都匀市土地整治项目现状、问题和对策研究
杨 琪 王发艳 张文永
（都匀市自然资源局，贵州 都匀 558000)
［摘 要］ 土地整治是对未利用或低效利用的土地进行治理的综合性社会工程。本文以贵州省都匀市土地整治现状为切入点，运用理论与实践相结合的研究方法，分析目前都匀市土地整治取得的成效、存在的问题，并提出解决对策。研究表明，都匀市土地整治项目存在规划设计变更多、工程超期、验收审计难、工程质量有待提升、缺乏后期管护和重指标轻环境保护等问题。研究指出，应做实前期规划设计，建立请款制度，强化业务学习和施工监督，规范后期管护制度，加大政策宣传力度等，以充分保障土地整治项目高效实施。
［关键词］ 土地整治；成效；问题；对策；都匀市
土地整治是以保障土地资源可持续利用为目标，对未利用、不合理利用及低效利用的土地进行治理，对生产建设破坏和自然灾害损毁的土地进行恢复利用，以提高土地利用率的活动，是各类土地整理、复垦、开发以及城乡建设用地增减挂钩等活动的总称［1］。土地整治是一项综合性的社会工程，涉及农田、水利、交通、环保等各方面工程内容。
与国外先进经验对比，我国在土地整治领域起步晚、认识浅、制度不健全［2］。基于人多地少、人地矛盾突出的基本国情，我国早期土地整治旨在增加耕地面积、提高耕地质量，新增耕地潜力和新增耕地率成为当时开展土地整治项目的立项依据和考核标准［3］。近年来，随着人们对生态环境问题的重视以及中央提出建设美丽乡村、实施乡村振兴战略，土地整治更加倾向于调整土地权属关系、优化土地利用布局和保护生态环境，逐步向田、水、路、林和村一体化综合整治转型，成为保障国家生态安全、粮食安全的重要手段。
都匀市位于贵州省南部偏东地区，是黔南布依族苗族自治州的首府所在地，位于东经107°7′～107°46′、北纬25°51′～26°26′，地处贵州高原东南斜坡、苗岭山脉南侧，地势呈北西高、南东低，高差较明显，平均海拔938 m，属中低山山原地貌。气候属亚热带湿润季风气候，冬无严寒、夏无酷暑，年平均气温16.7℃。2018年，都匀市总人口50.1万，生产总值238亿元。都匀市作为黔南经济枢纽，随着城市建设和经济的快速发展，大量工程项目的建设、矿产资源开采对土地资源和生态环境造成浪费和破坏，如何通过土地整治统筹城乡发展、优化用地布局、保护耕地资源和生态环境成为当下亟待解决的问题。
在综合考虑了液氧成本及电费的情况下，随着臭氧功率的升高，每千克臭氧产量所需的费用先从17.4元（功率40kW）一直降到14.4元（功率为70kW），之后的费用波动较小。这主要是由于在40～60kW之间臭氧的产量较低，而各功率均在恒定流量下，所消耗的液氧是一样的，因此，单位产量所需的液氧更多，而70～90kW的费用基本恒定在14.4元/kg臭氧，说明液氧成本与反应器耗电产生的费用达到了一个平衡状态。因此，在流量为62m3/h（标准状态下）的条件下，为了达到特定的产量时，实际生产可借鉴此结论，尽量采用70kW以上的高功率组合制备臭氧，以达到经济高效的最优化。
1 都匀市土地整治现状
1.1 基本情况
2001—2018年，都匀市申请并获批实施的土地整治项目共97个，其中土地开发项目55个，建设总规模1 730.49 hm2，总投资16 520.26万元，新增耕地面积共1591.18hm2；土地整理项目42个，建设总规模7 151.10 hm2，总投资19132.78万元，建成高标准农田面积共5784.60hm2。
