对“人大代表建议督办合议制”的思考，本文主要内容关键词为：合议制论文,人大代表论文,建议论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
最近，浙江省某区人大常委会为深入推进代表建议、批评和意见的办理工作，保障代表依法履职，调动代表的履职热情，运用创新型的思维，经过较长时间的摸索，出台了《关于人大代表建议督办合议制的试行办法》(以下简称试行办法)。到目前为止，试行办法在实践中得到多次适用，并取得了较好的实效。笔者拟就“人大代表建议督办合议制”(以下简称合议制)在实然层面做一些介绍和解读，并在应然层面做一些思考。
一、合议制及其解读
(一)合议制含义、内容和特征
试行办法规定，代表建议督办合议，是指人大代表在闭会期间，对办理结果持有异议的建议件，经代表申请，由代表小组或专业代表组成建议督办合议机构，进行集体商量讨论，客观作出建议督办合议意见，供建议督办合议申请代表采纳并反馈给承办单位的代表活动形式。合议制主要包括以下四项内容：
1.合议的申请
代表对建议办理结果有异议可以申请合议。引起代表申请合议的情况主要有：承办单位只有答复内容，没有具体解决措施；承办单位能解决问题而不解决，答应解决而拖延解决，正在解决而解决不力；代表就同一问题在多次人代会上重复提出建议。合议经代表提出书面申请后，由代表中心组或代表小组决定是否进行合议，并报人大常委会有关工作机构备案。代表中心组或代表小组还可根据建议办理情况，建议代表提出合议。代表是合议的唯一申请主体。
2.合议组织载体
合议采用代表小组为基本组织形式，5人以上的代表组成合议机构，并由所在代表小组组长负责召集和实施。专业性较强的合议，由区人大常委会有关工作机构组织专业代表进行。合议同其他闭会期间代表小组活动一样，代表小组组长起到了至关重要的作用。
3.合议的实施过程
申请合议代表如实介绍建议办理答复情况并陈述意见和看法，合议机构组成人员在充分了解有关情况的基础上实事求是、客观公正地发表各自的看法，最后共同作出“满意”、“基本满意”或“不满意”的合议意见，供合议申请代表采纳。为进一步保证合议意见的客观性，还可以安排代表进行实地视察、约见承办单位负责人，或听取建议件来源地选民的陈述等活动。
4.合议意见的适用效力和适用效果
试行办法没有赋予建议合议意见以强制力，代表可自主决定是否采纳合议意见，这反映了制度设计者对代表个体权力较为珍视的慎重立法态度。代表自愿采纳合议意见后，认为建议件办理“满意”或“基本满意”的，应于7日内回复承办单位；认为建议件办理“不满意”的，应及时反馈给人大常委会，由其采取切实可行的办法进行及时的督办。
制度设计者通过以上制度安排试图为合议制赋予以下几大特性：申请主体的自愿性，合议机构的中立性，合议意见的客观性、公正性和弱约束性，建议督办的及时性。这几大特性和两个制度外的因素(代表小组组长较强的综合素质和履职热情、人大常委会对建议督办工作的高度重视)的具备，能够保证合议制有效运行。
(二)合议制的现实运作
试行办法出台不久，该区多个代表小组启动了合议程序，现介绍两个典型的案例。
案例一：某小区车棚荒废，多年来陆续住进了几十户住户，在车棚上方接入大量的电线以供生活使用，但也留下了诸多安全隐患。李代表遂提出建议，要求区供电局进行电线改造。区供电局在建议办理答复中声称，车棚上方电线为私拉电线，没有责任对其进行改造。于是李代表申请合议。代表小组经合议后认为：用电管理事系人民群众生命安全，应引起高度重视，区供电局有责任确保群众生命安全。李代表高兴地采纳了合议意见并把意见反馈给区人大常委会。区人大常委会立即予以督办，着重告知区供电局有关合议的情况，引起了区供电局的重视。目前区供电局在再次办理中拨出专项经费，对上述电线进行了改造。李代表和棚户居民对此表示满意。
案例二：王代表对部分群众反映的住房安置问题提出建议。接到区拆迁办答复后，王代表认为拆迁办办理不力，遂提出合议申请。合议中，王代表先介绍建议办理答复情况并陈述意见和看法，9人组成的合议机构经必要的问询，各自均发表了意见和看法，最后由代表小组组长汇总意见。合议意见认为：该住房安置问题主要职责属于上级政府的有关部门，区拆迁办建议办理工作比较尽职。王代表采纳了合议意见，并对承办单位拆迁办作出了“基本满意”的回复。
