美国石油政策：市场化及其有效性，本文主要内容关键词为：美国论文,有效性论文,石油论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、引言
从20世纪70年代至今，世界先后爆发了三次石油供给短缺或者危机。1973年10月，在第四次中东战争中，阿拉伯国家为了打击以色列及其支持者美国，拿起“石油武器”，采取减产、禁运、提价、增加本国参与股权和国有化等措施，开展了一场震动世界的石油斗争。国际基准油价由1973年的3.011美元提高到1974年1月1日的11.651美元。这就是第一次石油危机。1978年下半年至1980年1月， 由于伊朗伊斯兰革命的影响，石油输出国组织（OPEC）将每桶石油基准价格提高到32—37美元，世界发生第二次石油危机。[1](p.233) 经过20世纪80年代中期世界石油跌价之后，世界油价逐渐走高，到了2003—2005年，由于伊拉克战争后中东局势的混乱，油价大幅上扬，2004年8月5日OPEC油价创下44.41美元／桶的历史新高，世界各国都为之震惊。[2](p.43) 2005年6月27日，纽约市场8月份交货的轻质原油期货收市价首次突破每桶60美元，达到60.54美元，再次刷新历史最高纪录。[3] 这就是第三次世界石油供给问题，它可能发展成全面的、持久的世界性经济危机。虽然每次石油短缺对资本主义世界经济都有不同程度的打击，但与欧盟和日本相比，美国都能从容应对，把所遭受的损失降低到最低程度。作者认为，个中缘由主要是因为美国实行了市场化取向的石油政策。
石油在一定程度上是公共产品，单由市场调节会发生垄断、生产的负的外部性等市场失灵，世界上几乎所有国家都对石油的生产和消费进行管制，其中美国市场化取向的石油政策是最成功的。1981年7月17日美国国会发布第三个国家能源政策计划时，里根总统在国会上说，“我们国家的能源纲要不应该是由政府规定的一套僵化的生产和储备目标。我们的基本目标只是让我们的人民得到足够的能源。因此，应该由他们决定能源的数量、种类和获得的途径。当自由市场以自己的方式得以运行的时候，无数的个人选择和判断就能达到我们经济所需要的供求基本平衡。”[4] 美国联邦政府的石油政策包括制定能源战略、确立竞争规则和维护资源的可持续开发等三个方面，其基本精神是政府通过给石油产业提供一个经济、技术和制度框架，使私人部门能够有效地满足国家目前和将来对石油资源、能源安全、市场公平竞争，以及保持清洁和安全的自然环境的需要。
二、石油政策市场化取向及其效果
美国的石油资源归联邦政府所有，私人石油公司通过参加政府公开招标租售程序获得石油资源的开发和生产权利，政府不直接干预私人企业的石油生产和经营，油品的价格主要由市场供求关系来决定。
1.石油产权的市场化配置
在美国，地表或地下资源被视为土地的组成部分，土地所有者对地下的矿产资源享有所有权，只有从土地所有者那里得到许诺的人才拥有对地表或地下矿产资源采掘的权力，这种矿权制度被称为土地所有者体系。美国的土地是“三分天下”，即联邦政府、州政府和私人各占三分之一，因此，在美国有相当一部分石油资源为国有资源。美国政府对石油资源不规定官方价格，其勘探权和开采权一直由市场配置，租让价格通过招投标确定。石油公司以竞争方式取得石油（天燃气）勘探、开发经营权，中标者向联邦政府支付开发权的基本费和年租金。而且，每当有新的油气资源被发现并被抽取，联邦政府都有权收取一定比例的以产出价格为基础的油气使用费。政府坚持不参与石油企业的经营活动，完全由私人投资经营。如果市场油价长期大幅度波动，政府会调整、减免已出租公有油区的使用费，但也要根据市场状况而定。美国政府虽不直接定价，但还是采取了各种手段进行市场管理和干预。
2.储备中的市场行为
