苏东与亚太诸国国有企业改革的经验与教训，本文主要内容关键词为：亚太论文,国有企业改革论文,诸国论文,教训论文,经验论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
国有企业改革是一个世界性的话题。不仅由计划经济向市场经济转轨的社会主义国家，而且已有几百年市场经济发展历史的发达国家和二战以后才着手发展市场经济的中等发达国家，都面临如何搞好国有企业的问题。进行国有企业改革的国际比较，借鉴一些国家的成功经验，吸取另些国家的失败教训，对于深化中国的国有企业改革，真正发挥国有经济的主导作用，是至关重要的。
一、首要的问题是向谁学习
西方发达国家已有几百年发展市场经济的历史，二战以后，为了建立起一种比较有序和协调的市场经济，在由近代市场经济向现代市场经济的过渡中，英、法、美、意、德等国开始重视国有企业（也称公营企业）在经济发展中的作用。为了加强政府对市场经济的干预与诱导，英、法、德开始尝试把国有企业当做政府宏观调控的“延伸器”，几次掀起国有化的浪潮。可以说，通过国有化运动，这些国家都有了为数不多，但规模大、技术装备水平高的国有企业，同时，政府采取一系列政策，实施国家资本向私营企业注入的办法，通过参股控股向一些中小型企业渗透。但是，随着国有企业的建立与发展，低效甚至亏损的问题相伴而生，国有企业改革也就是很自然的事情。由于西方发达国家执政上的党派更迭，各个党派对国有企业作用的认识不一致，其国有企业的改革，不单纯是企业自身的改革，往往是通过政府的私有化或国有化运动来进行。应该说，在战后近半个世纪的发展中，西方发达国家的政府根据不同党派的不同意见以及经济发展不同阶段的不同的实际需要，不时地对国有企业进行私有化或国有化。这样，国有企业在不同时期表现为膨胀或萎缩。无论是实行私有化还是国有化，其国有企业改革都是通过产权的更动来进行的。由于这些国家市场经济发展的历史长，产权制度、资产评估制度、资本转移的信用制度以及与此相关联的一系列法律相当健全，除此以外，各个国家都有与国际资本融为一体的产权交易市场，因此，西方发达国家的国有企业，虽然产生时间较短（与资本主义私有企业相比较），但是其运营从一开始就纳入市场规则的框架中。应该说，西方发达国家在管理国有企业以及如何及时对国有企业改革方面有着丰富的经验，但是这些经验是在市场经济高度发达、市场力量充分发挥作用基础上的经验。
与发达国家建立国有企业的几乎同一时期，包括中国在内的一系列社会主义国家（前苏联除外）也开始建立国有企业。但是，社会主义国家的国有企业，是按着计划经济的要求而建立的，国有企业依照指令性计划从事产品生产。就我国来说，很长一段时间内，国有企业对市场及市场规则是陌生的。随着计划经济向市场经济转轨的开始，国有企业市场化改革被提上了议事日程。虽然已经进行了16年改革，但是我国的绝大数国有企业适应市场经济的能力仍然很低，今天，我们进行国有企业改革仍然是为了培育企业适应市场的能力。在借鉴外国国有企业管理和改革经验时，应充分考虑到我国与西方发达国家国有企业产生的历史背景和发展过程不同。严格来说，影响国有企业发展的，除了经济因素以外，历史传统、文化背景以及社会习惯，也是应该考虑的因素。具备了下列条件的国家的国有企业管理与改革经验，对中国有更直接的意义：一是与中国有比较相近的历史、文化背景，并且是在极其落后的基础上发展民族经济的；二是有过实行计划经济的经历。因此，亚洲的韩国、新加坡等以及苏东国家的经验教训，对我国来说更重要。
