美国公共研发项目外资公司参与政策研究，本文主要内容关键词为：美国论文,外资论文,政策论文,项目论文,公司论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
随着经济科技全球化进程的不断深入和发展，科技创新资源在世界范围内的流动日益广泛。作为快速崛起的新兴经济体，中国日益成为跨国公司研发投资的热点，外资公司在华研发活动的深度广度均有明显变化。与此同时，我国科技计划对外开放问题也逐渐成为国家创新体系国际化的重要议题［1］，国家科技计划的开放成为最大限度利用国际科技资源、最大限度促进科技与经济紧密结合和更加积极地在科技全球化进程中占据主导地位的重要手段。
另一方面，美国作为世界上经济实力最强、科技创新最活跃的国家，已经通过20余年的政策实践逐步确立了具有鲜明特色的外资公司参与公共研发制度，这对于我国进一步建立和完善国家科技计划的对外开放制度具有明确借鉴和参考意义。在已有研究方面，我国学者已经注意到美国ATP计划中的外资企业参与研发，并以此为例介绍了ATP计划中外资参与企业的审查制度①。但是值得注意的是，由于美国联邦层面公共研发项目所具有的部门性、层次性特点，仅以特定类型和特定部门项目的具体制度为例似乎难以准确地理解美国公共研发项目中的外资公司参与政策。因此，在现有研究的基础上，将公共研发项目中的外资公司参与政策置于美国经济社会发展的历史环境和法律制度背景下，全面系统地整理不同联邦机构的差异化政策立场，评述美国相关政策研究路径，更为有利于系统和深入地理解美国公共研发项目外资公司参与政策。
1 外资公司参与公共研发政策的制定背景
1.1 研发国际化：外资公司成为驻在国研发重要组成
自20世纪80年代开始，随着经济科技全球化进程的不断深入和发展，科技资源的流动日益广泛，研发国际化已成为各国跨国公司强化科技优势、加快创新步伐、保持科技和经济竞争优势的主要战略途径。据联合国贸易与发展会议(UNCTAD)2005年发布的《世界投资报告》显示，1993年跨国公司海外分支机构的研发投入为29亿美元(占全球企业研发投入的10％)，到2002年这个数额增长到了67亿美元(占全球企业研发投入的16％)[2]，海外分支机构的研发投入增长是同期全球企业研发投入增长的2倍多。同时，外国跨国公司在驻在国的研发投入占驻在国研发总支出的比重也在不断提高，外国跨国公司国外研发投入占驻在国总研发投入的比重从1995年的11.1％提高到了2002年的15.9％。
作为当时外国直接投资最大接受国[3]，在美国对外直接投资发展缓慢的同时，外国对美国直接投资却以空前的速度和规模发展，外资公司已经成为了推动美国经济保持快速增长的重要力量。1980-1989年外国对美国直接投资由830亿美元增至3737.6亿美元，9年间增加3.5倍，而同期美国对外直接投资仅从2184亿美元增至3700.9亿美元，9年间增加0.7倍。外资公司在美国的直接研发投资也从1980年的19.5亿美元快速增长到1992年的136.0亿美元[4]，外资跨国公司在美国的研发投入占美国总研发投入的比重从1993年的12.3％增加到2002年的14.1％[3]。同时，美国也已成为跨国公司建立海外研发分支机构的主要驻在国，跨国公司在美研发分支机构从1994年的250家大幅增加至1998年的715家[5]，其中仅日本在美国就设立了251家研发分支机构，超过了美国在海外的研发机构的总数[6]。伴随着技术和资本的快速流入，外资公司在解决美国就业方面的作用也日益凸显，从1980年吸纳就业203.4万人增加到1992年的470.6万人。
在科技产出方面，外资公司在美国的专利申请和授权量逐年大幅增加。据美国专利商标局统计，非本国专利申请量和授权量从1980年的42231件和24464件，提高到1990年的73915件和42974件，外国人专利申请数、授权数占申请、授权总数的比例从1962年的23.3％和18.6％增加到1990年的44.9％和47.6％。这样的现实情形要求美国政府需要在更加开放的市场经济条件下，充分利用全球优势科技资源，有组织、有目的地吸引国际研发机构参与合作研发活动，以更低的成本、更高的效率，获得更强的竞争力。
1.2 贸易保护主义：从国民待遇到对等原则的外资公司参与