美国联邦政府的战略石油储备是非军用项目，目标是防止石油禁运和石油供应中断。战略石油储备体系（Strategic Petroleum Reserve,SPR）包括政府战略储备和企业商业储备。其中政府战略储备的运行机制可以概括为：政府所有和决策、市场化运作。联邦财政设有专门的石油储备基金预算和账户，基金的数量由国会批准。从建设储库、采购石油到日常管理费用均由联邦财政支付。为了避免战略储备对市场价格的冲击，石油采购、储存、释放基本上采取市场招标机制，首要原则是成本最低。
在大规模采购战略储备石油的过程中，SPR在市场低迷的情况下购买； 如果市场价格总体偏高不下，则利用各种衍生工具推迟交割时间；购买行为本身要考虑到市场的稳定性。在购买时，能源部需要做出计划，并向社会公开计划以及进行公开竞标的时间。竞标之前，SPR 办公室由计划财务部门要求参与竞标的石油公司提交银行出具的信用证，并加以审核。SPR办公室希望参与竞标的人越多越好， 这样可以把价格压得更低。另外，还允许中标的公司推迟交货，中标公司只要向SPR办公室的项目经理提出一个由公司确定的时间表就可以了。这样，中标公司就拥有很大的灵活性来决定到底如何交割、从哪里把油运来、什么时候增加本公司的头寸、利用什么样的衍生工具来进行套期保值等等。中标公司的灵活性越大，也就越有可能报出更低的价格，而且市场上的其他参与者也不知道该中标公司什么时候会到市场上去买油或补充存货，所以也无法操纵市场来获取利益。
美国将石油存储在岩洞的做法也遵照了成本最低原则。在靠近墨西哥湾的德克萨斯州和路易斯安纳州的海岸上，有500多个可供储油的岩穴。 这些岩洞最多可以存储约7亿桶的石油，目前共存有约6亿桶原油，这些石油基本是在1970—1995年期间购买注入的，共花费约160亿美元。岩穴储油每桶容积平均成本只有1.5美元，每年的日常运行和维护费用为25美分，而同样容积的地上油罐造价需要15—18美元。另外，这些海岸还是美国石油管线和炼油厂最集中的地区，墨西哥海湾有21家炼油厂，还有便于供油品运输的油罐、管道、驳船和码头，通过这些设施可以与中部和中西部的28个炼油厂相连，这49个炼油厂的产出能力几乎达到美国炼油厂总能力的50％。紧靠油品的生产企业，释放储备时的运输成本大大降低了。[5](p.66)
SPR石油出售包括“紧急释放”和“测试性动用”，其中“测试性动用”体现了市场原则。为了降低维持SPR的综合成本，当战略储备地周围的石油管道、 油轮航道发生意外时，能源部有时会“借给”商业公司一部分原油，但要求它们在6个月之内补入同等数量的原油，并支付一定的费用。SPR还可能在其他一些情况下卖掉一些储备，比如当OPEC在全球石油的影响逐渐降低，或者市场更加成熟有效，或者政府巨大财政赤字的时候。
美国的企业石油储备完全是市场行为，既没有法律规定企业储备石油的义务，政府也不干预企业的储备和投放活动，企业根据市场供求和实力，自主决定石油储备量和投放时机。政府主要通过公布石油供求信息来引导企业，并免除石油进口关税和进口许可费鼓励企业增加石油储备。
3.石油技术研究中的政府投资和税收优惠
虽然美国石油资源还比较富足，但大部分油田都属于开采多年的老油田，由于地质和环保要求等原因，开发难度越来越大，勘探和生产费用越来越高。为了促进和稳定国内石油勘探和生产，美国能源部每年向所属实验室或民间企业拨付科研经费，与民间企业合作进行提高开采、钻井技术的研究开发。在过去20年中美国钻井技术的提高已使石油开采成本从每桶20美元降低到5美元。[6][p.58—59] 另外，为鼓励特殊油气资源（如深层气等）的研究、勘探和开发，以及新技术在油气产业的应用，联邦和州政府还实施了广泛且有成效的税收优惠政策。
4.创造公平竞争的市场环境
在石油市场化运作的条件下，联邦政府石油政策的一个重要方面是弥补市场缺陷促进公平竞争，改善市场运作效率。为此，政府早在1911年，根据最高法院的反垄断裁决，将最大的石油托拉斯——标准石油公司分解为30多个独立的大石油公司，其中包括埃克森公司（Exxon）、雪佛龙公司（Chevron）及莫比尔（美孚）公司（Mobile）等。联邦和州政府并不制定和指导石油产品的市场价格，即使是在1973年石油危机中也是如此，目的就是要充分发挥市场的调节作用。
