论十三届四中全会以来中国的政治发展，本文主要内容关键词为：全会论文,四中论文,中国论文,十三届论文,政治论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
政治发展的测度标尺
政治发展与经济发展不同，经济发展具有实在和广泛的认同和测评指标，据此人们可以理性地判定经济是否上了新的台阶，或进入了新的发展时期。对于政治发展程度的判断，除了诸如政治革命等原因导致的从一种政治制度到另一种制度的飞跃，由于其十分明确，清晰可辨而被作为政治发展的里程碑外，其余的政治发展诸如通过政治改革逐步积累起来的重大进步则容易被忽略。虽然不像经济发展的测度那样容易，政治发展应该而且必须找到它的发展测度标尺。
那么，如何确定政治发展的标尺呢?在政治发展的研究中，由于学者们对政治发展的理解和研究角度不同，因此，他们所使用的标尺也不一样。西方学者对这一问题的研究起步较早，有三种观点较具代表性，派伊认为：“政治发展包括三种要素：第一，是人口发生变化，从臣属地位转变到社会贡献的公民。随之而来的是大众参与之扩张，对平等原则逐渐增加敏感性，及对普遍法律的接受。第二，是政治系统之能力增强，政令能贯彻深入地方层级，控制人民之间的争端，应付及满足人民之需求。第三，是政体组织结构的分化，功能愈趋专门化，及各制度和组织之间的整合。”(注：陈鸿瑜：《政治发展理论》，第25页，中国台北：桂冠图书股份有限公司，1987年版。)政治参与水平、政治系统的能力和政体组织的分化和专门化便成为其测度政治发展的标尺。阿尔蒙德则认为，政治发展首先是政治文化的世俗化，这主要是指人们的政治态度、政治观念的变化，即某种政治文化成为普遍化、大众化的政治文化。其次是结构的分化。在分化当中，政治“角色发生变化，变得更加专门化或自主化，出现了新型的专门角色，出现了或创造了新的专门化的结构和次体系。”而所谓“角色分化和结构分化，不仅仅是指新一类角色的出现和旧一类角色的变化，而且包括角色之间或结构之间相互关系上可能发生的变化。”最后是政治决策和贯彻政策能力的提高，即政治体系扩大其政策作为的能力的提高。(注：[美]加布里埃尔.A.阿尔蒙德，G.宾厄姆.鲍威尔：《比较政治学》，第22—25页，上海译文出版社，1987年版。)可见，阿尔蒙德主要把政治文化的世俗化、政治结构的分化和政治体系的决策和贯彻能力作为衡量政治发展的标尺。亨廷顿着眼于从政治制度化，即自由与秩序的关系角度考察政治变迁，他对政治发展多次下过定义，他先是把它定义为“政治发展和程序的制度化”，以后他又将政治发展定义为“现代化产生的政治后果”。(注：萧超然等：《毛泽东政治发展学说概要》，第350页，北京大学出版社，1993年版。)因此，亨廷顿把政治制度化水平作为划分政治发展不同阶段的标尺。
国内学者对政治发展的研究始于20世纪80年代中后期。在研究中，我国学者一方面接受了西方学者的政治发展理论的研究成果和分析方法，另一方面，坚持以马克思主义为指导，由于研究的目的与任务不同，对政治发展的分析也形成了一套特有的分析方法和框架。我国学者一般着重于从政治权威的强化、政治系统职能范围的扩大、政治体系科学化、政治运作制度化、政治参与大众化等方面来分析和考察政治发展。
关于政治发展的测度标尺，笔者认为，一方面，我们在选用时要注意其可操作性，像政治民主、政治稳定等比较抽象的价值标尺，由于其本身的歧义难于把握；另一方面，不同的政治体系，其政治发展必然具有其自身的特点，而政治发展标尺的选用必须符合不同的政治体系的具体情况，否则就会得出错误的结论。测度十三届四中全会以来中国的政治发展，政治制度化程度、权力配置状况、政府能力、政治文化变迁、政治参与水平应是一个可行的构架。因为这几方面涵盖了我国这一时期政治生活、政治关系的主要内容，符合我国政治发展的自身特点，同时与中外学者研究政治发展的角度基本一致。下面用这一测度标尺，对十三届四中全会以来中国的政治发展作一简要分析。
十三届四中全会以来中国政治发展分析
一、政治制度化水平进一步提高
