水环境生态补偿法律机制探讨，本文主要内容关键词为：水环境论文,机制论文,生态论文,法律论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D912.6 文献标识码：A 文章编号：1009-8860(2016)02-0122-08 为了有效应对我国水环境污染日趋严重的现实，在水环境治理中须强力推进技术与法律的双轮治理战略。当前，水环境生态补偿法律机制因其在水环境法律治理中的独特作用已引起高度关注。理论应与时俱进，因而需要对水环境生态补偿法律机制的概念特征、存在的主要问题及其原因进行深入的研究，并就完善该项机制提出对策建议。 一、“生态补偿法律机制”的概念界定 生态补偿法律机制是由调整生态补偿法律关系的法律法规形成的、对生态补偿实践起到规范指导作用的规则系统。然而，当前环境法学界对生态补偿的理论研究大多照搬生态学、经济学等学科的研究成果，甚至直接套用国家生态补偿的政策成果，欠缺规范法学的分析视角。不可否认，已有研究成果为研究生态补偿法律机制提供了较为坚实的理论基础。但在规范法学的视野中，还应从公平正义以及权利义务相对等的法学原理出发，对生态补偿的法律内涵与外延进行探索，从而对生态补偿的法律关系主体及其权利义务的配置做出明确的规定。从规范法学的视角对生态补偿进行概念界定，应当注意以下三个视角： (一)生态补偿的前提 在法律意义上，生态补偿的前提是一方主体的权利或者利益受损。这就需要我们考虑哪些是生态补偿需要保护的权利或者利益，如果不加区分地将所有调整生态与环境资源利益的经济手段全部纳入生态补偿的范围之中，必然导致生态补偿成为包罗万象的“大染缸”。在此，笔者认为有必要引入两个生态经济学的理论概念：一是环境公共产品，它是指为人类的生产生活提供必要物质资源的生态环境系统；二是生态系统服务功能，它是指生态环境系统对人类的生存发展产生的非物质性的有利效果。在法律意义上，上述概念分别对应“资源利益”与“生态利益”。[1]这两者其实是生态环境的两个不同方面，前者属于经济利益，后者属于公共利益。在生态环境法学研究中，有必要将这两种利益作出明确区分，在制度设计中也应当分开安排，本文中“生态补偿法律机制”需要平衡与保护的利益仅仅是指“生态利益”。这一观点的法理基础在于：首先，以“资源利益”为调整与保护对象的排污费、资源税费等在我国的自然资源法与《物权法》中已有充分体现，而“生态利益”作为新兴法益亟须如生态补偿这样的法律制度来予以调整；其次，通常所说的“资源税费”是一种级差税收，是为调整级差收益而设计的，与环境保护没有太多关联，而设计“排污费”的最初目的是为了促进污染防治设施的安装，并没有与环境补偿挂钩，[2](PP175-176)这两种以“资源利益”为调整对象的经济手段属于资源有偿使用与污染防治；最后，十八届三中全会的《决定》中也有意将“资源有偿使用制度”和“生态补偿制度”区分开规定，从中可以看出，以调整资源利益为主要目的的经济措施确属资源有偿使用制度的范畴，不宜纳入生态补偿的范围之中。 (二)生态补偿的核心要素 生态补偿的核心要素是指对生态补偿机制的顺利运行起着举足轻重作用的构成部分，分别为补偿主体与受偿主体、补偿方式、补偿标准与核算、补偿资金以及补偿执行五部分。 实施生态补偿，首先要明确界定生态补偿的法律关系主体，以解决好“谁来补，补给谁”的问题，以便于清楚地划定各利益相关者在生态环境保护方面的权利、义务以及责任关系。法律关系主体的确定是生态补偿机制得以运行的出发点与归宿点。生态补偿法律关系的主体是指在生态补偿中享受相应权利以及承担相应义务的自然人、法人和其他组织，其中义务的承担者是补偿主体，权利的主张者是受偿主体。以下通过图示来直观反映生态补偿法律关系的主体及其行为方式(见图1)。