在另一方面，进入20世纪80年代以来，由于经常项目的巨额逆差，使美国不得不依靠大量的资本净流入以实现国际收支平衡，1987年美国失去了维持长达70年之久的国际净债权国地位而沦为国际净债务国。外贸逆差的扩大也直接造成了对美国经济增长的挤压。在此背景下，美国国会相继通过的《贸易改革法》、《贸易协定法》、《贸易综合法》(增加了埃克森-弗洛里奥修正案)，标志着美国的对外贸易政策从“自由贸易”转向“公平贸易”，以本国利益为重的贸易保护主义势力明显抬头。
同时，伴随着战后经济复苏，日本、德国等国家大大缩小了与美国在科技实力上的差距。以日本为例，1972年日本技术贸易的出口额首次超过进口额从而变成技术净出口国，1981年日本的综合科技力量超过德国成为仅次于美国的第二科技强国。除了某些尖端技术和军事技术之外，日美之间的技术差距已基本消除，甚至在某些产业技术领域日本已经超过美国，处于世界领先地位。随着日本科技实力的增强，日本在产业技术领域也开始向美国发起强有力的挑战，70年代日本开始在钢铁、汽车、家电产品等方面成为美国的激烈竞争对手，80年代又在半导体等高技术领域挑战美国的地位。
2 联邦机构差异化的外资公司参与政策
由于美国公共研发项目所具有的管理分散和层次多样的基本特点，在联邦政府层面并没有统一综合性质的公共研发计划管理部门，而是根据公共研发项目的专业领域和重点需求分别由不同的联邦部门负责，并且通过联邦立法的形式确立公共研发项目的目标宗旨、责任机关、实施方式、预算拨款和绩效评估程序。正是由于这一特点，直接导致了联邦机构在其负责的不同公共研发项目中采取了相互独立且立场不同的外资公司参与政策，有一些公共研发项目的外资公司参与政策还通过相关联邦立法予以明确，而更多项目的外资公司参与政策则不甚明朗。
2.1 国防部(DOD)
美国国防部(U.S.Department of Defense，DOD)拥有庞大的研究开发计划，2010财年其研发预算高达826亿美元，其中687亿用于研发新型武器系统，剩余的148亿美元则用于支持相关领域的基础科学研究。在基础性的科技研究活动中，国防部非常欢迎外资公司介入其中的“非涉密”(unclassified)项目，国防部希望通过此举吸收、引进全球最尖端的科技和最前沿的科技思想。
此外，作为国防部重大科技攻关项目的组织、协调、管理机构和军用高技术预研工作的技术管理部门——国防部高级研究计划署(The Defense Advanced Research Projects Agency，DARPA)在其对非涉密研发计划项目的“对外招标公告”(Broad Agency Announcement，BAA)中均清晰地表明其对于外资公司参与的立场。一般而言，如果申请人为外资公司或与外资公司合作申请，通常需要该机构符合BAA中规定的资格要求，并遵守安全条例和出口管制法的相关规定，既可参与非涉密项目的研发活动。如果申请人研发团队或参与机构中雇有外籍人员(foreign personnel)，则需要此类人员符合研发的技术要求、仅从事非涉密研发活动，并在参与项目研发活动前签署“保密协议”(non-disclosure agreements)。在此类人员接触任何“受限制技术及信息”之前，申请人应已获得与之相关的全部出口特许[7]。由此可以看出，国防部高级研究计划署对于外资公司参与非涉密项目持肯定、甚至是鼓励的态度，但是对于本国机构雇佣外籍人员参与研发计划项目则采取了更严苛的立场。
国防部下属其他研发机构的非涉密研究项目也通常持类似的外资公司参与立场。例如，军队研究办公室(Army Research Office) 就声明，“无论国内或国外的大学、非盈利组织及工商业机构均可向其提交项目申请”，“项目承担者在研发活动中应遵守国际武器交易条例(International Traffic in Arms Regulations)、出口管制条例(Export Administration Regulations)等美国出口管制的法律法规”，“并有法定义务在雇佣外籍人员参与或接触(包括在美国境外)项目研发活动之前，向相关机构申领出口特许”。
2.2 商务部(DOC)