政治制度化是当代政治发展论的术语，其本身的含义主要指政治组织和政治过程的稳定性、权威性和连续性。改革开放以来，鉴于建国后前三十年的历史教训，邓小平同志指出制度问题“更带有根本性、全局性、稳定性和长期性”(注：《邓小平文选》，第2卷，第333页，人民出版社，1994年版。)。因此，在20世纪80年代，我们十分重视党和国家政治生活制度化方面的工作。十三届四中全会以来，我们的政治制度化水平在80年代的基础上有了进一步的提高。
首先，我们出台了一系列的法律和制度，国家政治社会生活日益法律化、制度化和规范化。十三届四中全会以来，我们党十分重视社会主义法制建设，特别是为适应建立社会主义市场经济的需要，经济立法的步伐明显加快，社会主义市场经济法律体系的框架初步形成。同时，修改和完善了刑事诉讼法和刑法，制定和修改了一批社会主义民主政治建设和其他方面的重要法律，如行政处罚法、行政监察法、法官法、检察官法等，在这一时期，可以说立法数量和立法质量，都创造了新中国法制建设史上新高点。据介绍，到现在我国共有现行法律200多件，国务院制定通过的现行行政法规600多件，地方人大及其常务委员会制度通过的地方性法规8000多件，形成了以宪法为基础，以民事、刑事、经济行政和诉讼等方面的基本法律为核心，不同层级的法律、法规、规章为内容的法律框架。
其次，执政方式日益制度化。在治国方略上，我们明确提出要依法治国。1997年党的十五大，确定了依法治国是党领导人民治理国家的目标；1999年3月九届全国人大二次会议，通过了宪法修正案，将“依法治国”正式载入了国家根本大法。法治代替个人专断是政治发展的一块界碑，“依法治国”方略的确立，执政党执政方式由过去的强调“人治”向“法治”的转变，标志着我们执政方式取向的制度化转变。
在执政的制度上，主要表现在：一是党的领导制度进一步发展与完善。我们党切实加强制度建设，在党的思想、组织、作风特别干部队伍建设方面出台了一系列制度和规定，党内生活向制度化、规范化迈出了新的步伐。中国共产党领导的多党合作与政治协商制度进一步成熟。中共中央发布了《关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》的文件。1993年3月八届人大一次会议通过的宪法修正案，用根本大法的形式将我国现行的政党制度确认下来，合作、协商和监督的形式与内容进一步制度化和明确化。党内廉政建设和反腐败斗争纳入法制化轨道。这期间出台的法律法规很多，如《中国共产党纪律处分条例(试行)》、《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则(试行)》、《关于党政机关县(处)级以上领导干部收入申报的规定》、《中华人民共和国行政监察法》等等。制度化反腐败成为反腐倡廉的重要方法。二是随着行政体制改革和机构改革的大力推进，建立适应社会主义市场经济的政府体制获得成效。1998年3月，九届全国人大一次会议批准了国务院的机构改革方案。这次改革，是历次机构改革精简力度最大的一次。经过这一次机构改革，政府职能逐步规范，各级政府及其工作人员依法行政的观念日益明确，公正、公平、公开的原则在政府工作中逐步得到体现，社会公众的利益受到政府越来越多的尊重。特别是加入世贸组织对我国政府运行的法制化和规范化提出的新要求，新一轮的政府体制改革正在进行，如改革行政审批制度、实行“收支两条线”管理、开展综合执法改革试点、规范和实行招投标制度、举行听证会以及建立健全科学规范的行政程序等等。三是干部人事制度改革迈出了新的步伐，干部录用和管理日益制度化与规范化。在干部的管理上，改变了干部集中统一管理的状况，建立了党政机关、事业单位和企业的干部人事分类管理制度。1993年，国务院颁布了《国家公务员暂行条例》，经过几年的工作，各级政府机关基本完成了职位分类和人员过渡，公开、公平、平等、竞争、择优的用人环境，能上能下，能进能出，充满活力的管理机制，法制完备、法律严明的监督体系正在逐步形成。在干部的任用上，我们废除了领导职务终身制，建立了干部退休制度。扩大了选拔任用领导干部工作中的民主，比较普遍地建立了干部民主推选、民主测评和竞争上岗、任前公示制度。2002年7月，中共中央印发了《党政领导干部选拔任用工作条例》，干部选拔任用和管理进一步规范化、制度化。