图1 生态补偿法律关系的主体及其行为方式 除此之外，还需要确定以下内容：明确生态补偿的补偿方式，以解决好“怎么补”的问题，从而实现补偿主体与受偿主体之间的支持与合作，补偿方式的确定在生态补偿机制的运行过程中起着桥梁性质的作用；明确生态补偿的补偿标准与核算方式，以制定出一个合理的补偿价格，从而激励当地民众积极维护和恢复生态系统服务功能，补偿标准与核算方式的确定是生态补偿机制得以运行的核心部分；制定补偿资金的收缴管理制度，以规范补偿资金的用途和使用方式，补偿资金为生态补偿机制的长效、稳定的运行提供了物质基础；完善生态补偿的执行工作，以保证法律关系主体之间的补偿得以最终实现，生态补偿的顺利执行是贯穿生态补偿机制的基础性环节。 (三)生态损害赔偿的排除适用 关于生态损害赔偿是否应当纳入生态补偿机制的补偿范围，笔者的观点是否定的。因重大环境污染、生态破坏而致他人利益受损的，应向受害人赔偿，虽然这种赔偿可用于对生态服务系统的修复，但其本质上属于因违法行为而引起的惩罚性赔偿，不应与因合法活动而造成的费用(成本)或者损失的生态补偿混为一谈。因此，在研究“生态补偿”的法律概念时，应排除生态损害赔偿的适用。 综上，所谓“生态补偿法律机制”，是指由补偿主体与受偿主体、补偿方式、补偿标准与核算、补偿资金以及执行与监督机制五部分构成的，为了恢复或保护生态系统的服务功能，保障人类的生态利益，由生态受益者以及环境资源开发利用者按照法定的补偿程序和补偿标准向生态利益的重大贡献者以及开发利用环境资源过程中的生态利益受损者进行合理补偿的具体制度运行方式。 二、水环境生态补偿机制存在的主要问题及其原因 从全国范围来看，水环境生态补偿起步较早的是江苏、浙江、河南和福建等省。[3]以江苏为例，2007年，江苏在太湖流域开始实施水环境生态补偿的试点工作，随后又将试点扩展至通榆河流域。2014年，江苏省为了贯彻落实十八届三中全会关于推动地区间建立横向生态补偿制度的要求，在总结太湖和通榆河水环境区域补偿经验的基础上，制定了《江苏省水环境区域补偿实施办法(试行)》(以下简称《江苏办法》)，它的出台标志着江苏省将生态补偿推广到了全省范围，其水环境生态补偿制度建设已经走在全国前列，江苏也成为全国首个实行水环境“双向补偿”的省份。然而，整体来看，我国水环境生态补偿机制仍不健全，下文主要以江苏、浙江、河南和福建这四个省份有关水环境生态补偿的具体情况为分析对象做出具体阐述。 (一)补偿主体与受偿主体单一且不具体 合理界定水环境生态补偿的法律关系主体不仅能落实各个主体的水环境生态保护责任，而且能平衡不同区域之间的利益冲突。水环境生态补偿机制中的补偿主体是享有补偿权利的生态系统服务功能的提供者，而受偿主体是承担补偿义务的生态系统服务功能的受益者。生态补偿的法律关系主体既可以是政府，也可以是公民或法人、其他组织。但从全国来看，目前的补偿主体与受偿主体比较单一且不具体。例如，《江苏办法》仅笼统规定设区的市、县政府是本行政区域内水环境保护的责任主体，而没有具体规定除政府以外的公民、法人或其他组织的环境保护责任；《浙江省生态环保财力转移支付试行办法》(以下简称《浙江办法》)也只规定省财力转移支付对象为主要水系源头所在地的市、县政府；《河南省水环境生态补偿暂行办法》(以下简称《河南办法》)中没有具体的条文规定补偿主体和受偿主体，按照其实践情况，也仅是指河南省的相关市、县政府；《福建省重点流域生态补偿办法》(以下简称《福建办法》)同样只规定了流域范围内所有市、县政府为环境保护责任主体。