根据美国法典第15章278条(National Institute of Standards and Technology Act)第n款及美国联邦规章第15章295节(Advanced Technology ProgramRule)的明确授权，美国商务部直属最大的研发机构——美国国家标准与技术研究院(National Instituteof Standards and Technology，NIST)作为“先进技术计划”(Advanced Technology Program，简称ATP计划)的责任主体直接负责该计划的具体实施。ATP计划旨在通过政府公共资金的直接资助，支持那些处于早期阶段、高风险、竞争前，但却对国家产业竞争力具有巨大的潜在影响的技术研发活动。在1988年通过的最初ATP计划规则中并未规定外资公司参与制度。其后，随着《美国技术卓越法》(American Technology Preeminence Act，Public Law 102-245)的实施②，1992年的修订后的ATP计划规则首次明确规定了，外资公司申请者所需要具备的特定资格要求，并在此基础上借鉴外商投资相关审查规则构建了ATP计划外资公司参与的认定与审查机制。
随着2007年“美国竞争力法”(America COMPETES Act)③的通过，国家标准与技术研究院以新启动的“技术创新计划”(Technology Innovation Program，简称TIP计划)取代了由其负责实施了17年的ATP计划，TIP计划相较ATP计划目标更为明确、对于公共资金的使用更为审慎，旨在通过支持高风险、高收益的技术研究，解决美国关键国家需求领域面临的社会挑战。但是在对待外资公司参与的立场上，TIP计划则完全延续了ATP计划中设立的外资公司认定与审查制度，并在其基础上对审查操作进行完善。
根据美国联邦规章第15章第2节第269条(即TIP计划条例)第5款(15 CFR 269.5)以及国家标准与技术研究院2010年4月发布实施的“联邦经费资助申请公告”(Announcement of Federal Funding Opportunity，FFO)中对于“适格申请人”(Eligible Applicants)的规定，对于不同组织形式的申请者采取不同的认定要求。
就独资公司而言，“在美国设立(incorporated)并在美国境内开展其主要业务的美资所有(U.S.-owned)的小型和中型公司”具有申请资格。对于设立于美国但其母公司(parent company)为外国法人的企业，如果满足美国法典(15 USC 278n(l)(1))和联邦规章(15 CFR 296.5)中设立的条件，也具有申请并承担TIP计划的资格。在最终同意资助批准之前，NIST将会基于特定条件对该机构进行参与资格审查。此外，如果独资公司在申请书中还包括其他承担主体，那么该独资公司必须实质承担研发工作，且在项目研发和研究进程控制中发挥主导性作用。
就合资企业而言，相关法规政策将其认定分为两大部分，一部分是对合资企业组成形式的要求，另一部分是对于合资企业中外资组成的特别要求。对于合资企业组成形式的要求主要包括，“合资企业需要至少由两家以上的分属于不同控制人的小型或中型营利性公司构成，上述公司必须实质性参与项目工作，对于项目费用开支承担相应责任，且合资企业中的主导性公司必须是符合要求的小型或者中型公司”，或者“合资公司必须由至少一家小型中型适格营利性公司和一家高等院校或其他组织(例如国家实验室、政府实验室或者非盈利性研究机构)构成，上述企业和机构必须实质性参与项目工作，对于项目费用开支承担相应责任，且合资企业中的主导性机构必须是符合要求的小型、中型公司或者高等院校、研究机构”。同时，TIP计划还特别要求“申请TIP项目的合资企业成员之间必须就项目合作签署正式协议。合资企业中可以包括另外的企业和机构，他们可以为项目提供非联邦财政来源的资金支持”。对于合资企业中外资组成部分的特别要求主要是指，“合资企业的参与方如为公司，其也需要符合其主要业务在美国境内的规定。如果该公司虽系在美国境内成立，但其母公司为他国法人时，还必须符合该公告中列明的特别要件”。
简而言之，TIP计划对涉及外资公司申请者的要求主要体现在两个方面：首先，申请主体必须在美国境内设立且运营，原则上不鼓励美国境外的外国公司和研究机构直接参与TIP计划项目。这充分体现了TIP计划在对有外资介入的申请项目审批过程中的审慎态度，即最大限度地保护美国经济利益和科技竞争力，这也是TIP计划获得公共财政预算支持的合法性前提。
2.3 能源部(DOE)
美国能源部(Department of Energy，DOE)主要负责美国联邦政府能源政策制定，能源行业管理，能源相关技术研发等。其下设的科学办公室(Office of Science)则作为支持民用技术研发的主要机构，负责能源效率、可再生能源、化石能源及民用核能等相关领域的基础性研究。