最后，以理论创新不断地推动制度创新。十三届四中全会以来，我们开展了以“三讲”为主题的学习和教育活动，先后提出了“依法治国”和“以德治国”的理论。在新世纪初，党中央又创造性地提出了“三个代表”的重要思想，党的十五届六中全会明确提出要按照“三个代表”的要求，加强党的民主建设，“通过发扬党内民主，积极推动人民民主的发展”。“三个代表”新概念的诞生，表明我们党的第三代中央领导集体在政治体制改革上已形成一个重要的新思路：完善了我们党自身的民主制度建设，国家的民主政治才容易走上正轨。它标志着以现有体制为主导的一种稳定的、渐进以行的、符合我国国情的新的政治改革路径的形成。2002年5月，江泽民同志在中央党校的讲话中，提出并论述了建设社会主义政治文明的重要思想，指出社会主义政治文明的特征是党的领导、人民当家作主和依法治国的有机结合和辩证统一。社会主义政治文明的提出，反映出当代中国共产党人在长期的实践探索的基础上，初步找到了具有中国特色和时代特色的政治制度的基本结构和框架。
二、政治结构更加科学
从横向政治结构来看主要表现为党政关系的变化，及人大、政协自主性的增强。过去我们的权力高度集中于执政党党委、党委书记、党委第一书记，这种单一权力结构事实证明弊端很大。于是在20世纪80年代，邓小平同志提出了要党政分开，主张发挥人大和政协的作用。十三届四中全会，由于形势的变化，虽然我们不再强调过去的党政分开，但通过10多年的发展，我们可以看出，我国横向政治结构呈现进一步分化的趋势。随着执政党领导方式的转变和自身建设的不断加强，我们逐渐改变了过去的那种党的领导就是党“包办一切”的错误认识，明确了党的领导主要是政治、思想和组织领导。确定了党必须在宪法和法律范围内活动的原则，党要“集中力量抓好大事”，同时“支持各方独立负责、步调一致地开展工作”(注：江泽民，在中国共产党第十六次全国代表大会上的报告。)，中国共产党在国家政治生活中的核心地位日益增强。政府方面，十三届四中全会以来我们进行了两次机构改革，政府职能进一步趋向规范、合理，人员大幅减少，效率提高，政府在执行党的路线、方针、政策，对社会主义市场经济的宏观调控，处理和解决重大政治社会问题的能力和作用不断增强。作为国家权力机关人大的自身建设逐步完善，人大的各项职能做到了有法可依，人大在我国政治生活中的作用日益彰显。人大的各委员会的设立趋专门化，人大工作实现了程序化、制度化；为确保人大代表更好依法行使职权，1992年全国人大七届五次会议制定了全国和地方各级人民代表大会代表法，代表参政议政的积极性和能力得到了增强；县级以上地方各级人大设立了常委会，委员实行专职化；人大的立法与监督职能进一步增强，昔日的“橡皮图章”正在硬化。人民政协的专门化、自主化进一步加强。1994年八届政协二次会议审议通过了《中国人民政治协商会议章程(修正案)》，1995年八届全国政协常委会第九次会议通过了《政协全国委员会关于政治协商参政议政的规定》，人民政协参政议政的主要内容、基本特征、途径方式等步入正轨，人民政协在参政议政、政治监督、巩固新时期爱国统一战线方面发挥了巨大的作用。十三届四中全会以来，虽然我们强调执政党的核心作用，但在国家政治生活中，党、政府、人大、政协之间的横向权力结构的分化与制约也很明显，但这种分化与制约不是西方的三权分立的那种性质。
从纵向政治结构来看，改革开放前，我们实行的是中央计划集权制度，中央享有对地方的绝对支配权。改革开放以来，在处理中央与地方的关系上，总的趋势是中央不断地向地方下放权力。总体上来说，下放权力的效果是积极的，地方的主动性、积极性、创造性高涨。但由于我国社会处理新旧体制的转型过程中，控制管理机制还不健全，加之受地方和部门利益驱动，20世纪80年代的下放权力也带了诸如下放权力被层层截留而不能到位，上有政策下有对策，中央财力下降等负面的影响。这样，十三届四中全会以来，在处理中央与地方关系上出现了一些新的特点：一是为实现经济体制转型，强调维护中央权威。但维护中央权威并没有因循旧体制的轨迹，把已经下放给地方的权力重新收回来，而是根据发展社会主义市场经济的需要，合理地配置和规范中央和地方的权力，形成中央和地方两个积极性都能充分发挥的局面。二是着眼于建立和健全市场经济的宏观调控体系，并对国税、金融等部门实行中央垂直管理，强化了中央政府的宏观经济调控权。三是注意到运用法律手段规范中央与地方的关系，实现中央与地方关的规范化、法制化。十三届四中全会以来，在中央与地方关系的调整中，注重经济、法律的方法。