这样片面强调地方政府单一的补偿或受偿地位而不加区分细化，难免会导致除县级以上政府之外的公民、法人或其他组织逐渐丧失参与水环境生态补偿的积极性。 (二)补偿方式单一且不灵活 补偿方式是指水环境生态补偿法律关系主体进行补偿的方法或者途径，解决的是如何进行补偿的问题。水环境生态利益的公共利益属性，决定了目前法律与政策文件中规定的以及实践中最为主要的补偿方式是政府补偿。其主要是指财政转移支付，包含纵向转移支付和横向转移支付。纵向转移是上、下级政府之间，包括中央政府与各级地方政府，以及地方政府上下级之间的财政转移；而横向转移是地方政府之间，包括同级地方政府之间以及不同级别但不具有隶属关系的地方政府之间的财政转移。然而，以政府财政转移支付为主的资金补偿方式过于单一，全国各省市仍旧缺乏既能引导经济发达地区树立自觉履行生态补偿的义务，又能调动负有生态环境保护、发展生态产业职责的区域的主观能动性的补偿方式。[4]例如，《江苏办法》及其实践中使用的主要是政府资金补偿的方式，该办法规定，上游出境水质低于水质目标的，先由上游市、县政府向省政府缴纳补偿资金，然后再通过省政府将资金补偿给下游市、县政府。这说明，江苏水环境领域已经在全国率先实现了政府补偿中的横向财政转移，这是值得肯定的。这种横向财政转移的方式确实达到了生态服务的市场化效果，也增强了地方政府保护环境的积极性，但它存在的前提条件比较苛刻，依靠的仅是政府间的资金补偿，需要双方地方政府有足够大的资金财力。然而不同地区政府之间财政差异巨大，经济落后的政府难以支付足够的补偿资金，而在技术欠缺的受偿地区，仅靠资金补偿也不足以强化其生态发展能力，这只会导致生态补偿难以长效运行。另外，浙江、河南与福建等省市的相关办法中也都规定以政府财政转移为补偿方式。虽然实践中各部门、各地在补偿方式上做了一些创新，但补偿形式仍然相对单一。随着生态建设的广泛深入与市场体系的逐步健全，各地应尝试根据不同主体的不同需求进行多种补偿方式联合补偿，这样才能实现优势互补，也能调动各方主体履行义务或行使权利的积极性。 (三)补偿标准和补偿核算存在不合理之处 补偿标准是补偿主体向受偿主体提供补偿的依据，解决的是水环境生态补偿的程度或者力度问题。补偿标准的合理确定，是实现生态补偿公平价值目标的关键，也是生态补偿法律机制中的一个难题。目前，补偿标准的确定方法已有许多理论成果[5]，本文主要针对补偿核算中涉及有关补偿标准的不合理之处进行探讨研究。例如，《江苏办法》与《河南办法》中有相类似的规定：断面水质低于或高于水质目标的，需按低于或高于的部分结合省规定的补偿标准，向省财政缴纳补偿资金或接受省财政的补偿资金。在具体进行核算时，只要断面水质不达标或达标，都按统一固定的补偿标准来计算，而不考虑超标或达标的具体浓度分阶计算补偿标准。如今国家已实施重点水污染物的总量控制制度，重点水污染物排放不仅浓度要达标，而且排放量不能超过核定的排放总量，[6]但江苏、河南等省在进行补偿核算时，只按断面水量监测数据和补偿因子计算补偿资金，而不考虑污染物排放量是否达标，这样的补偿标准以及补偿核算方式显然是片面的、不科学的。 (四)补偿资金来源单一且监管不善 目前，从我国各地水环境生态补偿的实践来看，水环境生态补偿资金来源主要是政府的财政转移支付。例如，《江苏办法》规定，江苏水环境生态补偿资金来源主要由各补偿主体即水环境区域政府缴纳的补偿资金和省级环境保护引导资金中安排的资金两部分构成，所有补偿资金由省财政负责转移支付、统筹安排；《福建办法》规定重点流域生态补偿资金，主要从流域范围内市、县政府及综合实验区管委会的公共财政中集中、由省级政府增加投入以及中央财政转移支持；《浙江办法》与《河南办法》均做了类似规定，即补偿资金除了来源于省财政从市、县政府扣缴的补偿金，还来源于省级环境保护专项资金。