韩国、新加坡是在极其落后的情况下，通过建立独具特色的现代市场经济模式，使本国经济迅速发展的。而且这两个国家在建立市场经济之初，十分注重国有企业在国家宏观调控中的作用，不惜一切代价发展国有企业，强化政府对企业集团的扶持，国有经济比重比较高。在市场经济框架形成之后，又立即开始实行国有企业改革，把公司的部分股票出售给个人，以增强国有企业活力。地缘的临近以及经济、文化传统上的联系，可以使我们从韩国、新加坡学到更多现实可行的国有企业改革经验。我国的国有企业是在从事了几十年的产品生产以后再转轨到商品生产的，欧美诸国及韩国、新加坡的国有企业难以提供这方面的经验，因为这些国家没有实行计划经济的历史。苏东诸国的国有企业，在这方面与我国的国有企业有过相似的经历，虽然苏东是通过实行“休克疗法”来迅速完成由计划经济向市场经济的转轨，我国不会选择这样的方法，也不会走向它们的目标，但研究苏东诸国在向市场经济转轨中对国有企业改革的经验，仍可对我国产生极大的启示。
二、苏东的经验与教训：国有企业大批出售不可行，只能有组织地改造
苏东在由社会主义计划经济向资本主义市场经济转轨中，全面推行了“休克疗法”。“休克疗法”的理论根据是现代经济自由主义。在经济自由主义看来，只要取消政府控制，抛弃各种计划形式，使各种经济成分在同一条件下进入市场，并尽早实行私有化，就可完成计划经济向市场经济的转轨。与“休克疗法”实施相伴而生的是，国营企业财务恶化，企业之间不良债务的膨胀（三角债），银行不良债权的增加，失业及潜在失业的增加，财政负担的增大，通货膨胀的居高不下等等。在经济的恶化中，国营企业大面积亏损问题表现得特别突出，这坚定了各国政府大批出售国营企业的决心。可以说，苏东最初的“休克疗法”是以出售国营企业为主要标志的。1990年前后，波兰、匈牙利、捷克等国设计了几百个私有化方案，各个方案设计者的目标几乎完全相同：通过国营企业的大批出售，使政府从对国有企业的管理中尽快摆脱出来。
国营企业尤其是国营大中型企业出售的私有化的结果，令私有化方案设计者十分失望。大量的以出售进行的私有化只在个别情况下出现过：在东德，西德以政府出面的形式联合少数其他外国投资者购买了所有的前东德的企业。其它国家如匈牙利、波兰、斯洛伐克等，只有几个大型的有吸引力的企业被外国人买走，绝大多数的国营企业仍在政府手中。与最初的设想相比，私有化的进程以及出售国营企业的收入是很令人失望的。国家调控和政府干预开始加强，政府不得不调整国营企业改革的思路，“休克疗法”变得灵活起来。各国政府虽然宣称仍然坚持“休克疗法”，但在实际的政策实施中，不得不放弃国营企业大批出售的计划，从而探寻新的国营企业改革途径。这种新的途径就是，通过投资基金的设立与完善，创建法人治理结构，从而将死气沉沉的国营企业转化为灵活的市场企业。应该说，这与“休克疗法”初始的所有权分配方法是不同的。
波兰的大批出售国有企业的私有化方案早在1990年开始实施。出售遇阻以后，开始尝试股份制改造的途径。具体方法是，由政府出面，通过金融机构牵头，创设5个国家投资基金组织。每家企业60 %的股份被转移到了国家投资基金，每个国家投资基金拥有某些企业大部分（33%）的份额，在其它企业中则占少数（共27%）的份额。职工总共持有企业15%的股份，而另外15%则分配给其它社会基金和其他购买股份者，剩下的10%则留给国库。政府要求基金管理者管理他们的证券组合10年，基金管理者可以实行多种企业重组策略。10年之后，国家投资基金就成为“开放”基金，国家股可以上市交易。