案例一中，合议申请代表通过采纳合议意见并将合议意见反馈给办理机构，使代表的个体权力得到集体公意的支撑，个体对于建议办理的监督权得以壮大，群众反映迫切的民生问题得到了较好的解决。案例二的典型性在于，因为合议制对客观公正的价值追求，合议意见与合议申请代表的主张产生了不一致。合议申请代表基于对集体智慧的信任，选择采纳合议意见。从运行结果上看，案例二也可以看成是合议意见背后所代表的集体公意对个体意志的纠正，集体理性对个体理性的纠正。
(三)合议制的功能分析
合议，发生在承办单位建议办理完毕并答复代表后，代表对承办单位办理结果进行反馈前。制度设计者在这样的时空阶段设立合议制，无疑为有关代表职权的行使提供了顺畅的衔接通道和行使便利。
依照各地建议办理的规定，代表对承办单位办理结果的回复意见纷纷被赋予了权力意味，使回复意见成为对承办单位办理工作具有法律效力的评价，成为一种代表监督权①。该评价权可细分为对建议办理工作的肯定权、基本肯定权和否定权三种(以下简称肯定权、基本肯定权和否定权)，分别表现为对办理结果回复“满意”、“基本满意”和“不满意”。从法律效果上讲，肯定权和基本肯定权的行使将引起承办单位法定办理义务的终结，并促成承办单位内部考核指标的达成；否定权的行使将引起承办单位重新办理的义务，并成为人大常委会开展建议督办的依据。
经合议，代表通过采纳合议意见，并将合议意见所包含的集体公意转达给承办单位，对承办单位来说，或将感受到莫大的鼓舞，而更加重视代表建议办理工作，或将感受到集体公意的审视和督促，从而有效改进措施，更认真地对待再次办理工作。人大常委会则可通过参考合议机构的合议意见及理由，获得更多的有关建议办理的信息，更有针对性地开展建议督办。所以，合议制的主要功能是促使承办单位更好地办理代表建议，提高代表建议办理的解决率。案例一体现了合议制的主要功能。
此外，合议制还起到以下三种功能：
1.客观评价功能
代表提出建议督办合议请求是因为对建议办理工作“不满”，希望合议机构能支持自己的“不满”继而督促承办单位解决实际问题。如果建议督办合议结果跟自己的主张相反，那么实际上对代表的个体判断起到了反向评价作用。此时，不具有强制力的合议意见作为一种参照，会促使代表行使否定权。案例二体现了合议制的客观评价功能。
2.排除履职干扰功能
当承办单位遇到可办但是难办的建议时，很可能会进行某种行为选择，并采用有效策略来迎合自己的行为偏好。一方面它们会趋于消极办理，另一方面又会积极地采取公关手段，比如私下打招呼、找熟人等，对代表施加影响，把代表正常履职的公行为演变成代表是否给“面子”的私行为。而在合议制框架内，只要代表感觉到为难，经过诉诸或由代表小组建议诉诸合议，并采纳合议意见，把个体意志转变为集体公意，突出权力行使的集体性，承办单位所倚赖的私人间“情面”策略就会失效。
另一方面，对于那些没有受到“情面”影响而欲行使否定权的代表来说，借助合议制，可以充分发表自己的意见和看法，使正确的见解和主张得到相应的尊重、理解和支持，等同于通过制度化的手段确认代表行使否定权的合理性，有利于维护代表履职的积极性。
3.解释功能
代表在履职中会遇到如下情况：代表对承办单位的办理工作是满意的，但是与建议有关的选民却不满意。面对这种认识分歧，是顺应有可能偏颇的选民意愿行使否定权还是根据自己的判断行使肯定权或基本肯定权，实际上涉及代议制民主中代表与选民之间关系的重大问题②。借助于合议，代表援引合议意见及理由作为面对选民的解释，既增强解释的说服力和权威性，又能减少或消除代表个人判断的印迹，缓解代表和选民间对立的矛盾情绪。
二、对于合议制完善的几点思考
(一)关于合议制以代表小组为基本组织载体的问题
笔者认为，现行合议制以代表小组为基本组织载体的制度设计是不够严谨的，它会影响合议意见客观性和公正性的实现，从而影响整个制度运行效果。主要会产生以下几个问题：
1.难以保证合议机构组成人员的中立性
首先，熟人效应可能会干扰合议。因为在闭会期间各种代表活动和人代会期间各项议程活动中的多次接触，合议机构组成人员跟合议申请代表同属于“熟人社会”，此时“情面”心理会影响到合议。其次，可能出现合议机构成员既当裁判员又当运动员的现象。代表建议中有些是有附议代表的，通常情况下附议代表都会来自同一代表小组，甚至整个代表小组的代表都可能成为附议代表。如果上述建议被申请合议，附议代表将很可能成为合议机构的组成人员。
2.代表小组本身具有行政化倾向，合议意见可能成为“长官意志”的产物