综上可以看出，水环境生态补偿的资金来源相对单一，缺乏市场性的融资手段。长此以往，政府将面临巨大的财政压力。同时，这些省份的绝大部分相关法律与政策文件仅规定补偿资金必须专门用于水环境治理、监测和水源地保护，不得挪作他用，但对财政和审计部门监督管理的实施却缺乏制度性的设置。然而，水环境生态补偿机制的有效实施不仅需要充足的补偿资金，也要求补偿资金的合理使用，而完善的资金监管制度是实现水环境补偿资金合理使用的前提。否则，水环境生态补偿机制难以长期有效的运行。 (五)补偿执行机关的工作效率不高 当前，在生态补偿领域，水环境生态补偿的执行机关即法定补偿机关是由省级政府来担任的。这里的补偿机关不是指前文中补偿主体，它是为了方便补偿主体与受偿主体履行义务与实现权利而由法律规定的“一扇窗口”，主要是负责决定是否需要进行生态补偿、拟定与执行水环境生态补偿的方案以及管理其他相关补偿事宜。补偿机关由省政府负责担任的优点是：省政府等级较高，具有较雄厚的财政支持，能够保证生态补偿得以实现；同时，省政府具有较强的稳定性、权威性，能保持决策在贯彻实施上的一致性。但是，补偿机关由政府来担任，可能会因程序、法规的约束性太强而造成保守、迟缓、僵化以及针对性较差的顽疾，而且政府在生态补偿方面的专业性上也未必能达到补偿工作的要求。另外，现阶段我国对省政府作为补偿执行机关的监督力度不够，且补偿执行尚未提供公众参与的渠道，这些都是导致补偿执行机关工作效率低下的重要原因。 三、健全水环境生态补偿法律机制的对策思路 水环境生态治理既要注重存量改革，更要注重增量改革。只有两者兼顾、综合治理，才能真正完善水环境生态补偿的法律机制。这一机制在实践中得以顺利进行的基础就是其核心构成要素的充实与细化。构成要素充实与细化了，水环境生态补偿才会具有可操作性。 (一)细化补偿主体与受偿主体 补偿主体是指享有和主张权利的公民、法人或其他组织，受偿主体是指承担义务的公民、法人或其他组织。从行为性质角度来看，因他人保护和改善生态环境、提高生态系统服务功能、增进生态利益而受益者、环境资源的开发利用者，都应当成为补偿主体；相应地，因保护和改善生态环境、提高生态系统服务功能、增进生态利益而使自身利益受损的贡献者、因他人开发利用环境资源而受损者，都应当成为受偿主体。与此同时，必须根据实际具体区分情况，细化补偿主体及受偿主体。 第一，政府。环境保护问题的社会性和公益性决定了政府是生态补偿机制的补偿主体，虽然政府和市场都可以实施生态补偿，但在现阶段市场机制发育还不成熟的情况下，由于具体的受损主体和受益主体往往不易界定，难以实现受益主体向受损主体的直接补偿，因此政府在生态补偿中的作用绝对是主要的。国家作为环境资源的所有者及管理者，理应成为生态补偿法律关系的补偿主体。但它需按情况区分中央政府补偿和地方政府补偿。中央政府作为水环境生态补偿的补偿主体时，它代表全体公民的公共利益，应当仅限于少数具有全国性和全局性的重要水域生态补偿项目，例如长江、黄河、京杭大运河等，此时可以由中央政府向相关省份和地区进行纵向财政补偿；而对于珠江、太湖、黑龙江等区域型的中小型水域生态补偿项目，其生态利益不涉及全国范围，流域补偿的范围也较小，则可以通过横向补偿由作为受益区的下游地方政府担任水环境生态补偿的补偿主体，向上游区为生态环境保护建设做出贡献的地方政府提供补偿。事实上，此时的地方政府并非直接的受益主体，由于水环境的公共利益属性导致受益主体难以界定，因而应由政府作为受益公众的替代补偿主体。