根据《贵州省土地整治项目管理办法》《都匀市土地整治项目管理暂行办法（试行）》文件中验收要求提交的资料，将其细化至每次请款必须提供的佐证材料中，建立完善的请款制度，促使施工方及监理单位边施工、边收集整理竣工验收资料，避免出现项目完成后因资料不全而迟迟无法验收的现象。另外，针对“村民自建”项目这类由当地村委实施且无能力编制竣工资料的情况，应根据项目特殊性明确相关标准，在保证项目通过验收的基础上，“村民自建”等小规模土地整治项目验收资料方面尽可能化繁为简，最大限度地反映民意、顺应民意，让项目的实施更快更好地惠及当地群众。
图1 2001—2018年都匀市土地整治项目数量变化情况
1.2 取得的成效
习近平总书记指出，工会要坚持以职工为中心的工作导向，抓住职工群众最关心最直接最现实的利益问题，认真履行维护职工合法权益、竭诚服务职工群众的基本职责，把群众观念牢牢根植于心中，哪里的职工合法权益受到侵害，哪里的工会就要站出来说话。这些重要指示，深刻指出了工会组织的天职和工会工作的生命线，阐明了工会组织代表谁、联系谁、服务谁这一根本性问题。各级工会要把职工群众对美好生活的向往作为奋斗目标，旗帜鲜明维护职工合法权益，满腔热情服务广大职工群众，不断增强广大职工群众获得感、幸福感、安全感，使各级工会组织都成为名副其实的职工之家，所有工会干部都成为职工群众的娘家人、贴心人。
深入调查，因地制宜制订规划设计方案，设计单位在编制规划设计报告阶段充分征求当地村民意见，根据村民的实际需要合理布局工程设施，将群众意见作为规划设计的必备材料，优化规划设计，加强源头把控。在项目实施的全过程中，尽可能调动村民的积极性、主动性和创造性，广泛吸纳村民参与其中，避免因不了解土地整治政策而抗拒项目施工，进而确保项目顺利实施，有效减少设计变更量。此外，由村委会统一协调，合理安排施工进场时间，倒排工期，压茬推进，保证项目按时完工。
一些施工单位技术力量有限，由于不能科学制定施工技术路径、施工管理办法和制度建设不健全、施工人员的施工工艺落后等，会直接影响工程质量。尤其是“村民自建”项目，因项目总投资低于200万元，不需要通过招投标确立施工单位，部分业主倾向性选择聘用当地的非专业工程施工队，施工人员专业技术欠佳且缺乏经验，常常导致项目施工与工程实际布置具体位置和规格存在误差等。土地整治项目资金监管严格，审批程序复杂、费时，有的资质较差的施工方在资金周转不灵遇到财务危机时选择偷工减料，降低工程质量标准。工程监理工作落实不到位，监理人员缺乏责任心不能很好地履行职责，在质量检测过程中存在走过场现象，不能及时发现问题。
2 都匀市土地整治存在的问题
2.1 规划设计变更多，工程进度延期超期
据统计，截至2018年，都匀市已完工并验收的土地整治项目68个，涉及变更的项目52个，超期完工的项目37个。究其原因，一是项目规划设计阶段周期短，调查不充分，且规划设计编制人员责任心不强、技术水平参差不齐，导致照抄模板，未能因地制宜设计工程内容；二是未深入了解当地村民的意愿，导致在项目实施需要占地时与村民协调困难，部分村民拒绝提供自家田地供项目建设施工使用，项目工程内容和位置易涉及变更，导致项目进度缓慢；三是土地整治项目施工期受季节影响大，都匀市属于亚热带季风湿润气候，年平均降雨量1 431.1 mm，夏季雨水较多，受春耕秋收两季耕作周期和夏季强降雨天气的影响，如果不能合理安排施工进场时间，会严重影响工程建设进度，导致工程超期。
