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一
改革开放以来，我国的财政收入增长较快。从增长绝对额看，1978年为1132.26亿元，到2004年已达到26396.47亿元，增加23倍多；按不变价格计算，财政收入2004年比1978年增加6.6倍。从财政收入增长的速度看，我国财政收入年均增长15％以上，其中1984年、1985年、1993年、1994年、2001年、2004年均比上年增长20％以上。财政收入同GDP增长相比，一般都高于GDP的增长。以近年为例：我国2000年GDP增长8％，财政收入增长17％；2001年GDP增长7.5％，财政收入增长22.3％；2002年GDP增长8.3％，财政收入增长15.4％；2003年GDP增长9.5％，财政收入增长14.9％；2004年GDP增长9.5％，财政收入增长21.6％。
有人认为，财政收入的增长超过GDP的增长不是好事，是把民间的的财富(即企业和个人财富)收到国库里去了，不利于“藏富于民”，企业和个人税负重。我不这样认为。虽然我国财政收入从1994年以来增长速度超过GDP的增长，但从财政收入占GDP的比重看一直偏低。从国外情况看，发达国家财政收入占GDP的比重一般为30-45％，发展中国家财政收入占GDP的比重为20-35％，而我国财政收入占GDP的比重尚未达到20％。可见，国家财政收入并非过高，并非收了过头税而加重企业和个人的负担。自1994年我国向市场经济转轨以来，财政快速增长包含恢复性增长的因素。
财政收入的增长为适度扩大财政支出提供了条件。按照公共财政的理念，我国社会主义市场经济下财政支出分为三大块：一是维持国家政权机构(如国防外交、行政管理等)经费需要；二是维持和发展社会公共事业的需要，如文教科卫、环境保护、社会保障等；三是与经济建设密切相关的基础设施建设所需要的投资。在这些方面，我国财政收入的增长和财政状况的改善作出了巨大贡献。如，国防建设是典型的社会公共需要；人造卫星上天、载人飞船进入宇宙空间，其背后都离不开财政资金的支撑。文化教育卫生基本是公共财政支出的范围。我国的社会文教费由1978年146.96亿元增加到2004年的7490．51亿元，增长近51倍。由于财政对教育的大量投入，使义务教育人口覆盖率达到94％，青壮年文盲下降到4％(2004年)，初中生升高中达到62.9％；高等学校在校生从1978年40.2万人增加到2004年的447.3万人，增长了11倍多。此外，多数基础设施与公共利益密切相关，而且投资大、周期长、见效慢、回报小，私人资本难以投入或不愿投入，需要国家财政投资。改革开放以来，我国财政用大量资金投入基础设施工程，连同发行国债在内，20多年来用于基础设施的财政资金达十万亿元以上，这包括各种水利设施、市政设施以及铁路、公路、机场、码头、桥梁等交通设施。
二
我国财政在取得巨大成绩的同时，也存在着一些不容忽视的问题。表现在：财政赤字连年，国家债务较重；中央和地方财政分配关系不够规范，财权上移，事权下移，造成地方财政困难，特别是县乡财政困难较多；财政调节手段不力，使贫富差距不断扩大；隐性财政危机始终存在。归纳起来，主要存在以下几个方面：
1.财政赤字连年不断，赤字额度越来越大。
我国从1986年到2005年，已连续20年出现财政赤字，赤字总额达19526.67亿元(近2万亿)，这在世界上是不多见的。1993年之前，每年财政赤字在300亿以内；而到2000年，赤字达2491亿。2002年赤字为3149亿元，占GDP2.99％，占全国财政收入的19.2％，占中央财政收入的30％，已基本达到国际公认的赤字警戒线(占GDP3％)。2003年和2004年我国财政赤字虽有所下降，但仍在高位上运行。
出现财政赤字不一定是坏事，某些年份适度的赤字还有利于经济发展，但赤字额度不宜过大，赤字年限不能过长。数额过大、年限过长往往导致货币超经济发行，引起物价上涨、通货膨胀。根据国际货币基金组织1991年《政府财政统计年鉴》提供的资料：1980—1990年，世界各国财政收支中，有财政赤字的国家或地区占60％左右；其中1981年统计的65个国家或地区中，有41个国家或地区有财政赤字。赤字国占被统计的国家或地区的54％。可见，出现财政赤字是市场经济国家普遍的经济现象。但西方国家财政赤字连续时间一般不长，连续出现十年财政赤字的国家不多，仅少数几个经济欠发展或经济欠稳定的国家。下表列举了亚、欧、美、非、澳五大洲25个代表性的国家，财政赤字占财政收入的比重高于中国的只有6个国家。它们是：印度、巴基斯坦、泰国、土耳其、阿根廷、巴西。在西方发达国家中，一般在一个经济周期内“低谷”时出现赤字，而经济复苏和高涨时期，赤字往往不复存在。例如我国连续20年出现财政赤字，其中有7年财政赤字达千亿元以上，这在世界上并不普遍。
