基金的联邦资金和本州的资金更为一致地融合在一起以保证教育项目的稳定性，将原本分散的需要财政援助的家长信息集中输入一个统一数据系统，统一各项目间提供援助的原则，寻找全新的方法确保最需要援助的儿童能够优先获得，使儿童及其家长获得早期儿童服务财政援助这一复杂的过程简单化。
(三)特殊需求儿童干预
该部门认为每位儿童都存在多重需求，且儿童的个体需求并非靠单一部门即能满足，因此组织了来自各领域的专业人员形成团队对特殊需求儿童进行评估，制定服务策略，开展针对性和有效的干预。为特殊需求儿童提供团队支持，目前取得了一些成效，如使流浪儿在找到归宿后继续接受儿童服务项目，使参与儿童福利体系的儿童摆脱虐待后能继续和儿童养护提供者保持稳固的关系，使低收入家庭儿童进入幼儿园时仍能保留其参加课外辅导项目的资格。
独立一体化管理使马萨诸塞州朝着更为全面与系统地提升年幼儿童及其家庭教育服务的目标迈进了重要的一步，当然，“这一深层次的变革将涉及早期儿童系统的每一层面，需要系统中的方方面面都形成一种积极的变革意识”。[11]
五、思考
美国早期儿童服务的管理职能虽形式各异，但目标同一，即创建一致、有效且高效率的早期儿童系统。治理理念之下的管理职能也呈现出一些共同特点：首先是分权与整合。地方与私立机构越来越多地参与早期儿童服务的治理工作，传统的政府主导管理模式正在蜕变；而围绕早期儿童所开展的服务也突破了以往的条块化管理，体现出服务的整合性。其次是具有可操作性。无论何种形式的管理职能，都基于政策、法规、州早期学习标准突显出授权与问责两个明确的功能，即州政府向早期儿童服务管理实体授予财政管理等权力，管理实体则对财政、项目、人员、儿童表现问责，权责对等以落实管理职能。再者是数据化。管理职能对早期儿童服务系统的各方面进行客观深入的分析与评价，用科学数据奠定管理职能的改革基础，体现管理效率的改善，证实儿童服务质量的提升。