这种由政府作为代表者的生态补偿方法虽然是稳妥的主流方法，但缺乏灵活性，因此笔者认为，可以在某些地区对补偿主体进行制度创新，实现市场主体交易，即下文所述的第二种补偿主体。 第二，可明确界定的生态受益者。受益主体可明确界定的前提条件就是生态环境的产权能够确定。笔者以为，可以由省政府或其授权单位将某一水域分段或分区划分给就近的集体经济组织、村(居)民委员会或者其他被县政府批准的社会组织管理使用，而管理权和使用权必须是明确的、具体的、有限的。如此一来，水环境的范围缩小，受益主体明确，交易主体变少，受益与受偿主体双方(或在中立的第三方组织下)便可以协商谈判而直接获得补偿。这种方式更为灵活，责任主体的确定也更为直接。 第三，导致生态利益减损的水环境开发利用者。因开发利用水环境导致严重的环境污染和资源破坏，使一定区域内生态服务功能下降，公众生态利益受损，开发利用者负有补偿义务，以恢复该区域范围的生态系统服务功能。 (二)设立多元化的补偿方式 当前，水环境生态补偿经常使用的是资金补偿，如前文所述，这种单一的补偿方式会致使生态补偿机制难以持续运行。笔者认为，水环境生态补偿的方式应当具有多元性，这里的“多元性”不仅是指补偿方式在不同种生态补偿项目上的多元，也是指在同一种项目中有多种补偿方式的组合。除了多种方式联合并用之外，还应注意在生态补偿的不同阶段运用不同的补偿方式，实行“差别化补偿”。 笔者认为，水环境生态补偿中较重要的补偿方式有：第一，资金补偿。它是最常见、最迫切、最直接的补偿方式，包括补偿金、补贴、赠款等。我国各地区的生态补偿资金来源主要是财政转移支付，这种补偿方式取决于一个地区的经济发达程度，东南沿海经济发达地区的财政转移支付力度较强，这成为保障其补偿资金来源的最可靠方式之一，但经济落后地区就很容易不堪重负。第二，实物补偿。实物补偿适用于经济较落后的补偿地区，通过提供同资金等价的生产要素和生活要素给受偿主体，以增强其生产能力。第三，政策补偿。补偿主体在其权限范围内利用制定政策的权力和优惠待遇，以一系列政策供给促进公平发展。政策补偿包括“异地开发”、“项目补偿”和“智力补偿”三种。“异地开发”更适合于水环境补偿，在上游地区因保护水环境而错失大量工业项目后，下游地区补偿其一块“工业地”，突破其地理空间瓶颈；[7]“项目补偿”通常被称为“造血”补偿，是补偿主体将补偿资金转化为生产项目，帮助受偿主体建立替代产业，以强化自我发展能力；[8](PP184-194)“智力补偿”是由补偿主体进行智力服务，提供免费的技术与管理培训，培养受偿地区的技术人才和管理人才，以提高其生产技能与管理组织水平。该补偿方式在我国其他领域的生态补偿方面已经有了许多很好的范例，例如，青海省生态补偿采取提高生态移民受教育水平、进行技术培训以使其适应工业园区的就业要求等方法，缓解了生态移民严峻的再就业压力。这些政策补偿对于资金匮乏、经济滞后、技术欠发达的上游受偿地区是长期有效的标本兼治的重要措施。 (三)完善补偿标准及补偿核算方式 目前，全国水环境生态补偿标准及补偿核算方式不一。根据江苏省与河南省的相关办法，水环境补偿核算是以断面水质是否达标为计算依据的。当监测数值高于目标数值时，化学需氧量、氨氮或总磷单因子补偿资金=(断面水质实际数值-断面水质目标值)×月断面水量×各个流域的补偿标准，补偿标准并不依据超标浓度予以级级区分。笔者认为，对于超标的水污染，其补偿目的在于使环境负外部性内部化，鼓励各区域进行水环境保护，但补偿理应具有惩罚的内在属性。因此，笔者建议，对超标浓度予以区分，对超过的不同浓度进行区分并设立“差别补偿标准”，超标浓度越高，补偿标准越高，相应承担的补偿义务也应越重。