大部分能源部设立的能源技术项目，都需要根据2005年修订的《能源政策法》(Energy Policy Act)中关于外资公司参与要求确定外资公司应具备的基本资质[8]。按照《能源政策法》规定，只有在秘书处认定其满足法定要件时，外资公司方可能申请参与项目研发，并获得资助。对于法定要件的具体要求，则通过其后制定实施的美国联邦条例第10章第600条第F款(10 CFR 600，Subpart F)予以细化，其内容与商务部管理的ATP计划和其后的TIP计划基本相同，即以美国经济利益为核心考虑对于外资公司进行认定和审查。另外，在某些具体的项目申请说明中，还进一步对如何判断外资公司符合经济利益审查要求提出了更为具体的定量要求，例如清洁煤研发计划项目就要求外资公司一般需要保证其直接的研发人力投入的75％以上在美国境内完成[9]。
2.4 卫生及公共服务部(NIH)
美国卫生部的科研项目主要由国家卫生研究院(National Institutes of Health，NIH)管理。据数据显示，国家卫生研究院的“院外研究”(Extramural Research)资助资金大约占到其300亿美元总预算的80％[10]。按照项目类型，院外资助又主要分为基金(grants)、合同(contracts)两大类，其中基金是其最主要的对外资助方式。所谓“基金”是指向被批准从事研发计划项目和活动的“适格机构”(eligible entity)提供经费、财产的财政资助机制，NIH所属研究院和研究中心不参与由基金资助的研发计划项目和活动[11]。按照资助活动的类型基金又分为5个系列，即“研究基金”(R系列)、“项目计划/中心基金”(P系列)、“职业发展基金”(K系列)、“研究训练与职位基金”(T&F系列)、“资源性基金”(其他系列)④。
在基金形式下，国外机构、国际组织(包括公立、私立非盈利和盈利性机构)一般可以申请“研究计划基金”(Research Project Grant，R01)的资助，而对于“基施施泰因研究训练基金”、“项目计划基金”、“研究中心基金”、“资源性基金”、“小企业创新研发及技术转移基金”、“基础建设基金”等基金项目则通常不接受外资公司申请[12]。
但是，在特定研究情况下，国外机构可以通过转包合同或者合作研发，作为在美国机构研究人员的合作者获得部分基金资助。比如“项目计划基金”，就可以资助具有“国外成分”(foreign component)的本国机构。按照NIH的官方解释，“国外成分”主要是指在美国之外被实施、操作的项目的一个重要组成部分。基金不能授予在国外机构的个人[13]。此外，NIH还设立特别项目，如“艾滋病国际训练及研究项目”(D43)、“国际研究职位项目”(F05)、“IEA研究开发奖励项目”(G11)、“国际合作协议项目”(U2R/U2G)等专门供外资公司申请或资助相关领域的国际合作研发。
2.5 国家科学基金会(NSF)和国家航空航天局(NASA)
作为美国政府机构，国家科学基金会(National Science Foundation，NSF)通过资助每年约1万件新研发课题的方式，支持除医学领域外的科学和工程学基础研究和教育。据白宫总统科技政策办公室(OSTP)的统计数据显示，其2012年财政预算为70.3亿美元，约占美国联邦政府研发总预算的5％[14]。国家科学基金会是数学、计算机科学和社会科学等基础研究领域最主要的政府资助方，资助主要集中于高等院校等学术机构，其资助占美国大学联邦支持基础研究总经费的20％[15]。由于其资助对象主要集中于大学和科研机构，并且作用在于培养创新人才和提高国民科技素质，因此国家科学基金会通常不接受外资公司的申请。
虽然，国家科学基金会越来越重视科学及工程研究领域的国际合作，但其通常仅对于参与国际合作研发活动的美国机构提供资助。国家科学基金会在其2011年1月修订实施的《国家科学基金会提案、资助政策及申请程序指南》(Proposal and Award Policies and Procedures Guide)中明确表述，“国家科学基金会极少(rarely)会向外国机构提供资助，只考虑有美国机构参与的合作项目的提案申请，并且所提供的资助只限于合作中的美国机构部分”[16]。
