中国国家审计权属性与重构，本文主要内容关键词为：权属论文,中国论文,重构论文,国家论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中国自1983年建立国家审计制度以来，有关国家审计体制的争议就从未停息。我国的《宪法》和《审计法》将中国的国家审计体制做行政型体制的设计，审计署在国务院总理领导下开展工作，审计机关实行双重领导体制，地方各级审计机关对本级人民政府和上一级审计机关负责并报告工作，审计业务以上级审计机关领导为主。大多数人认为，在政府系统内构建审计监督体系是为了加强政府有效经济监管的需要，这与新旧体制转轨时期的审计环境相适应，其作用是明显的和行之有效的。改革开放初期，中国政治环境的基本情况是民主与法治建设刚刚步入正轨，人大权力机关的地位及其权力实施还主要体现在宪法和理论上，国家的政务和经济管理权限基本集中于政府。经济环境基本仍实行计划经济，国民经济的基础主要是大量的所有制结构单一的国有企业。经济体制改革起步后，加强国有企业监管和维护经济秩序就成为当时政府所面临的主要工作之一。随着中国经济转型的深入，国家审计的经济与政治环境发生了并还在发生着巨大的变化，国企改革不断深入，政府职能逐渐转变，政府既不需要、也不可能继续对国企的财务收支进行直接和全面的监督，国家审计的工作重点转向对政府财政预算、收支和绩效的审计。行政型审计体制的局限性日益显现，现行国家审计体制的改革成为亟待研究和解决的问题。
一、问题的提出：国家审计体制改革的理论出发点
对中国国家审计体制改革的设想是由中国审计理论与实务方面的研究者提出的，国内学者围绕国家审计体制的改革方向问题，提出过多种学说，概括起来，有六种代表性观点：
第一，“渐进改良论”。即认为我国政府审计体制改革应采取渐进改良的方式，如现行政府审计机关向政府负责并报告审计结果，同时接受政府委托向人大报告工作的状况可以改为审计机关接受政府领导，向政府和人大同时报告工作。改良论中的“升格论”认为，审计署隶属于国务院，但在国务院内升半格，使审计长具有相当于国务院副总理或者国务委员的地位，同时延长审计长的任期，使审计长职务不受政府任期的影响。审计长由人大任命，其业务归总理领导。
第二，“垂直领导论”。即认为我国政府审计应隶属于国务院，并建议改变地方政府审计的双重领导体制为单一的垂直领导体制，将地方审计机关从地方行政机关的权力范围中脱离出来，业务上和行政上都直接接受审计署的领导。
第三，“独立机构论”。即审计机关为一种新型的综合型独立机构，不设领导，不涉足立法、司法、行政活动，只服从于法律。
第四，“党的机关论”。即成立由党中央领导的“中央审计委员会”，其与中纪委的关系是，前者管经济监督，后者管党纪监督，双方互相配合。
第五，“双轨制论”。即在人大系统设立专门进行财政预算监督方面的审计组织，同时现行审计机关仍然存在，明确为政府的内部审计组织，执行由政府安排的各项审计监督任务；全国人大或全国人大某一专门委员会（如财经委员会）之下设立的审计组织即为中国的最高审计机关。
第六，“立法权力论”。又分为两种不同观点，一种是直接的“立法权力论”，即审计机关直接隶属于各级人大常委会，审计机关为各级人大的专门委员会。一种是间接的“一府三院制”，设立与国务院、最高人民法院、最高人民检察院相平行的审计院，向全国人民代表大会和全国人大常委会负责并报告工作。
除上述六种有影响的观点外，还有其他不少观点，但这些观点都众说纷纭，没有任何一种占据主导地位。究其原因，我们可以从其论据中发现端倪，很多学者在论证或者评价国家审计体制改革观点的优劣时，采用的是一种“事后判断”的假设，即如果采用某种体制改革的构想，会产生何种好的效果或者不良的反应。如，“垂直领导论”的赞成者提出“垂直后可以减少地方政府对审计工作的制约和干扰，提高审计独立性”，而“立法权力论”的否定者着眼于“审计机关自身会对这种改革形成阻力”。如此论证体现的是实用主义的思想。诚然，国家审计体制的改革是一种现实的实践，作为政治体制改革的一部分，需要“摸着石头过河”，需要在审慎考虑各种可能后果的基础上作出最优选择，但仅就体制论体制，得出的只能是事后可能性的推断，而无法形成理性的结论。上述观点均不具备绝对的、甚至较强的说服力，原因皆在于此。