5.运用经济手段减少油价波动影响
运用金融衍生品工具和期货市场来分散和回避国际石油价格激烈波动的影响，或者降低储备成本或者达到其他目的。2000年9月，美国的原油现货市场价格奇高，而全国家用取暖成品油的库存量却异常地少，全国面临着一场冬季能源危机。于是，美国总统克林顿下令SPR进行了3000万桶原油的掉期交易，打压原油现货。[7](p.79)
6.成品油定价高度市场化
美国石油定价基本上不受政府管制，炼油厂所生产的成品油在国内外市场的售价完全由市场决定，并随着国际市场油价的波动而波动。美国国内有两个有代表性的成品油现货市场：一个是墨西哥湾和德克萨斯州市场，另一个是东海岸的油品消费市场。美国国内成品油销售价格分三种情况：一是各石油公司通过自己建立的加油站以零售价格在国内市场销售；二是少部分成品油以批发价格卖给中间商；三是部分产品以国际市场价格出口。但是，无论以哪种方式销售，最终价格都是由市场来决定的。
7.鼓励本国企业到海外勘探开发石油资源
政府机构分工合作，通过补贴、技术援助和融资手段支持国内能源企业参与国际竞争，获取和利用国际资源。能源部、贸易开发署和美国进出口银行是支持能源企业参与全球竞争的三大主要机构。20世纪90年代以来，美国各大石油公司在海外的投资都普遍高于在本国的投资。美国大型石油公司拥有的储量有一半在国外，盈利也主要来自于国外而不是国内。[8][p.33]
三、评论
石油产品是经济社会发展的动力之源，具有高度的战略性和明显的社会公益型性。这些特点要求政府必须对石油产品的供给加强宏观管理。但是，是直接调控，还是主要用市场机制来解决石油供给和消费的安全问题？美国选择了后者，并且被证明是成功的。一般来说，石油的需求弹性具有稳定性，石油安全主要决定于石油的供给弹性。石油资源约束和政府垄断是石油安全的最大隐患。资源约束决定了石油安全必须走国际化道路，政府垄断决定了石油安全必须走市场化道路，市场化和国际化是石油安全的根本出路，而且市场化是国际化的基础。综合上面两个理由，美国政府建立了一个统一监管下的竞争性市场体系。在这个体系中，政府不仅要承担制定法规、反垄断和不正当竞争、市场准入和价格监管等职能，还要制定国家石油产业发展规划、实施国家石油战略储备、建立石油资源开发风险补偿机制、促进石油领域的国际合作等。
美国能源部把石油监管的目标定位于提高效率。首先，用法律的形式明确了石油资源的所有权、勘探权和开采权，然后用市场竞标方式确定油权的租让价格，稀缺的石油资源得到了准确的市场评价。其次，石油资源的勘探、开发、加工、批发和营销都是由私人公司经营，政府不直接干预，油品价格由市场供求决定。这极大地提高了石油公司的积极性，平抑了油品的过高需求。第三，战略储备石油的采购、储存、释放基本上采取市场招标机制，并且交货时间灵活，这样减少了储备成本。第四，政府对石油技术研究进行投资和税收优惠，促进和稳定了国内石油勘探和生产。第五，政府主要运用经济手段，比如运用金融衍生品工具和期货市场来分散和回避国际石油价格激烈波动的影响，或者降低储备成本。最后，通过补贴、技术援助和融资手段支持国内能源企业参与国际竞争，获取和利用国际资源，弥补了国内石油供给的不足。以上这些做法，既减少了政府的监管成本，避免了国家垄断产生的低效率和政治腐败，又提高了私人石油公司的利润，满足了社会的需求，实现了经济的可持续发展，从而被证明是有效的。
总之，市场化取向的石油管理政策是美国的一大特点和优点，它对当前中国石油产业管理政策改革具有一定的借鉴意义。
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