前捷克斯洛伐克在对国营企业的改造中，从一开始就确定了将现有的企业转变成股份公司的策略。捷克政府采取了不干涉政策，让企业自己设计合并方案，企业经理可以建立任何组合形式：权证式私有化、合资、雇员参与管理等等。绝大多数企业都选择了权证式私有化的形式，即公民可以通过认购券册子认购企业股份。企业在拍卖之前，插进“零”拍卖回合以使公民能够将自己的认购券交给投资基金，该投资基金代表他们的利益去投资。然后个人和投资基金就可以在5 个回合的拍卖中以认购券点数向所有企业的股份提出买价。捷克在向市场经济转轨中以投资基金形式而自发形成的法人治理机制令人感到惊奇。在权证式私有化准备阶段， 一百多家基金要求注册并且以激烈的广告大战吸引顾客，70%的家庭选择了投资基金来进行他们的投资，而绝大部分的投资基金是捷克银行或保险公司的附属机构，只有极少数投资基金是由外国金融机构或投资者建立的。投资基金注册并发展以后，政府及时通过了投资基金法以制定出对它们运营的基本规则，从而把对基金的管理纳入政府宏观调控的范围。
苏联解体之后，俄罗斯改革进展较大。1991年出任俄罗斯国家财产委员会主席的阿那托里·朱白斯从东欧“休克疗法”的推行迟缓中意识到：一个一个地对成千上万个国营企业进行私有化改造是不可能的，尤其是在一个横跨九个时区的大国实行国营企业的综合拍卖更是不可能。阿那托里·朱白斯及其同事们设计的初始计划是，少数股份由工人（25%）及经理人员（5%）免费获得， 其它部分股份以权证拍卖形式向全社会开放。这一计划受到管理层人士的强烈反对，他们要求内部人士占有更大份额。修改后的方案为：51%的股份转移给雇员，5 %给管理层，大约30%的股份采取权证拍卖形式，剩下的10～20%等稍后一段时间以现金拍卖或竞标出售。而对于资源性公司或公共事业单位（石油、天然气、电力等）另有特殊规则规定。在俄罗斯，由于国家横跨区域大，全国性拍卖无法实行，只好实行一个企业拍卖股份只一次性在本地区内进行。从1992年12月到1994年6月历时19个月的拍卖活动中，16，000多个大中型企业完成了股份化改造，大约300家大企业的股份在全国范围 内拍卖。在拍卖中，投资基金同时涌现并收购1/3的权证。俄罗斯的股份认购权证与波兰、捷克不同的是可以立即自由交易，大多数人尤其是下层民众大都立即卖出权证而获取现金。尽管权证可以自由交易（包括外国投资者），但1992年、1993年权证的市场价格很低（约10～20美元）。但到1994年股票开始上市交易时，价格已经很高，许多当时急于卖出权证的人十分后悔。企业股票价格的升高，表明大多数人已经意识到俄罗斯改革的可靠性。
前民德在苏东剧变以后，其国营企业被联邦政府接管，为此，德国于1990年3月成立“国营财产委托代管局”（简称托管局）， 负责处置和治理原民德的国营企业。托管局成立之初，也设计了大批出售国营企业的计划。但国营企业总计1000多亿马克的债务使得出售计划困难重重，许多国外国内投资者以企业旧帐未清和投资环境差为理由，千方百计压低售价，或者要求对企业分类划小，只买企业优良资产部分。在此情况下，托管局处于两难境地：将企业出售，要么没人买，要么售价太低；如果不卖，就得背上沉重的债务负担和社会保障包袱，而且面临着不断亏损的危险。万般无奈，托管局不得不放弃原来的计划，先注资改造，然后再出售。为了筹措向国营企业注入的巨额资金，托管局由联邦政府做担保，充分运用市场杠杆，在资本市场上融资。1990年～1991年，根据1990年8月31日订立的《统一合约》， 德国托管局在德国资本市场上直接举债240亿德国马克；1992～1994年，根据《托管举债法》， 托管局可在国内国际资本市场上发行特种债券，每年300亿德国马克， 共900亿德国马克。巨额资金的注入，并辅之以新的管理措施， 大多数国营企业扭亏为盈。改造后的国营企业，一部分要继续出售，另一部分则通过股份制改组，成为有竞争能力的企业。