“缺失宪政基础的中国人大制度在短期内必然要表现出各种各样的行政化”③，代表小组制度也不能例外。试行办法规定代表小组组长是合议的召集人，在合议中起主导作用，但实际上这种主导作用并不会限于程序性的引导作用。因为现实中代表小组组长本身还具有一定的政治或者经济地位，在小组中已掌握了相当程度的话语权，很多代表小组内部已经形成了以小组长为核心的权力结构和话语结构，也就是所谓的行政化。合议意见很可能成为代表小组组长的个人意见，而不再是集体理性的体现。
3.某些代表小组进行合议可能需要很高的组织成本
代表小组能否得到及时的召集而成立合议机构，与代表小组组长的召集能力和代表小组的履职氛围等是分不开的。在闭会期间活动开展得不好的代表小组，合议的组织难度就较高，合议制度可能会因召集难、运行难而遭到虚置。
4.合议机构组成人员的素质很难保证
在合议中，由于合议意见风险由集体承担，容易产生合议机构组成人员“个人责任感降低”、“冒险倾向增强”④两种负效应。这两种负效应都可以部分归因于合议成员的素质(觉悟、知识、技能、意志力等)问题。目前合议机构组成人员来自代表小组，其素质是参差不齐的，更容易产生以上两种负效应。
由上，笔者认为应该抛弃代表小组作为合议机构基本载体的做法。为了保证合议的中立性、客观性而采用以下制度设计：一是由人大常委会建立合议机构成员库。挑选履职积极性高、履职能力强、具有不同专业背景的代表进入成员库，避免官员代表入库(这也非常可行，因为官员代表一般非常忙)。组织合议时，在成员库中选定成员组成合议机构并采取抽签形式确立合议组长。此种合议仍然属于代表闭会期间活动，经费可从代表专项经费中支出。二是对合议机构人数进行合理限定。总的原则是不能过多。根据公共选择学派曼瑟尔·奥尔森的理论，保证集体决策正确性的一个重要的条件是：组成决策集团的人数足够少。这一理论在实践中得到了印证，如我国法院合议庭的组成人数一般为3人或5人，瑞士联邦委员会组成人员为7人，美国最高法院审理案件由全部9名法官组成审判机构。笔者认为合议机构的人数应该在5人、7人和9人中进行选择。
(二)关于合议意见对代表的弱约束力问题
目前合议意见对代表的弱约束力是试行办法在制度探索时期的慎重权力设置，该权力设置避免了代表个体意志和合议机构的代表集体公意产生直接的冲突和对抗。笔者认为，就发展方向而言，赋予合议意见以强制力，使申请合议代表必须采纳合议意见，既有现实的需求，也有理论上的依据，在实践中还能使合议制发挥更大作用。
1.赋予合议意见强制力的现实需求
根据现有的制度规定，代表行使否定权后，建议办理机构必须重新办理，那么在理论上，只要代表不停地行使否定权，该建议就必须被再办理下去。此时，如果代表所提建议涉及的具体诉求是不合理的，代表一味行使否定权就会使承办单位进退两难，反而沦为弱势群体。笔者曾亲历过否定权被不合理使用的事例：某代表提出建议，要求对某地区进行行政区划的重新设定，但承办单位并无此权限，而代表却还是强硬要求解决，否则要行使否定权，还声称也可以通过满足其额外的要求作为变通。承办单位对此叫苦不迭。这个案例，是典型的代表运用否定权这个权力砝码对承办单位进行的在制度内的讹诈、欺压和要挟。可以预见，类似情况还会不断发生，甚至越来越多，如何解决这类逐渐凸显的问题？关键就是要建立一个中立的、高效的对建议办理工作的评判机制。
因此，考虑到合议制所追求的中立性和客观性，又可发挥评价作用，可以通过改造合议制来建立对建议办理工作的评判机制，实现对代表否定权的限制。把合议制的评价功能改为评判功能，改造的核心一是要赋予合议意见以强制力，二是要赋予承办单位申请合议的权利能力。
同时，赋予合议意见以强制力，还可以强化前面已经论述到的合议制的重要功能：解释功能。有了强制力，集体决策代替了代表个人的判断，集体公意直接面对选民，选民的情绪也由对个人转向集体，从而使代表从选民对其个人能力、履职热情以及是否代表选民利益等的评价漩涡中彻底解脱出来。
2.合理程序下，集体理性优于个体理性
在完善的合议制程序设定下，支撑集体公意的集体理性更优于支撑个体意志的个体理性，集体公意不会对个体意志形成“暴政”。