西方国家一般在通货紧缩、大量生产过剩、失业增加、有效需求不足的情况采取赤字财政政策。我国在经济繁荣高涨时期，甚至在高通胀时期(如1989年通胀率达18％、1994年通胀率达24％、1995年通胀率达17％)继续实施赤字财政政策，这是值得研究和注意的。
亚洲、欧洲、非州、美洲、澳洲部分国家财政赤字占财政收入的比重％(表一)
国名(货币单位) 年份 财政总收入 财政赤字 赤字占比％
印度(亿卢比) 200130937 10792 34.8
印尼(亿卢比) 2001
3078760173400 5.63
日本(亿日元) 1993998660 73180 7.33
韩国(亿韩元) 1997919790 57470 6.25
巴基斯坦(亿卢比)2001 6328 1723 27.23
泰国(亿铢)
2001 8971 1434 15.98
土耳其(亿里拉) 2001 544325000 349631000 64.23
埃及(亿埃镑) 1997 72852
7.14
南非(亿兰特) 2001 2727
95
3.48
加拿大(亿加元) 2001 2268 节余144 节余比6.35
墨西哥(亿比索) 2000 8184
689 8.49
美国(亿美元) 200120831 1650 7.92
阿根延(亿比索) 2001 37189 23.99
巴西(亿雷来尔) 19982371709 29.90
法国(亿法郎) 199734387 2844 8.27
德国(亿马克) 199611881
351 295
意大利(亿里克) 1999
8877880341300 384
荷兰(亿荷兰盾) 1997 3244
119 367
波兰(亿兹罗提) 2001 2238
320 1430
罗马尼亚(亿列伊)2001
3126650 67620 216
俄罗斯(亿卢布) 200124354节余3090 节余比12.68
西班牙(亿比塞塔)1997
236213 2368010.02
乌克兰(亿格里夫及亚) 2001 546 18 3.29
英国(亿英镑) 1999 3251 节余3 节余比0.09
澳大利亚(亿澳元)1999 1420 节余164 节余比11.55
199911444
174315.23
中国(亿人民币元)200013395
249118.59
200116386
251615.35
国外资料来源：国际货币基金组织《政府财政统计年鉴》2002年
2.国债发行过大，有些指标已明显超过国际上公认的安全线。
自1985年我国恢复发行国债以来，发行规模越来越大。1993年之前，发行规模从未超过800亿。从1994年开始，国债发行量超过一千亿“大关”后，一路飚升，1997年达到2476亿，1998年达到3715亿；2000年达到4180亿，2002年达到5679亿，2004年达到6879亿。
发行国债在国外是弥补财政赤字，解决国家经费不足，特别是军事费用不足的主要做法。我国发行国债不完全是为了弥补赤字，还为了筹措应由国家负担的建设资金，用于执行积极的财政政策。但应该看到，由于国债发行规模近年来已明显过大，超过国际上规定的三项衡量指标中的两项，已形成了财政风险。国际上衡量国债发行是否适度三项主要指标是：①债务依存度——指当年国债发行额占当年财政支出的比重。国际上对国债依存度有一个经验性的安全控制线是15％—20％。②国债负担率——指当年国债余额(历年尚未偿还的累积余额)占当年国民生产总值(GDP)的比重。这个比重是控制国家债务总量，防止出现债务危机重要指标。国际上一般规定为不超过60％。1992年美国和日本的国债负担率分别为52％和52.7％，英国1991年为37.2％，均认为是适度的国债规模。③国债偿债率——指当年国债还本付息额占当年财政收入的比重。这一指标国际上公认的安全线是8—10％，美国、英国、德国、日本等国家的偿债率均在10％以内。下面来看一下我国最近10年这三项指标的情况：