笔者认为，体制改革的实践需要理论的支撑，国家审计体制的改革也应以特定的理论为出发点，以上位抽象的理论建构下位的具体制度。既然“审计制度是国家的基本政治制度之一，是国家基本政权组织形式的重要组成部分”，那么，对国家审计体制改革理论出发点的追溯，就应回到政治学和法学的视野中去。目前，世界上大多数成文法国家均以宪法确立了审计制度的国家基本政治制度地位。国家审计体制的上位概念是国家审计权，作为一种国家权力，权力的属性决定体制的构造。“国家审计体制是国家审计权的载体。”综观现代国家的四种审计模式——立法模式、司法模式、行政模式、独立模式，也是在将国家审计权或者作为立法权、司法权、行政权的附属性权力，或者作为三种基本权力之外独立权力的基础上，构建与之相应的国家审计体制。中国国家审计体制改革的理论出发点应当首先定位国家审计权的属性，明晰国家审计权的属性是建构国家审计体制的法理基础。
二、法理思辨：宪政视野中国家审计权的属性
回顾人类社会的发展历程，宪政是专制社会与民主社会的一道分水岭。“宪政是将宪法作为权力正当性来源与最高规范性依据的体制，是一种将权力置于法律之下的体制。”国家审计权作为一种国家权力，对其属性的探讨应当置于宪政视野中。“依一定原则，通过宪法将权力在各国家机关之间及不同层次之间进行划分，限定权力行使的范围，即对权力进行合理配置，这是宪政的首要任务。”
（一）宪政视野中的权力结构模式
“一切有权力的人都爱滥用权力，这是万古不变的一条经验”。在宪政视野中研究权力配置方式是要解决如何制约权力的问题。权力结构是指权力的组织体系，权力的配置与各种不同权力之间的相互关系。分析宪政视野中权力结构模式的必要前提，是在理论上厘清主权与治权、集权与分权、分权与制衡之间的关系。
1.主权与治权。主权的语义有两种，一是指统治权力的归属，具有对内向度的意义，旨在解决权力正当性来源问题以及与此相关的最终权力的归属问题。另外一种是指政治共同体的人格，具有对外向度的意义，旨在说明不同主权者之间的关系。本文在第一种意义上使用主权的概念，主权者即权力所有者。关于权力所有制的性质，马克思和卢梭等思想先哲们早在各自的经典著作中阐释过主权在民，国家权力属于公有，即全体人民所有的思想。主权在民是个真命题，但是，全体人民只是“抽象”的集合，主权由全民共同行使则是个不现实的伪命题。为保证人民主权的实现，就必须有主权与治权的分离。治权者即权力行使者，立法、司法等均属治权的范畴，凯尔森将立法、行政、司法这些具体的治权“理解为国家的一种职能”。主权与治权的分离即权力所有者与权力使用者的分离是权力实践的现实理性选择。为了保证这种分离不至于走向分裂，需要一条宪政的路径将主权与治权相连接：全体人民公选出民意代表组成代议机关，由代议机关代表全体人民行使国家权力。为了保证少数人组成的代议机关能够代表全体人民的意志，还要有两项配套制度：其一是定期的普选议员制度；其二是全民公决的立宪制度。