美国国家航空航天局对待外资公司参与公共研发的立场与国家科学基金非常类似，根据2010年1月发布的《美国国家航空航天局研究申请指南说明》(NRA)和《合作研究协议注意事项》(CAN)的规定，美国国家航空航天局一般情况下不为外资公司和组织提供研发资金资助[17]。
3 外资公司参与公共研发政策的研究评述
3.1 谁才是我们1990年1月，Robert Bernard Reich⑤以两家匿名公司⑥为例，提出了“谁才是我们”(Who Is Us?)[18]的设问，对于外资公司的地位和参与公共研发进行系统性阐述。他指出在全球化的背景下，公司所具有的跨国或多国别属性已经成为常态，判断一家公司是否有利于美国未来经济发展，关键既不在公司的所有权、也不在公司的控制权属于谁，“美资公司”(American-owned Corporations)的竞争力未必代表美国国家的竞争力，并且警告由于美国跨国公司将就业和生产转移到国外的做法导致其经济利益与国家经济利益背道相驰。Reich还以“半导体制造技术科研联合体”(SEMATECH)与“高清晰度电视机联合体”(HDTV Consortium)等公共研发项目为例指出，公共研发政策以国别属性为限，忽视了全球化公司的事实，使得那些跨国美资公司乐于获得政府财政支持，并将技术优势通过其境外分支机构向全球扩散，美国难以从中单独获益。他建议取消公共研发项目中的外资公司参与限制，将公共研发项目的支持重心从扶持美资公司，转向提升美国人科技创新能力，允许所有在美国从事研发活动，或者雇佣美国科学家从事研发的机构参与公共研发项目。
3.2 他们不是我们
相较于Reich明确且完全的开放立场，Laura Tyson⑦对此问题做了不同的解答[19]。Tyson提出“我们还是我们，但他们是否是我们”(We Are Us，But Are “They” Also Us?)的判断。她认为Reich对于美国跨国公司的观点过于理想化，虽然全球化趋势确实不可阻挡，但是在可预见的时间内，美国经济命运还是与国内企业(domestically based corporations)的成败更紧密相关。同时，Tyson指出全球化并不意味着全球统一的(symmetry)国家经济政策，现实中大部分国家对于外资特别是美资公司仍有较多的限制，一味要求美国单方面开放显然不利于美国。而对于如何看待外资跨国公司的问题，Tyson认为难以用非黑即白的方式做出简单的回答，并提出从五个方面来判断外资公司对美国竞争力的影响⑧，并最终认为外资公司和美资公司对于美国经济的未来和提升国家竞争力还是有所不同，对待外资公司应当坚持长期动态的观点和互惠互利的原则。对于开放外资公司参与公共研发，Tyson认为也适用“互惠原则”(Reciprocity Principle)，在对等条件下向任何国别属性的机构提供参与公共研发项目的公平机会。只有当公共研发项目的目的在于促进产业技术广泛竞争时，依据反垄断法排除某些具有特定市场控制力的外国公司。
与Tyson的观点相似，美国国会下属的技术评估办公室(Office of Technology Assessment)在开展了“跨国公司与美国科技基础专项评估”(Assessment of Multinational Firms and the U.S.Technology Base)后，在1995年9月向参议院提交的报告《美国科技资助中外国机构的法律资格》(Foreign Eligibility for U.S.Technology Funding)中明确指出，美国给予了外资企业同本国企业相同的国民待遇，但是在许多国家美资企业却无法享受到类似待遇，美资企业无法参与外国政府设立的科技研发计划，特别是日本政府设立的几乎全部科技计划均限本国机构参与。同时，报告还警告如果外资公司利用美国政府资金支持研发技术，并将其用于对抗美资公司，将可能影响美国的科技领先地位，并最终不利于美国经济发展。此外，报告还提出，单纯的国民待遇原则不能广泛适用于政府科技计划领域，国际贸易规则并不禁止美国或是其他任何国家使用其本国科技计划使其本国公司和本国经济受益，世界贸易组织(WTO)公约中没有一项规则要求成员国必须对外国公司或其他组织实体开放本国的科技计划，也没有一项规则是限制成员国使用公共研发项目帮助其本国公司。报告在总结和分析了现行美国外资参与制度后，建议美国应当坚持现行的外资审查和认定制度，进一步完善外资公司认定和审查制度，并制定更富操作性的规则来规范外资公司参与公共研发项目的全过程[20]。