三、政府能力增强
世界历史经验表明，在发展中国家向现代转型过程中，随着旧的权力模式的消解，新的权力模式尚未确立，最容易出现政府权力和权威的流失和衰落，出现所谓的“软国家”。因此，在政治发展的研究中，政府能力被认为是发展中国家政治现代化过程中最稀缺的资源，政府能力的强弱成为测度政治发展的一个重要指标。十三届四中全会以来，我国政治体系愈益现代化，政府能力也明显增强。主要表现在以下三个方面：
政治整合功能增强。我们党顺利地实现了第二代领导集体向第三代领导集体的过渡，闯过了亨廷顿认为的发展中国家魅力领袖离开之后这一难关，以江泽民同志为核心的第三代领导集体在国家政治社会生活中享有较高的权威，得到了人民的广泛认同，这是实现政治整合的前提。随着社会主义市场经济体制的建立，社会结构日益分化，利益主体多元化，与此相适应社会主义民主法制进程明显加快，以民主法制为基础的一套新的整合机制已基本形成。在社会政治生活方面，我们社会政治稳定，经济发展，人民生活水平得到提高，凝聚力增强，党的基本路线深入人心，这充分说明政府具有强大的整合功能。
执行功能有了新的进展。我国传统的政府执行功能是与计划体制相耦合的，政企不分是其最大特色。十三届四中全会以来，随着社会主义市场经济的培育和完善；迫切要求政府能适应现代市场经济发展的需要，政府改革一度成为政治改革的前沿地带。在这期间，转变职能成为两次政府改革的核心，政府的执行功能开始了根本性的改变，已经初步建立起了适应市场经济体制的宏观调控体系。最有力的证明就是1993年以来采取种种宏观调控手段，使我国经济成功地实现了“软着陆”。1997年亚洲金融危机爆发，在危机面前，中国政府适时采取积极的财政政策等扩大内需的措施，坚持人民币不贬值，并进一步推动金融体制改革，成功地抵御了东南亚金融危机的冲击，保持了国民经济持续稳定增长。即使从世界经济发展中来看，一个国家要完成这些任务，是十分复杂和艰难的。我国的宏观调控比较成功地实现了上述目标，反映了我国政府对现代化规律认识的深化和对现代社会管理已进入了一个相对成熟的时期。
中国政府已能相当平稳地渡过和处理重大政治社会事件。十三届四中全会以来，中国政府遇到了前所未有的挑战。对内我们顺利地实现了香港、澳门的回归，取得了98抗洪抢险、反“法轮功”邪教组织以及反李登辉为首的“台独”势力分裂祖国活动的斗争的胜利；对外我们声援南联盟的正义事业和强烈谴责以美国为首的北约轰炸我驻南使馆的野蛮暴行，以及在2001年4月发生的中美撞机事件中，我们同美国开展了有理、有利、有节的斗争。面对这一系列重大事件的考验，我们的党和政府能够顾全大局、总揽全局，既保持了政治社会的稳定，又实现了经济的发展，这表明我们党和政府已具有解决和处理重大政治社会事件的能力。
四、政治文化的演进
政治文化指的是一定的政治角色在社会生活中形成的关于政治现实的感觉、态度、思想以及价值评价与选择的复杂有机体。政治文化对政治发展的影响越来越引起学者们的重视。他们认为人们对政治体系的认同意识，对政治输入输出过程的功能评价以及人们对自己在政治体系中地位的体认，都会从主观上对一国政治进程产生影响。十三届四中全会以来，中国政治文化越来越大众化、理性化。
十三届四中全会以来，确立并发展了以邓小平理论为基本指导思想的主流政治文化。邓小平理论的确立基本上满足了改革开放时期人们对意识形态的要求，并指导我国社会主义建设取得了举世瞩目的成就，树立和增强了党的理论、路线、方针、政策的政治权威。有中国特色社会主义事业这一共同的理想对改革开放条件下社会利益分化和文化多元化状况起着有效的再整合作用，广大人民群众对其有着深厚的认同感和归属感。
公民的政治主体意识增强。市场经济是法制经济，它强调各市场主体依照规则平等竞争、公平交易。20世纪90年代以来，随着市场经济的培育和成熟，我国普通公民的民主、平等和自觉意识逐渐增加，社会主人意识和政治参与意识不断扩大。而且，社会生活中法律扮演的角色越来越重要，人们诉诸解决问题的方式逐渐由找“长官”转向找“法官”，这表明公民开始确立依法有序表达意志和要求的思维模式和行为方式。
政治价值观念日益世俗化，利益成为人们判断事物的主要价值尺度。在个人方面，人们更倾向于追求知识、财富和个人的自我实现；随着经济与科技的进步，人们拥有了更多的信息、机会、生活方式和社会化渠道；公众对政府的评价更具现实性，更着重政府的实际作为；在政治生活中，人们不再盲目绝对服从。