合议中，集体理性是通过以下过程得到运用的：它通过民主的商议、讨论甚至是辩论，汇集了申请代表、承办单位和建议涉及的选民等各方面信息，凝聚了合议机构组成人员个体的经验和知识，对错误的观念和异常的情况进行了有效甄别，最后经过多数通过原则共同得出了结论。而此时个体理性则仅仅来自于代表自身的体验和知识，同时由于自身陷于一定的价值预设中，个体判断更易失之客观性。运用集体理性得出的合议意见则不同，它能够建立在价值中立的基础上，合议机构成员超然的身份可以使他们站在更高的层面，脱离局部利益，以整体和全局的眼光，结合政治和法律的综合规定来分析问题。所以这种集体理性在客观性和真实性上更胜个体理性一筹，集体理性在合理程序设计下优于个体理性。因此，要赋予合议意见强制力，就必须有科学的合议程序作为保障。下文还将论述试行办法在合议程序方面的一些制度设计缺陷。
3.合议意见弱约束力可能产生的负面作用
现行合议制给予代表提出合议的激励是，该制度有可能使问题得到更好的解决。作为代表而言，其亦有趋利避害的选择偏好，即当合议意见不支持其主张时，会倾向于抛弃合议意见，坚持行使否定权。可见，合议意见弱约束力降低了代表利用合议制的成本和风险，却便于代表随意提起、任意搁置合议意见，易于造成合议制过多运行却效率低下。相反，合议意见强制力会使申请合议代表进行成本收益估算，提高申请者主张和合议意见的趋同率，既减少合议的申请次数，节约制度运行所要耗费的社会成本，又能为人大常委会提供确实需要督办的建议源，更好地推动代表建议办理工作，促进建议办理解决率的提高。
(三)现行合议制制度设计的其他缺陷
1.受“宜粗不宜细”立法思想的影响，试行办法中四大制度都规定得过于笼统
最为明显的是对合议意见如何作出缺乏细致的程序性规定，仅笼统地规定：参与合议的代表应实事求是、客观公正地发表各自的看法，共同作出“满意”、“基本满意”或“不满意”的合议意见，供合议申请代表采纳。合议意见是合议制度的生命，如此粗糙的规定不足以确保集体理性正常高效运转。笔者借鉴司法制度中合议庭的运作规则，认为应该按照以下几个原则再加入相关条款。一是全体成员平等参与的原则。合议机构组成人员参加合议时地位是平等的，具有平等的发言权，且在表决时每人均为一票。二是自由辩论原则。合议机构组成人员可以自由地表达自己的意愿，对其他成员的发言可提出不同的看法，对于观点的分歧还可以进行自由的辩论与商讨。三是合议次数不固定原则。合议应根据对建议相关情况的了解程度设定合议的次数，合议中发现需要以视察、约见承办单位负责人等方式进一步了解情况的，应暂停合议，待情况掌握清楚后再进行。四是秘密投票，少数服从多数原则。这是民主集中制原则在合议制的体现，也是对合议共同决策方式的明确规定，保证合议意见是真正多数人意志的体现。
2.试行办法没有回避制度的设计，而这是任何一个具有评价(判)功能的制度所不可缺少的
可以规定：合议机构组成人员如与合议所涉及的建议及办理工作存在直接利益关系的应予回避。再如，试行办法对合议牵涉的各主体在合议中的陈述权没有明确授予。应该赋予承办单位、建议涉及的选民等在合议中的陈述权，便于合议机构组成人员全面了解情况。
最后，笔者认为，试行办法所确立的合议制是社会变迁中，特别是民主政治发展过程中产生的一项非常有现实意义而且具有很强操作性的制度。它是人大代表制度的一部分，对它继续进行创造性的完善和发展，会对中国的宪政和法治发展产生一定的推动作用。而正是因为这些创新性制度的润物无声和汇流成海，我们的社会和制度文明才得以不断的发展。因此，各地人大常委会完全可以借鉴合议制出台相关制度，这既是合议制推广的过程，也是合议制“不断试错”的过程，最后好的制度设计不断沉淀，使合议制发展为具有普适性意义的制度。
注释：
①比如以下规则就体现了该监督权：代表对答复不满意的，可以将具体意见及时告知全国人大常委会办事机构，由全国人大常委会办事机构交由有关机关、组织再作研究，承办单位应当在三个月内再次答复代表(《全国人民代表大会代表建议、批评和意见处理办法》第二十二条)。
②代议制民主中代表与选民关系主要有两种争论。一是强制委托关系，代表必须对选民唯命是从；二是非强制委托关系，代表不应仅是单个人或集体的利益。笔者认为第二种比较合理。
③胡大伟、晋国群：《试论我国人大机制的非行政化》，载《人大研究》2005年第1期。
④汤火箭：《合议制度基本功能评析》，载《河北法学》2005年第6期。集体决策机制下容易产生冒风险倾向的原因，有一种是责任分散假说。这种假说认为，风险性决策的不良结果会引发强烈的愧疚情绪，为自己的决策给他人带来不幸的后果感到遗憾，但如果这种风险是群体决策的结果，个人内心的愧疚感就会减轻，从而冒风险倾向增强。因此人的政治性、责任感、意志力等与会不会表现出“冒险倾向”有重要联系。