2.集权与分权。人类社会存在两种基本的主权配置即权力所有制方式——君主制和民主制。君主制不区分主权与治权，二者都集中在君主手中。民主制区分主权与治权，二者是分离的。分权既是主权与治权的分离，当然也蕴含着治权中各项“国家职能”的分离。“人民主权理论是分权的政治思想基础”。自亚里士多德以来，人们就对依权力职能将治权作立法权、行政权与司法权的三权划分形成了基本的共识。如维尔认为，“为了政治自由的建立和维护，关键是要将政府划分为行政、立法和司法三部门或三部分。”孟德斯鸠认为，当立法权和行政权集中在同一个人或同一个机关之手，自由便不复存在：因为人们将要害怕这个国王或议会制定暴虐的法律，并暴虐地执行这些法律。如果司法权不同立法权和行政权分立，自由就不存在。如果司法权同立法权合而为一，则掌权者就会对公民的生命和自由实施专权，因为法官就是立法者。如果司法权同行政权合而为一，法官将握有压迫者的力量。国家的基本权力或职能是否只有立法、司法和行政三种，理论上是一个存在争议的问题。民国时期孙中山先生提出过著名的“五权说”——立法权、司法权、行政权、监察权、考试权五权相分立。庞德也认为，“关于国家的法律理论通常假定政府履行三种职能，即立法、行政和司法职能，并且政府的任何行为都可归结为上述职能之一。但是，当今的国家执行了许多不可能以上述三种分类来加以描述的服务职能。”
3.分权与制衡。分权与制衡被认为是宪政国家限制国家权力最有效的理论和实践。分权有两个层次的含义：第一层次是职能意义上的分工，即将治权依照立法、司法、行政的职能不同划分为三个部分。庞德指出，“分权学说实际上是建立在劳动分工和职能专门化的普通原则的基础之上的”。第二层次是目的意义上的分工，即实现不同权力之间的对立。后一层次的分权是实现权力制衡的前提。制衡，即是通过不同职能权力之间的分立实现权力之间的制约和平衡。人类历史上以分权与制衡原则构建的宪政权力结构模式，大致可分为三大类：三权分立制、五权分立制和议行合一制。美国是三权分立制的典型，在宪法架构下立法权、司法权和行政权处于平行的地位，三权之间相互渗透和限制，行政以立法否决权参与立法过程，司法审查制度则是司法对立法的限制，立法在接受行政和司法牵制的同时也牵制着行政和司法。五权分立制是孙中山先生创建的民国政府的权力结构，我国台湾地区现在仍基本沿用这一体制，“国民大会”享有主权，在它下面设立立法院、行政院、司法院、考试院、监察院，各院之间以一定的制度安排实现相互制衡。议行合一制的典型是我国的人民代表大会制，人民代表大会作为代表人民的最高权力机关，行政机关和司法机关由它产生并对它负责，实行单一的制衡（人民代表大会监督行政机关和司法机关）。
三种权力结构模式的差异集中反映了困扰权力配置理论的两大难题：其一，主权和治权之间是否存在中间的连接因素？如果有，是宪法还是由人民代表组成的最高权力机关？其二，依照职能划分的具体治权是否只有立法、司法、行政三种？各具体治权之间的关系如何？
具体治权根源于主权，而非宪法或最高权力机关，这一点是不容置疑的。“一种事实绝对不可能有两种起因，除非这种双重性只是徒有虚名，它的根源最终还是一个。”但是，从发生学的角度分析，国家的所有事务均由全民公决是不现实的，主权者无法直接行使主权，因而就需要公选出一个代表团体，由代表团体以宪法的形式将主权分解为职能不同的各个具体治权，同时也将代表团体和各具体治权者的行为置于宪法的规范之下。代表团体和宪法实质上是一体两面的关系，二者都是连接主权和各具体治权的中间因素，只不过前者是实体性因素，后者是规范性因素，二者的结合保证主权和治权的统一。代表团体为最高的国家权力机关，立法是其核心职能，但不是全部，立法权同行政权、司法权一样，只是其下位的权力。各具体治权之间是平等关系，也只有在平等关系的基础上，才能真正实现彼此间的制衡。治权划分的依据除“职能说”外，还有“规范说”，认为“三权的划分是以权力与规范间的关系为依据所作的划分：制定规范的权力是立法权，执行法律的权力是行政权，对行为的合法与非法作出规范性判断的权力是司法权。”无论是以权力和规范的关系，还是以国家职能的分工对治权所做的三权划分，都不能涵盖国家权力的所有职能，将行使其他职能的权力强行归入这三类权力中，会造成具体治权之间的位阶不平等，这样的制度安排也会带来更多问题。比如，现在国内许多政治学学者和刑事诉讼法学者就已经在反思检察权的“司法权”性质，认为检察权既不是司法权，也不是行政权，而是一项独立的国家权力，并将其界定为“法律监督权”。