3.3 他们到底是谁
面对日益增加的外国参与美国研发活动，公众观点和公共政策越发显得摇摆和矛盾。美国国家工程院(National Academy of Engineering)就此组成专门委员会(Committee on Foreign Participation in U.S.Research and Development)调研分析外国参与美国研发情况，并提交出版了名为《外国机构参与美国研究开发：是收益还是支出?》(Foreign Participation in U.S.Research and Development：Asset or Liability?)的研究报告，报告较为系统的梳理了外国政府、外资机构(含外资公司、外国公司、外国非营利研发机构、外国大学)和外籍人士参与美国研发的情况，并按照私人研发和公共研发中的外国参与进行了区分，分别评估了不同类型的外国参与对于美国经济、科技和国家安全的各种影响。就外资参与公共研发，特别是参与公共研发项目的情况，报告指出现行政策混乱且相互矛盾，由于相关政策表述的原则性导致了执行机关的适用困难，如何界定、适用何种标准在不同机关间存在明显差异。报告认为美国联邦机构应以设立公共研发项目的政策目标为依据更为灵活的运用本地经济判断标准，为有竞争力的外资公司参与科技计划提供符合国民待遇原则和信息透明度的制度环境，而不是紧盯着外资身份不放。另外，报告还认为在外资参与科技计划的制度中增加对母国互惠对等的要求，与美国在对外经济政策中一贯主张的无条件非歧视待遇相互矛盾，政府应该运用其他更为有效的双边和多边外交、贸易手段，而非科技政策手段来推进美国企业在外国获得同等的政府研发资助机会，建议国会应当删除在ATP计划等联邦法律中的互惠对等要求[21]。
OECD也注意到在其成员国中外资公司参与驻在国公共研发项目的情况日益广泛。其下属的创新和技术政策工作组(Working Group on Innovation and Technology Policy)就此于1997年专门向OECD科学技术政策委员会(OECD Committee for Scientific and Technological Policy)提交了《科技计划的外国参与》(Foreign Access to Technology Programmes)研究报告，以帮助CSTP清楚了解如何采取行动以消除阻碍企业间国际技术互利合作的制度壁垒，以更快实现1995年OECD理事会所确立的“便利企业间技术合作原则”(Principles for Facilitating Technology Co-operation Involving Enterprises)。该报告显示，在OECD成员国范围内科技计划外国参与制度中所谓的“外国”主要是指“具有外资背景的驻在国企业”(domiciled foreign firms)，而不是“驻在国以外的外国企业”(non-domiciled foreign firms)。同时，报告研究指出就科技计划的外资参与而言，目前并无明确的国家、区域和国际层面的规则规范，外资参与科技计划的规则和审查不同国家不同项目均有差异，但是影响外资参与的制度因素主要包括三类，即互惠对等要求(reciprocity)、本地经济利益标准(exploitation)和信息透明度(transparency)[22]。
总结来看，现有对于外资参与美国公共研发项目的制度研究主要集中在两个方面，一是是否有必要在公共研发项目制度中取消对于外资参与的禁止性规定，二是对于外资公司参与公共研发项目是否应当制定专门政策予以规范。对于前者而言，目前的政策研究基本趋同，除威胁国家安全的理由之外，明确应当给予在驻在国设立的外资公司和本国企业相同的参与机会。而对于后者，目前的政策研究并无明确的共识，采取互惠对等要求、本地经济利益标准等方式认定和审查外资公司参与资格成为最主要采取的方法。
4 美国外资公司参与政策的基本特点
4.1 采用狭义外资公司概念的资格认定
在美国法律体系中，公司等机构的设立注册属于州一级立法权的范围，在美国联邦层面并无统一有效的公司法制度，除了由国会立法直接设立的特许公司外，一般公司⑨的设立通常依照设立地的州法律而非联邦法律。从事跨州经营的公司，则通常在公司营业的任何一州注册设立，然后再在其他各州以“外来公司”(foreign corporation)⑩的身份申请营业许可。在联邦法律层面，仅在美国《国内收入法》(Internal Revenue Code)第7701条(11)中笼统的表明在美国境外设立的公司为“外来”(foreign)，除此以外并无“美国公司”和“外国公司”的法律地位分界。