表2 我国1994-2004年国债三项指标的情况单位：％
时 间
1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004
国债依存度 20.3 22.7 24.8 26.8 30.6 28.1 26.3 24.3 25.7 24.9 24.1
国债负担率 7.43 7.37
7.8 8.78 13.3 14.9 16.5 17.9 19.5 20.2 19.6
国债偿债率 9.6 14.1 18.3 22.2 23.8 16.7 11.8 12.2 13.6 13.6 13.9
资料来源：根据2005年《中国统计年鉴》51页、271页、289页等有关数据计算而成。
由表2可见，自1995起我国的国债依存度、国债偿债率均超过国际上公认的安全控制线。国债负担率这一指标尚未达到国际安全控制线，其原因是：西方国家发行国债均有几百年的历史，累积下来的国债余额较大；而我国重新发行国债仅20多年，同时我国政府为维护国债信誉还债及时到位，所以历年国债积累数额不大，远未达到“安全控制线”的比例。但不能因为这一条就认为还可以大量发行国债。因为国债发行规模受多种条件、多种指标制约，如：宏观经济状况是否允许运用国债扩张财政支出，货币流通量是否过大，政府还债能力和居民、单位购买国债能力，等等。
3.中央和地方之间、地方各级之间分配关系不够规范；收入上移，支出下移，地方政府特别是基层政府财政与事权不对称，使县、乡两级预算处于严重困难。
我国目前正在实施的“分税制”财政管理体制，是1994年由计划经济向市场经济转轨初期建立起来的不完全的分税制。各级政府事权划分不够清晰，中央事权和地方事权串位现象比较普遍；财权的划分基本上按计划经济时期给各级政府安排的基数加一定的税收返还系数，保留了较多的共享税种，且共享税在税收收入中所占比重大。目前中国第一大税种增值税就是共享税。2001年国家又将企业所得税和个人所得税调整为共享税。在共享税分成中，中央拿大头，地方拿小头。例如，增值税中央分成75％，地方分成25％；“两个所得税”中央分成60％，地方分成40％。这样全国的财政收入主要向中央集中，省级和市级在中央集中主要财力的基础上，又对共享收入和地方固定收入进行了分成，造成了国家财政收入层层上移的局面，使县、乡两级基层财政吃紧，入不敷出，困难重重。与此同时，地方政府承担的事权支出不断扩大，有些属于上级政府的职责被转移到下级政府去办。如，县级和农村的义务教育、公共卫生、基础设施、环境保护、社会治安、计划生育等支出责任，主要落在基层政府身上，上级政府只负担较小的比重。特别占县、乡财政供给人员50％的教师工资和教育经费，医疗设施和公共卫生，本属于中央财政和省级财政的事权支出，却基本上由县、乡财政承担。当然，实施省直管县财政体制后，情况有所好转，但未从根本上解决事权下移的问题。
中央和地方财政资金分配比例不合理，已严重影响到中、基层政府的施政能力。1993年，中央预算收入占全国预算收入的22％，而到2004年中央预算收入占全国预算收入达到54.9％。详下表：
表3 中央和地方预算收入所占比重
绝对额
比重％
全国
中央地方 中央地方
1993 4348.95957.51 3391.4422.078.0
1994 5218.1 2906.5 2311.6055.744.3
1995 6242.203256.622985.5852.247.8
1996 7407.993661.073746.9249.450.6
1997 8651.144226.924424.2248.951.1
1998 9875.954892.004983.9549.550.5
199911444.085849.215594.8751.148.9
200013395.236989.176406.0652.247.8
200116386.048582.747803.3052.447.6
200218903.64
10388.648515.0055.045.0
200321715.25
11865.279849.9854.645.4
200426396.47
14503.10
11893.3754.945.1