（二）国家审计权属性的规范分析
国家审计权是国家审计机关对使用和管理公共资金的单位进行审计的一种国家监督权。国家审计权具有四大规范性构成要素：权力主体，权力对象，权力行为，权力关系。
1.国家审计权的权力主体。权力主体可分为两个层面探讨：主权层面和治权层面。显然，在主权层面上讨论具体权力的主体是没有意义的，因为任何具体权力主权层面的主体都是同一的，因此这里是在治权而非主权层面上讨论权力的主体。正如立法权的权力主体是立法机关，司法权的权力主体是司法机关，国家审计权的权力主体应当是国家审计机关。
2.国家审计权的权力对象。权力对象是权力行为所指向的对象，是权力结果的承受者。《最高审计机关国际组织利马宣言》中规定，国家审计的内容是“公共资金”或“公共财务管理”。因此，凡是使用和管理公共资金的部门和单位都属于国家审计的对象，具体包括各级国家机关以及使用和管理公共资金的企事业单位。
3.国家审计权的权力行为。权力行为是指权力的启动方式和权力作用于对象的方式，即权力主体与权力对象做出的有意识的活动，通过这一活动，双方形成权力关系并实现权力关系，权力关系双方的意志得以贯彻。国家审计权的权力行为是国家审计，包括三种业务类型：第一，财务合规性审计，主要是对管理和使用公共资金的单位财务管理和会计账目的审计，目的是查明财务管理工作是否符合法律和规章制度。第二，绩效审计，主要是对管理和使用公共资金活动的经济性、效率性和效果性进行的评价。第三，经济责任审计，主要是以领导干部所在单位的财政财务收支为基础，对领导干部任期经济责任的履行情况进行审查和评价，是财务合规性审计与绩效审计的混合。
4.国家审计权的权力关系。权力关系是指权力主体与权力对象之间的关系。国家审计权的权力关系即是国家审计机关与受其审计的使用和管理公共资金的单位之间的关系。审计的根本职能是监督，国家审计是对国家成本核算和国家实现公共财政的效能状况所进行的国家监督。国家审计机关和被审计单位之间是权力和法律意义上的监督与被监督关系。
国家审计权的本质属性是国家监督权，监督权的核心特征是独立性。为保证独立性的实现，法理上要求监督权应当具有只向授予其权力的权力负责，并独立于被监督的权力的构造。国家审计的授权者是公共资金、公共资源的所有者，即，全体人民。基于主权与治权分离的法理，国家审计权的现实授权者是国家最高权力机关——人民代表团体，国家审计权只服从于这一最高权力机关及其规范性依据——宪法。作为公共资金、公共资源使用者的立法权、行政权、司法权等具体治权，都应当接受国家审计权的监督。国家审计权是独立于立法、司法、行政等具体治权之外的国家监督权，与其他具体治权在权力位阶上是平等的，这种平等关系是保证权力制衡的基础和关键。
三、理性实践：中国国家审计权重构与审计体制改革构想
源正方有活水来，合乎法理的规范与制度设计才能使实践之树常青。国家审计体制的改革理当是一项建筑于理性基础上的制度实践。国家审计权的规范属性决定着国家审计体制设置的正当性。国家审计权作为一项具体的治权，其与立法权、司法权、行政权等具体治权之间的关系，其在国家权力结构中的位阶层级，决定了国家审计体制的具体构造。
（一）以规范属性重新界定中国国家审计权
规范和现实之间往往会存在冲突。根据我国现行的国家审计体制探讨国家审计权的属性，国家审计权在现实中被定位为一种行政监督权。我国《宪法》通过第91条和第109条的规定，将国家审计权定性为行政权的附属权力，国家审计权也由此成为行政权的下位权力，这样的权力配置本身违背了监督权的法理构造，下位者对上位者的有效监督是不现实的。虽然《宪法》对审计权的独立性作出了明确规定，但是这种规定是虚置的。当一项权力得以行使的基础条件——人事和财政都掌握在另一权力手中时，前项权力就没有对后项权力监督的独立性可言。依照我国《审计法》的规定，凡是使用和管理公共资金的单位均应接受国家审计，这就意味着国家审计机关有权对立法机关和司法机关进行审计，这种国家审计同样会陷入权力位阶不对称的困境，无法保证国家审计监督的独立性。