这里要着重谈一个匈牙利的国营企业改革，匈牙利与波兰、捷克、俄罗斯等国的不同点在于，它的国营企业改革早在苏东剧变之前已经开始，而且迈得步子较大。1984年“企业委员会法”的通过，标志着企业已经具有相当大的独立性。1988年的公司法允许自治企业成立新的实体，或者用新建立的股份公司的股份与资产互换。新成立的公司常常与其它公司建立交叉控股关系，使产权法人机制进一步完善。由于大多数的国营企业已经转变为单纯的控股公司，在苏东剧变之后，匈牙利的企业效益仍然看好，因而在苏东实施“休克疗法”中，匈牙利成为国外投资者在东欧进行投资的兴趣所在。1990年新政府成立了国有资产局（AVU ），试图重新拥有对国营企业的控制权，但没有成功。国有资产局不得不制定和执行一个多方位的私有化方案，集中将企业出售给外国的投资者。配合这一方案的实施，国内投资者可以在较低的利率下得到长期贷款的支持。应该说，匈牙利的企业出售是顺利的。大约650家企业在1994 年末全部售完，另外250家企业部分出售，还有500家则已经完成了清产。企业改制在先，出售在后，是匈牙利向市场经济转轨的一个显著特点。
东欧诸国在初始阶段“休克疗法”受阻以后，转而实行股份认购权券的方式，来重组国营企业。这种间接的私有化进程，带来的直接结果，是建立起正常运营的法人财产制度和产权交易市场。从1994年下半年开始，波兰、捷克、俄罗斯、匈牙利的经济开始良性循环，不是由于实行了私有化，而是由于适应市场的企业机制已经初步形成，企业财产所有权的清晰，一方面使得企业经营人员的所做所为完全是从所有者的利益出发的，另一方面所有者（包括国家资本的所有者）可以从其投资中得到尽可能高的回报。
三、韩国与新加坡政府对国有企业的扶持
韩国与新加坡的经济是在60、70年代开始腾飞的。这两国现在都已建立起具有本国特色的现代市场经济模式，在它们的经济模式中，国营企业占有举足轻重的地位。
韩国虽然是一个较发达的资本主义国家，但国家资本一直占据支配地位。在韩国的全部工商业资本中，国家资本占60%，私人资本占30%，外国资本占10%，国家资本中大部分是以国营企业的形式运营的。韩国的国营企业，一般是由政府出面直接投资兴建的。这部分投资一般都列入财政预算，在财政支出中称为经济建设性支出。50、60年代，韩国政府十分注重国家投资占有绝对份额，从1954年到1957年，政府的经济建设性支出在全国固定资本投资总额中的比例占到一半以上， 1954 年为62.74%，1955年为42.6%，1956年为67.55%，1957年高达71.7%。这部分投资大部分都成为国营企业的固定资产。 通过政府的直接投资 ，50、60年代形成了一系列的国营企业。国营企业在建立初期，一般都是国家独资的形式；到70、80年代，政府开始出售部分国营企业股份。