[6] 同时，仅以水质浓度是否达标来判断是否要承担补偿义务或计算补偿资金是片面的，也是不公平的。不同的水功能区水质目标不同，水污染物排放总量也不尽相同。笔者认为，以水质浓度为标准的补偿核算体系不能公平地协调区域间的水环境利益，应将污染物排放量与水质浓度都作为补偿核算中的补偿因子；在区分断面水质浓度的同时，也要对不同浓度的排放量做出区分，排放量越大，补偿标准也相应提高，从而更加合理公平地弥补生态系统服务贡献者的水环境保护成本。当然，随着水环境保护建设工作日趋完善，补偿标准也应当根据情况而逐渐提高，一般来说，生态补偿标准两到三年调整一次较为适宜。 (四)拓展补偿资金的来源并强化监管措施 如上所述，目前补偿资金的来源比较匮乏。笔者认为，水环境生态补偿资金除了政府的财政转移之外，可以借鉴西方国家的市场化融资手段，用发放国债或地方债券、BOT项目投资、PPP方式、设立基金以及生态信贷等方式广泛筹集补偿资金。多种融资手段可以使很多地方政府及相关机构与市场主体为水环境生态补偿机制的永续发展保驾护航，更加游刃有余地从事环境保护工作。目前，我们要做的就是将资本集中化，建立一个导向式的吸引投资的政策和法律框架，来吸收民间资金或外资向生态补偿机制投入，以保证水环境生态补偿具有充足的资金来源。这些补偿资金可由省级政府纳入生态补偿的专项资金中专款专用，必要时可由省政府下设“生态补偿资金管理委员会”，统筹省级补偿资金的使用和管理。省政府筹集到的专项补偿资金主要用于对下游赔偿或对上游补偿、奖励，用于上级财政统筹安排的水环境保护工程。补偿资金的具体规划使用，可由省政府明确设定一个生态环境保护目标与具体工作执行的时间表，从实现水环境保护目标所需的费用成本出发解决资金怎么花、花到哪里去的问题，这种方式可以保障资金得以充分、有效、有计划的安排到位。 同时，要完善水环境各区域政府的生态补偿资金监管制度。现在，各地规定中较大的问题是监管较为粗放。笔者认为，可以结合借鉴《河南办法》中的部分规定对我国水环境补偿资金的监管部分进行详细的制度设计。首先，市、县政府应当设立水环境生态补偿资金的专门账户，严格实行专款专用；其次，补偿资金的使用单位应建立专项档案，记录每次资金的使用情况，上级政府与本级审计、财政部门负责定期进行审计、监督检查，形成财政与审计监督相结合的双重监督模式；再次，将资金使用情况与审计、检查结果公之于众，比如通过每季度召开新闻发布会的方式予以公开，由公众、媒体进行监督，以提高补偿资金使用的透明度；最后，当存在违反使用规定的行为时，取消该市、县地方政府下一次补偿资金的分配资格，情节严重的，应依法追究有关责任单位和人员的法律责任。 (五)设立法定公共组织以提高补偿执行工作的效率 目前，水环境生态补偿的执行机关即法定补偿机关是由省级政府来担任的，如前文所述，由其担任存在着灵活性差、监督力度不足以及公众参与度不够等诸多缺陷，这些缺陷导致补偿执行机关的工作效率低下。但是，省政府担任补偿执行机关有着其他组织机构所不具备的可靠性、稳定性与权威性等优势。因此，在完善补偿机关的执行工作时不应该抛开政府，而应当在注重提高政府工作效率的同时发挥其他组织机构的作用。笔者认为，在环境保护领域这一专业性、技术性较强的领域，设立水环境生态补偿的法定公共组织去负责补偿执行这一增量改革的方法值得加以倡导。 法定机构(Statutory Body)是立法机构通过专门立法设立的与政府相区别的，相对自主、独立于政府运作的，承担法律赋予的执行公共政策、提供公共服务和发展经济职能，能独立承担责任的公共管理机构。在当前生态补偿领域，因为缺乏相应的法律授权，缺乏法定的运作程序与监督机制，法定公共组织尚未建立起来。