同时，按照美国外国直接投资的相关法律，对外资采取倾向鼓励的中立政策，除了涉及国家安全的少数情形外，外资公司与美资公司享有同样的法律地位，美国联邦政府《关于外国法人合并、收购和接管的条例》(Regulations Pertaining to Mergers Acquisitions and Takeovers by Foreign Persons，31 CFR 800)就明确“美国商业机构”(U.S.business)是指依据美国法律设立的公司或者跨国公司的分支机构，不论其控股人为何国籍。
但是，在一些公共科技计划中，联邦法律却根据参与企业的投资国别属性做出了相应的资格限制，采取不同于鼓励外商投资政策的规定来认定外资公司。例如，在ATP计划(15 C.F.R.Part 295)、TIP计划(15 USC § 278n)和能源科技计划(42 USC §13525)的法律条款中，只有公司控股股东为美国公民，或者公司是依照美国任一州的法律设立、且其无母公司或者其母公司亦为美国法人的“美资公司”(United States-owned Company)才无需资格认定和审查。而对于设立于美国但其母公司(parent company)为外国法人(12)的独资公司，则需要NIST进一步根据美国法典(15 USC 278n(l)(1))和联邦规章(15 CFR 296.5)中设立的条件进行资格审查，以判断其是否具有参与资格。
4.2 按照项目性质采取差异化外资立场
在美国公共研发项目的外资公司参与制度中，并没有形成相对一致和统一的制度标准。不同的公共研发项目管理机构，依据项目设立时的不同法律规定，采取差异化的外资公司参与政策。例如，ATP计划、TIP计划和依据2005年《能源政策法》设立的能源科技计划，由于在项目设立的法律规定中明确界定了参与主体的国别属性，因此，项目管理单位需要按照相关联邦法律法规的要求对于参与企业的国别属性予以甄别和审核。而类似NSF和NASA管理的基金项目则没有这方面的明确法律规定，而是通过项目管理单位的项目声明等管理文件予以原则性说明。这种具有明显不透明政策信息披露的机制显示，外资参与美国公共研发项目除了明示的条件和要求外，还存在更多由于项目信息披露不透明不明确而导致的制度障碍，这些障碍的存在对于外资企业而言比明示的条件和要求更难以逾越。
此外，由于不同联邦政府机构所负责的公共研发项目在项目属性上也存在较为明显的差异，联邦机构还往往根据项目的属性而采取差异化的外资参与政策。根据美国科学基金会的分类方式可以将研发活动大致分为“基础研究”、“应用研究”和“技术开发”。基础研究型项目其主要目的在提升对特定科学问题的理解和推动技术知识的发展，因此，联邦机构通常采取较为开发的外资参与立场。例如，由美国国防部国防研究与工程部门(Defense Research & Engineering)负责管理的“基础研究计划”(Basic Research Plan，BRP)，就明确声明其具有欢迎外国参与的国际战略，并认为这是其提升基础研究国际视野和国际水平的重要方式，也是实现提升相关领域基础研究水平的战略目标的重要保障。
而对于技术开发类研究项目而言，其目标往往在于综合利用现有的技术知识和手段直接完成特定产品、仪器或系统的开发，这一过程与技术的市场化运用关联最为密切，因此，联邦机构通常采取最为严格和谨慎的外资参与立场，尽可能防止由于外资公司的参与而使得本国企业在技术上处于竞争劣势。例如，由美国国防部、国家卫生研究院、国家航天航空局、能源部以及国家科学基金会五家共同管理，依据1982年《小企业创新发展法》(Small Business Innovation Research Act)设立的“小企业创新研究计划”(SBIR)以及其后设立的“小企业技术转移计划”(STTR)计划，就明确将参与主体的资格限制为，由美国公民或者持有永久居留资格者在美国境内设立、且独立所有并运营的营利性机构，从而排除其他外资公司独资或者合资参与的可能。对于类似于ATP计划、TIP计划之类的早期、前瞻性应用性研究，联邦机构也在尽可能利用外资公司的认定和审查制度，排除或者限制外资公司直接参与。