走出国家审计权法理困境的根本途径是以国家审计权的规范属性重新界定现实中的国家审计权。我国的国家审计权根源于全体人民，因此，国家审计权的直接上位权力是全国人民大会行使的最高国家权力，国家审计权是与立法权、行政权、司法权处于同一位阶的国家基本权力。由于我国国家权力机关和立法机关是重合的，当权力机关行使立法职能时，国家审计权得以以平等的身份对其监督。
（二）中国国家审计体制改革构想
作为对公共资金、公共资源的监督权力，国家审计权这项具体治权是与立法权、行政权、司法权处于同一位阶的国家基本权力，因此，在中国的宪政结构下改革现行的国家审计体制，国家审计权的权力主体，即行使审计职能的国家机关应当与行使立法职能、行政职能、司法职能的国家机关建立平等关系，审计机关只向其授权机关负责，并接受其监督。具体而言，在机构的设置上，中央一级设立与国务院、最高人民法院、最高人民检察院相平行的最高审计院，向全国人民代表大会负责并报告工作；地方各级设立与地方各级政府、地方各级人民法院、地方各级人民检察院相平行的各级地方审计院，向地方各级人民代表大会负责并报告工作；地方各级审计院接受上一级审计院的业务领导。不难看出，笔者所提出的改革国家审计体制的构想，在组织设置上与“一府三院”论者的主张完全相同。所不同的是，行使审计职能的机关与行使立法职能、行政职能、司法职能的机关在位阶上都是平行的，最高权力机关是其共同的上位机关。又由于我国宪政结构的现实是权力机关和立法机关合为一体，在理论上就需要抽象出行使立法职能的机关，此时的立法机关和权力机关在职能意义上是分离的。所以严格地讲，本文主张的国家审计体制是“一府四院制”。在职能配置上，审计机关的工作重点由服务于行政机关对国家经济的直接管理，转化为服务于权力机关控制行政机关因行政行为管理和使用的公共资金。
由国家审计权的属性所决定的国家审计体制也应当与一国的经济政治发展现状相适应。随着我国经济体制改革的深入，市场经济日趋成熟，政企职能将彻底分开，政府职能已逐步向加强宏观调控、减少微观干预转变。行政型模式下审计机关所充当的政府财政监督角色也必须作出相应调整，复归其应有的状态。学者吴敬琏曾经说过，在中国的改革中，政治体制改革的迟缓影响了经济体制改革。关乎宪政层面的审计体制改革仅有经济土壤的支撑是不够的，还需要有一个坚实的政治环境予以保证。令我们欣慰的是，中共十七大报告鲜明地提出了政治体制改革的方向——“深化政治体制改革”。国家审计体制的改革作为深化政治体制改革的重要组成，已经具备了坚实的政治土壤。
审计机关只向最高权力机关负责，独立于行使行政职能、司法职能、立法职能的机关，能够最大限度地实现国家审计的独立性，确保公共财政资金的管理和使用得到全面监督。审计机关与行政机关法律地位的平行建置，在人员任免、职责权限和经费来源这些制约审计独立性的关键因素上摆脱行政机关的束缚，将会使行政型审计模式下行政干预审计、政府对审计结果报告进行“过滤”等以权力压审计的现象大幅减少，真正发挥国家审计的权力监督作用。立法机关行使立法职能，司法机关行使司法职能的过程中同样需要使用公共资金，国家审计对这两个机关的监督也是必要的。行政型模式下的审计权监督立法权、司法权，实际上是下位权力监督上位权力，不仅法律关系不顺畅，而且监督力度无法保证。审计机关与立法机关、司法机关法律位阶的平等，能够保证审计机关对立法机关和司法机关监督得“理直气壮”，从而实现国家审计对公共资金的管理和使用全方位的监督。
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