资料来源：《中国统计年鉴》2005年271页
国内有的经济学专家预测：按照市场经济国家中央和地方政府所承担的事权，国家预算资金划分的比重，中央政府掌握的预算资金最多不超过30％，省级政府掌握的预算资金最多不超过20％；而市、县、乡地方三级政府掌握的预算资金应达到50％以上。①而目前我国预算收入的分配正好相背。据调查，近年来由地方四级政府掌握的46％以内预算收入中，省、市两级政府又集中了28％，县、乡两级基层政府掌握的预算收入仅占全国预算收入18％以下，无法维持正常支出，影响其职能的正常发挥。如，安徽省人大常委会2004年调查的45个县，收支勉强平衡、略有差额和赤字较大的县共达31个，占被调查县的68％。可见，县、乡两级财政是非常脆弱的。不少地方政府由于财政收入小，难以维持日常运转和公共项目支出，只得依靠借债来保工资、保运转。②
4.现行中国财政调节收入分配功能较弱，致使三大收人差距(公民之间、城乡之间、区域之间)呈扩大趋势。许多专家呼吁：在效率与公平这一对矛盾中，“公平”已成为亟需解决的矛盾主导方面。国际货币基金组织已将中国列入居民收入差距较大的国家之一。我国居民1980年基尼系数为0．22，差距很小；而到1998年，居民基尼系数已超过0.4警戒线。根据世界银行提供的数据：中国1998年居民基尼系数为0.403。据有关专家的计算，我国2004年基尼系数已达到0．45，说明贫富差距已经很大。
西方的《政府财政学》有“效率经由市场，公平通过政府”的说法，就是说市场竞争难以解决“公平”问题，实行“公平”、“公正”的财富分配应当通过政府运用经济杠杆来调节，转移支付则是政府解决“公平”问题最重要手段。政府可以通过税收、财政补贴、转移支付等措施来促进社会公平分配，缩小收入差距。而我国财政在这些方面调节的力度是不够的。如：个人所得税是直接调节个人收入差距的，可税制内容的设计却不能限制高收入者，支持或照顾中低收入者，相反工薪阶层成了个人所得税主要纳税者。这次调整个人所得税起征点(法定扣除额)，起征点从800元提高到1600元，以照顾低收入者不纳税或少纳税，这是个进步，但是没有改变分项计征的弊端，造成多种所得者合法避税。此外，遗产税和赠与税至今尚未开征，少数过高收入者还可以将财富大量遗传给后代，或转赠其他个人，养活一批不劳而获者。再如，财政转移支付，主要是上级政府转移给经济落后、收入低的下级地区或收入低的人群；通过转移支付提高低收入地区和人群收入水平，以缩小地区之间、人群之间的收入差距。但是转移支付量小，没有使多数贫困地区和贫困人群的收入得到明显增加。现行一般转移支付尚未采用“因素法”，仍采取基数法，没有起到“补穷促富”的作用，在解决农村居民收入过低和农村事业发展滞后的问题上作用仍然有限。
三
为解决财政面临的矛盾和问题，中国政府采取了两个方面的重大措施：一是实行财政政策的转换；二是进一步实行财政体制改革，特别是深化分税制的改革。
1.关于财政政策的转换
从1998年到2004年，我国一直实行积极的财政政策。就财政政策调节经济总量的功能看，分为扩张性、紧缩性和中性的财政政策。所谓积极的财政政策其实就是扩张性政策。扩张性财政政策是通过财政分配活动来增加和刺激社会总需求，就是在财政收入不变的情况下扩大财政支出。国家借债或向银行透支扩大支出，是财政收入不变情况下扩大财政支出的重要途径；还有一种方式，就是在财政支出规模不变的情况下实行减税，减税等于扩大了民间投资。也可以“双管齐下”，既扩大支出，又减税，以达到反经济萧条，解决总需求不足，消除通货紧缩。所以扩张性财政政策一般在通货紧缩时期实施。
我国自1998年开始，为解决通货紧缩、有效需求不足问题实施了积极的财政政策，即扩张性的财政政策。主要采取了大量增发国债扩大投资以及扩大预算赤字，增加支出。这种财政政策实施后的7年总共发行国债34000多亿，预算赤字规模达到14900多亿。由于国债规模过大，财政赤字过多，到2004年初已经引发物价上涨、经济过热，电力、原材料、燃料产生紧张，固定资产投资过快。所以，从2004年下半年开始，中央采取果断措施，实施宏观调控，将扩张性财政政策向中性财政政策转变。所谓中性财政政策，官方又称稳健的财政政策，是指财政收支活动中既不扩张，也不紧缩，保持中性稳健状况的政策。
从扩张性财政政策向中性财政政策转换，我国财政采取了哪些措施呢?