公众政治心态日趋理性化。20世纪80年代末90年代初，东欧剧变、苏联解体，同时，我国也出现了“政治风波”。十三届四中全会以来，政治稳定成为我国政治发展主要追求目标之一，我国的政治进入理性发展时期。政治稳定关系到每个公民个体的利益，因此，大多数人都能认识到政治稳定是社会主义现代化建设过程中带有战略性全局性的根本问题。于是“重秩序”成为这一时期人们的主要政治心态之一。这种“重秩序”的政治心态有利于人们摆脱影响政治稳定的各种“左”的和右的激进非理性观念的束缚，自觉吸收主流政治文化，维护政治权威。
五、政治参与水平提高
政治参与是普通公民通过各种合法方式参加政治生活，并影响政治体系的行为。政治参与水平直接反映了一个政治体系的民主化程度，是政治发展的一个极其重要的方面。我国社会主义制度的建立为人民当家作主，积极参政、议政提供了良好的前提条件。但是，由于过去长期缺乏政治参与的制度规范，政治参与的知识与技能不高，因此，在政治生活中出现了盲目的激进参与或政治冷漠等不正常的情况。改革开放以来，随着国家政治生活走上正轨，民主化、法制化进程加快，人民政治参与的范围不断扩大，参与能力增强，参与的积极性增加。特别是十三届四中全会以来，随着在经济上市场经济体制的确立，在政治上人们的参与水平也跃上了一个新的台阶。
公众政治参与的主动性上升。市场经济的确立催生了公众的自由平等意识、独立意识、竞争意识、参与意识，更好地诱发了人们的内存利益动因，这促使人们由被动的政治参与转化为主动的政治参与。
政治参与的渠道增多。随着选举法的修订，特别是基层选举作为人们参政的重要渠道，得到了完善和发展。同时，公民的信访、申诉、举报等政治参与渠道，愈来愈引起政府的重视。传媒视角更关注社会基层，百姓生活已成为焦点话题，因此，大众传媒也开始成为公众对政府施加影响的重要渠道。
作为人民参政议政的重要场所，人民代表大会的民意表达功能达到了新的历史高度。十三届四中全会，人代会收到代表的提案、意见、批评逐年上升，到1998年九届人大一次会议收到代表的提案就多达830件。(注：全国人大常委会办公厅研究室，《人民代表大会制度论》(第一辑)，中国民主法制出版社，1992年版。)全国人大还办理和接待大量的来信来访，仅1996年，就接待人民群众来访13746人，办理来信67600件。(注：田纪云：《全国人民代表大会常务委员会工作报告》，《人民日报》，1996年3月22日。)人民代表大会的政治沟通、民意表达功能的增强，大大激发了人民的政治参与热情。
公众参与基层政治生活的程度明显提高。切实加强基层民主建设，扩大人民实际政治生活的民主程度，是我们党的第三代领导集体带领人民当家作主的一个重要特色。通过不断的试验与推广，十三届四中全会以来，我国基层民主制度建设、企事业民主管理和基层群众自治取得了重大进展。民主选举、民主决策、民主管理和民主监督成为人民群众参与基层政治生活的基本特征。自1998年我国农村实行新修订的《村民委员会组织法》以来，各地的民主选举、村民议事、村务公开的制度建设不断完善，全国有27个省、自治区、直辖市先后进行了村委会换届选举，约有6亿农民参加了直接选举，参选率高达80%以上，农村的基层民主建设取得了明显的进展。
综上所述，通过对十三届四中全会以来中国政治的上述五方面的分析，我们可以得出结论：十三届四中全会以来中国的政治发展不是迟滞的，更不是倒退的，而是取得了明显的进展。人们之所以对这一时期中国政治发展存在不同的观点，一方面是因为政治发展的复杂性使然，另一方面是因为人们在理解政治发展中使用了不同的测度标尺，也就是参照物不同。比如，片面地用西方的三权分立、多党竞争来衡量中国的政治发展，就会得出政治不发展或发展迟滞的结论；又比如，在衡量中国政治发展时忽视中国政治发展基础不好的国情，看不到其发展的连续性和自身的逻辑，则可能导致中国政治走向倒退的误区。因此，要认清中国的政治发展，我们既要把握政治发展的一般规律，找到合适的测度标尺，又要认清中国政治发展的固有逻辑，这样才能得出正确的结论。
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