4.3 建立美国利益优先的资格审查机制
美国政府在开放外资公司直接参与公共研发项目的制度设计，首先将允许外资参与公共研发项目作为原则性政策，同时实施“有条件的国民待遇原则”(Conditional National Treatment)，对外资公司参与资格进行限制。采取所谓只有“允许”才有“资格要求”的政策逻辑。以TIP计划为例，在其外资公司的资格认定制度中将美国经济利益作为首要因素。外资公司必须满足两项特殊要求，一是有利于美国经济利益；二是外资公司的母国对美国企业没有歧视性待遇，即所谓的“本地经济判断”与“对等待遇判断”。对外资公司进行本地经济判断的要求主要涉及四个方面，即在美国投资从事研究、开发和制造活动；对美国就业有重要贡献；促进资助产出成果优先在美国境内制造；确认在同等条件下优先选择向有竞争实力的美国供应商采购(研发活动)所需设备及原材料。
与本地经济判断不同，对等待遇判断并不针对外资申请者本身状况，而是对外资公司的母国或来源国提出的要求。其母国必须通过对等待遇判断后，该外资公司才可能获得参与美国公共研发项目的资格。按照相关规则的规定，对等待遇判断主要包括“对应研发机会条款”、“对等本地投资条款”和“美国知识产权保护条款”三方面的内容，即外资公司的母公司所在国是否能够为美国机构提供在该国获得参与类似计划的相同机会；是否能够为美国机构提供获得同其他国家同样的对该国从事投资的机会；是否能够为美国机构所拥有的知识产权提供充分而有效的保护。
注释：
①相关研究可参见：严亮.美国科技计划对企业开放管理经验及对中国启示[A].全球化视阈中的科技与社会——全国科技与社会(STS)学术年会(2007)论文集[C].沈阳：2007.237；严亮，张杰军，郭铁城.美国产业科技计划ATP资助外资企业政策研究[J].中国科技论坛，2008，(11)：124-133；杜德斌，盛垒，马勇，周天瑜.外商参与东道国科技计划项目：美国的经验及启示[J].中国科技论坛，2008，(10)：135-139
②其中明确规定了“跨国公司必须满足相关条件才有资格获得商务部的财政资金支持”。
③其全称为“美国致力创造机会促进杰出技术、教育与科学法”(America Creating Opportunities to Meaningfully Promote Excellence in Technology,Education,and Science Act of 2007)经时任总统小布什签署生效，成为美国第110-069号法令。
④Research Grants (R series),Career Development Awards (K series),Research Training and Fellowships(T&F series),Program Project /Center Grants(P series),Resource Grants (various series)
⑤克林顿政府时期美国劳工部部长。
⑥A公司总部设在纽约，且主要高管皆为美国公民，但是该公司的主要雇员为外籍，公司的主要研发、设计生产均在美国境外完成，美国市场上日益增多的该公司产品均从外国进口。B公司总部设在外国，且主要高管皆为外国公民，但是该公司的主要雇员为美国人，并且公司的主要研发、设计生产均在美国境内完成。
⑦克林顿政府时期美国总统经济顾问委员会主席。
⑧即“他们越来越像我们，但是要变成我们还有很长的路”、“他们在哪些方面越像我们，我们的政策就越要鼓励他们继续”、“他们短期对我有利，但是长期动态的影响可能不同”、“我们允许他们在我们这里与我们竞争，但是他们却不许我们在他们那与他们竞争”、“他们不是我们”。
⑨值得注意的是“corporation”与“company”在我国虽然都被翻译为“公司”，但它们在英文中却是两个完全不同的概念。在法律上，“Corporation”是具有独立的法律人格的实体，类似于我国“法人”的概念。而“Company”则通常不是一个特定的法律术语，只是对“公司”、“企业”一类机构的统称。
⑩如在美国最受欢迎的公司注册地特拉华州的《公司法》第8编371条中就明确，“foreign corporation"是指依照任何非本州法域管辖地法律设立的公司。怀俄明州法令和华盛顿哥伦比亚特区法令也有相似的规定。
(11)通常又被称为美国联邦税法。
(12)一般是指在美国领土外按照非美国(任一州)法律设立注册的法人实体。