韩国政府在对国营企业管理中，特别注重对大型国营企业的扶植，而且在某一阶段，不惜一切代价把某些国营企业扶持为在国际市场上拥有相当份额的企业集团，最为典型的是政府对浦项制铁株式会社（也称浦项钢铁公司）的扶持。这家钢铁公司是韩国从1968年执行第二个五年发展计划时，由政府投资兴建的“公共企业”。从1968年到1983年，浦项钢铁公司先后完成了四期扩建和设施合理化计划，以后公司又新建了广阳钢铁厂。到目前为止，全公司总生产能力为年产钢1450万吨，是世界上最大的钢铁联合企业之一。浦项钢铁公司是政府投资并严格控制的国营企业，在1988年的份额中，政府掌握71.4%，其中35.5%属政府直接投资，38%归政府百分之百投资的“韩国开发银行”持有，企业的经营管理权全部属于政府。1989年4月， 浦项钢铁公司推行“大众股份计划”，把公司的部分股票（37%）出售给个人，但政府股份仍占主导地位。政府出面直接兴办国营企业可以使企业享受到无可比拟的优惠，促使企业迅速膨胀，在国际市场竞争中占有足够份额。
韩国政府不仅直接出资兴办国营企业，而且采取国家资本入股资营企业的方式扶植一些企业集团。在现代、三星、大宇、乐喜金星、鲜京、韩进、双龙等企业集团中，国家资本都占有一定的份额。由国家资本入股的企业，大都是政府亟需发展的支柱产业，政府对这些企业不仅注入国家资本，而且通过政府干预给予这些企业以优先贷款。韩国的汽车行业之所以在短短的十几年中迅速崛起，与政府的强力扶持是分不开的。韩国汽车生产的90%集中在现代、大宇、起亚三大公司，其中现代公司占50%。现代公司在膨胀时期，急需巨额的资金，在这种情况下，大宇公司不仅从由政府操纵和支配的国内银行获得大量贷款，而且可以由政府出面担保从国外银行获得高额贷款。韩国的企业集团之所以能创造出用12年建成千万吨级的钢铁厂、4年建成年产30万辆的轿车厂、2年建成20万吨级轮船的造船厂的世界奇迹，与政府不惜一切代价对企业的扶持是分不开的。
新加坡的国营企业发展的时间较短，大都是从60年代后期开始建立。 但是， 新加坡却是目前世界上国营企业效益最好的国家。新加坡在1965年独立以后，面对严重的经济困境，政府从大力兴办国营企业入手，建立本国的工商业体系。在70年代，新加坡的一些国营企业是“准市场经济型”的，不盈利和微盈利，进入80年代以后，政府开始全面改革国营企业，把企业完全推入市场。通过改革，新加坡形成一套独到的管理国营企业办法。一是国营企业在国家规定的经营领域自由经营，自负盈亏，凡亏损的企业一律不得再存在下去；二是政府只监督和管理国有资产，向企业派遣国有资产的代表者，其经营活动由企业自主管理；三是国营企业的人事组织制度实行雇佣和聘佣制，劳动资源按照市场竞争的规则来配置和使用。
新加坡的国营企业在经营机制上与私人企业是完全相同的，但是，由于它有国家注入的大量资本，具有雄厚的实力。在新加坡，国有企业资本雄厚，技术装备好，人材荟萃，产品竞争能力强。私人企业几乎都无法与国营企业竞争。因而，在新加坡的市场经济模式中，国营企业一直处于支配地位，发挥主导作用。80年代后期，政府虽然采取了一系列措施，鼓励私人资本发展。但是，国营企业仍是最有竞争力的企业。据统计显示，新加坡国营企业平均的销售额比外资企业高1.7倍， 比本国私人企业高2.7倍，平均利润额比外资企业高近3倍，比本国私人企业高13倍。
四、几点结论
对苏东及亚太诸国国有企业改革的经验和教训的分析，可得出如下结论。
1.出售国有企业尤其是大批出售国有企业不仅是不可能的，而且也不一定完全能够提高效率；企业效率的提高根源于企业产权机制和经营机制的转变。在由计划经济向市场经济转轨中，认为民众会拿出他们的一部分钱购买国营企业，这是个错误判断。因为，民众的存款已经被银行转贷给这些企业，从银行大量提款会迫使银行从企业索回贷款；而事实上在企业之间、企业银行之间不良债务急剧膨胀情况下，银行从企业索回贷款是根本不可能的。即使民众能从银行提出存款，也无能力购买价值很大的一个企业，而企业的所有权又不象其它简单商品一样，可以分割。大量出售企业只能是一厢情愿，只有卖方市场，而没有买方市场。出售国有企业是为了提高效率，但是，市场竞争下的企业运营，并不是简单地产权私有化就可以提高效率，在某些国家的私有化运动中，被私有化的企业仍然难以提高经营效率，甚至会比“国有”时会更糟糕，这种事例并不是罕见的。