第一，减少国债发行，调整财政支出方向。如，2004年当年长期建设国债削减到1100亿(原为1500亿)；2005年在此基础上继续减少国债发行，平均每年减少发行1000亿左右。同时确定国债投资向农村倾斜，向中西部地区倾斜，向科教和生态建设倾斜的投资方向，不得向钢铁、水泥、电解铝、房地产等过热行业继续扩大投资。
第二，减少财政赤字。在2004年比2003年减少844亿财政赤字基础上，每年继续减少500亿左右财政赤字，力争将财政赤字控制在占GDP的1-2％，最终消灭赤字，实现财政收支平衡。
第三，提高部分过热行业，如钢铁、电解铝、水泥、房地产开发固定资产投资项目的资本金的比例。严格控制新开工项目。
第四，开展土地市场治理整顿，严格审批，严查土地违纪。近10年来，全国搞开发区圈用耕地5600万亩，占全国耕地3％。这方面的措施对控制投资至关重要。
第五，为配合向中性财政政策转换，银行、金融机构要继续实施中性货币政策，即稳健的货币政策；适度收紧银根，防范金融风险。主要做法是：通过公开市场业务，回收基础货币；提高存款准备金率，从2003年到2006年8月，先后四次提高存款准备金率，使中央银行存款准备金率由6％提高到8.5％；提高存贷款利率。2004年10月28日，中央银行宣布9年来首次升息(1998年以来曾7次降息)，将一年期贷款基准利率从5.31％提高到5.58％，将一年期存款基准利率从1.98％提高到2.2％。今年4月28日，中央银行又将人民币贷款基准利率调升了0.27个百分点，通过利率调控达到控制货币供应量的目的。
2.关于进一步改革财政体制，特别是深化分税制改革问题
我国现行分税制是在1994年改革“财政包干”体制基础上建立起来的。它在划分各级政府事权和支出范围的基础上，将收入划分为中央税、地方税和共享税，设置了中央和地方税务机构，初步建立起转移支付制度。分税制基本上适应我国市场经济状况，在实际运行的12年中对协调中央与地方财政关系发挥了积极作用。但与规范的分税制相比，还有许多不足，需要进一步改革与完善。分税制财政体制改革的主要方向，应尽量减少共享税税种，明晰各级政府事权和支出范围，扩大地方税权，建立地方主体税种，建立科学的转移支付模式和方法，逐步向完全的分税制过渡。
要强化税制的调节功能，促进公平分配。建议个人所得税应增加一级即月收入十万元至二十万元税率为45％，月收入超过二十万元税率为50％。同时建立分类和综合相结合的课征制度。要尽快开征遗产税和社会保障税。资源税应划归中央税。内外资企业所得税应尽快合并，统一税法提高地方分享比例。设立环保税，并将收入划归地方。通过完善税制功能，促进公平分配和经济社会的协调发展。
注释：
①参见《中国财政》2005年12期贾康等撰文。
②参见《中国经济时报》2004年7月30日《关于安徽省县乡财政情况的调查》，安徽省人大财政经济委员会文。
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