相较于单一由省政府负责生态补偿执行的工作方式，在生态补偿领域建立起法定公共组织的优势在于：凭借其自身的专长，履行生态补偿中比较外层的、有一定专业针对性并且灵活性要求较高的部分；通过发挥市场的正外部性，可代替政府担任补偿机关的职责，提高公共服务的质量，提高公众参与度，从而在宏观层次上达到行政体制改革中“好政府、好社会”的目标要求。 笔者认为，通过人大单独立法设立水环境生态补偿的法定公共组织，将有利于实现生态经济补偿的市场化需求，以提高生态补偿管理的灵活性；有利于发挥社会组织的作用，以提高公众参与生态补偿的积极性；有利于其充分利用自身科学性的管理与技术优势，以形成协调统一的生态补偿管理体制并提升生态补偿工作的专业度。当然，也应为这类组织设定相应的监督机制。水环境生态补偿法定公共机构自身就具有监督生态补偿实践工作的功能，这主要是通过其与省政府之间的相互监督来实现的。除此之外，权力机关和社会舆论都需要对法定公共机构的具体运行进行监督。首先是省政府对法定公共机构的监督，主要体现在绩效考核方面，法定公共机构应当定期向对应的行政部门报告工作，由省政府对法定公共机构的管理层和执行层分别进行月度、季度与年度考核，设立奖惩机制，明确机构人员的责任；在财务方面，政府务必要确保法定公共机构按补偿方案上的计划将补偿资金安排到位，应外聘有资质的审计机构会同政府的财政部门、审计部门对法定公共机构进行财务审计、监督。其次是权力机关对法定公共机构的监督。在立法阶段，立法机关应对法定公共机构的职能、性质、权力、管理架构、业务范围等做出详细规定，使机构运行流程简单明了，列出权力清单并定期更新，以便于权力公开和公民监督；在运行阶段，权力机关应当对法定公共机构涉及社会公共利益事项进行监督。最后是社会层面对法定公共机构的监督。生态补偿的法定公共机构应当按照其内部管理规定，定期将自身的财务经营状况、补偿资金以及重大决策事项等向社会公开，接受群众和媒体的监督。 水环境生态补偿法律机制的建立与完善是一项艰巨的任务，也是一项伟大的工程，其关键是通过法律规范明确界定水环境生态补偿机制中的补偿法律关系主体、方式、标准、资金以及补偿执行等核心要素。同时，在制度层面上对水环境生态补偿机制的建立提出有效的法律保障，包括立法、执法、司法与守法上的保障。在立法上，要重视立法体系的完善。《环境保护法》中应增加生态补偿的顶层立法设计，同时生态补偿专门立法需要依次推进，其他水环境保护的配套立法也务必加紧跟进。在执法上，要加强执法过程的协调合作。补偿主体与受偿主体之间通常需要搭建一个中立的平台进行组织和协调，在省内可以由省政府或其职能部门作为协调主体进行协调，在省际跨流域生态补偿中，可由国家层面指定职能部门或设置综合管理机构进行组织和协调，必要时可设立由专家组成的技术咨询专家组，负责相关政策和技术的咨询。在司法上，要加快司法救济制度的建立。现阶段我国法律法规在这方面存在着较大的漏洞，生态补偿中所涉及的发展权这一应然权利还没有转换成法定权利。因此，在完善水环境生态补偿法律机制时，应当通过立法或者司法解释的形式尽快建立生态补偿的法律救济制度，让利益受损者能够及时寻求到相应的救济途径。在守法上，要建立公民守法责任制。针对我国环境治理中的“义务不足”现象，必须落实“全民守法”要求，根据生态补偿中的补偿义务以及相应的法律责任，通过执法、司法、监督与普法宣传等针对性措施强化公民的守法观念、严格责任的追究机制、提升公民的自律能力，以促使公民自觉履行义务并促进权利发展。
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