2.国有企业的行业覆盖范围不宜太广，完全国家独资的国有企业只能是极少数，对于许多行业，国有资本只能是部分的进入，通过控股来发挥主导作用。苏东在转轨过程中，十分重视国营企业尤其是国有大中型企业的作用，在股份认购权券的售买中，对许多关系国计民生的国营大企业，政府仍然控制绝大部分的股份。在俄罗斯，对于石油、天然气、电力等公营企业，政府明确规定，不通过出售股份认购权券的方式进行改造；在匈牙利，早在转轨的1990年就成立了国有资产局，以企业体制上保证政府对国营企业的控制权；在波兰，创设5个国家投资基金， 改制后的国营企业的60%股份被国家投资基金控制。任何政府都清楚，在现代市场经济模式中，国有企业的存在及其效率是至关重要的。当然，由计划经济向市场经济转轨以后，国营企业的覆盖面应该缩小，应该部分的从不适合国营企业进入的领域退出。
3.市场经济要求政府从对国有企业的管理中尽快摆脱出来，并不意味着政府放弃对国有企业尤其是国有大型企业的扶持，在某一时期尤其是计划经济向市场经济转轨的初期以及产业结构调整时期，对处于“龙头”产业部门的国有大型企业，政府应不惜一切代价地扶持。在激烈的市场竞争中，企业依靠自身的力量发展往往是比较缓慢的。政府干预或者说政府有意识的行政行为，可以使某些企业在短期内迅猛发展，从而框定某些产业结构的支柱。社会主义在由计划经济向市场经济转轨的初期，往往缺乏具有国际竞争实力的大型企业集团，如果仅仅依靠市场的力量，产生出能在国际市场上具有很强竞争力的企业集团，往往需要几十年，政府对某些国营企业的强力扶持，会缩短这一过程。
4.国有企业尤其是国有大型企业并不纯粹是“市场经济型”的，某些国营企业可以被允许是“准市场经济型”的。国有企业与私有企业相比，承担的责任是完全不同的，在市场经济发达的国家，国有企业不单纯是生产经营部门，而且一定程度上还是政府宏观调控的“延伸器”。因而，把国有企业尤其是国有大型企业完全推进市场，以利润指标衡量其作用并不可取。绝大部分国有企业可以被推进市场，成为“市场经济型”的企业，而少部分国有大企业如高科技企业、军工企业应该是“准市场经济型”的企业。对于“准市场经济型”企业，不仅需要政府扶持，而且甚至可以允许一定限度的亏损。
5.中小型国有企业的产权重组必须有组织的进行，而且必须把治理与重组结合起来。苏东在出售中小型企业的过程中，起初是无秩序的，企业各自为政。由此而引起的混乱，促使苏东各国的新政府设立了私营化部（匈牙利为厅、德国为托管局）。私营化部的作用基本有二，一是保证国有资产的完全；二是对私营化进程实行监督和管理。在国有企业出售中，不经私有化部批准，企业不准与投资家直接交涉，否则视为违法。企业出售受阻以后，各国转而实行股份认购权券的方式来重组国有企业，私营化部仍然发挥着重要作用。各国的私营化部并不是单纯地重组国有企业，往往是有组织地对一些企业进行治理，这一点德国托管局做得最好，通过注资改造，使先前东德的国有企业在效率上有了普遍的提高。产权重组如果不与企业治理结合起来，造成的最大恶果就是国有资产损失。
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