1.2.1 落实占补平衡政策，助力脱贫攻坚。贵州省作为脱贫攻坚的主战场，在脱贫攻坚的决胜期，国家和贵州省相继出台了《关于加强耕地保护和改进占补平衡的意见》（中发〔2017〕4号）、《中共贵州省委贵州省人民政府关于加强耕地保护和改进占补平衡推进绿色发展的实施意见》（黔党发〔2018〕4号）等一系列文件，强调大力推进土地整治助力脱贫攻坚。土地整治作为保护耕地和保障用地的重要手段之一，既可利用土地开发项目产生新增耕地指标，落实建设用地与占用耕地占补平衡，又可通过实施城乡建设用地“增减挂钩”，优化建设用地布局，支持易地扶贫搬迁及城镇发展。此外，“增减挂钩”节余指标和剩余新增耕地指标在省内进行流转，可增加地方财政收入，为脱贫攻坚项目落地提供前置条件。
2.2 竣工资料收集困难，项目验收审计滞后
施工单位“重建设，轻资料”的现象屡见不鲜，竣工资料的整理落后于主体工程的进展，部分项目施工单位及村委会认为只要完成相应的工程建设内容，就完成了项目实施。对项目验收和审计等环节重视不够，导致项目日常资料收集不及时，资料缺失太多，造成项目后期验收、审计难度增大。此外，业主单位、监理单位没有收集、整理、归档资料的意识，认为全部是施工方的责任，缺乏对验收资料的了解，对资料审查把关不严，存在施工完成后补资料的现象，致使竣工资料内容达不到验收要求。
2.3 专业施工人员缺乏，工程质量有待提升
1.2.3 壮大村级集体经济，增加群众收入。自2016年以来，贵州省为贫困地区人口脱贫增收奔小康建设美丽乡村探索了一条新路子，试行推广了“村民自建”土地整治项目。这是一种以建档立卡贫困人口耕地相对集中区域为项目优选区，单项总投资在200万元以内，由项目所在地村集体为实施主体，村委会（或集体合作社）承担项目施工，以当地村民实际需求布设工程内容，项目用工向当地贫困户倾斜的一种小规模土地整治模式。通过项目实施促进项目区村民实现“三得”，即得农业基础设施、得务工收入、得优质良田。截至2019年年初，都匀市获上级批准立项的“村民自建”项目共计19个，项目总建设规模1 795.23 hm2，总投资3 564.0万元，其中业主管理费104.5万元，可直接用于村级集体建设。加之后期项目施工利润和监理费结余，进一步壮大了项目实施村的集体经济，让“空壳村”真正摘帽脱贫。此外，项目施工过程中，在同等技术及体力条件下，优先聘用当地村民，特别是贫困群众参与施工，使其获得劳务报酬，增加家庭收入。据统计，都匀市实施的2018年“村民自建”项目中当地村民参与务工人数平均为18人/项目，人均可获收入为8 500元/项目，切实增强了广大农民的获得感。
土地整治是一项复杂的系统工程，在实施过程中不可避免地会对项目区及其背景区域的水资源、土壤、植被等环境要素及其生态过程产生直接、间接的影响。然而，由于地方政府对土地整治重视程度不够，认识不足，片面追求完成土地整治项目的指标，大面积开发未利用土地，造成土地环境负荷率加大，土地可持续利用指数降低，不重视生态保护，长此以往必然会对周围生态环境造成影响。
2.4 后期管护失位，无系统监管体系
后期管护是土地整治项目发挥长期效益的保证，由于缺乏行之有效的后期管护制度和监管体系，在客观和主观双重因素的影响下，无专人管护的耕地出现撂荒、田间积石、田埂垮塌现象；田间道路因超负荷承重导致破碎和断裂；沟渠因不能定期疏通、排淤，最终堵塞水路；栽种的绿植、防护林因无人打理存活率低等，部分开发或整理后的项目存在“一年新、两年旧、三年归于零”的现象，造成了地方资源和资金的浪费。
2.5 重耕地指标，轻生态环境保护
但“河长制”治理成效的效用呈现形式大多是官方发布的数据，并主要以政府单位为主导进行公开。因此在某种程度上，效用评测大多止于纸面，或者说，对于社会其他主体，诸如公众而言，他们对制度效用程度的评价内容却少之又少，甚至无迹可寻。
在牧场生产成本中，泌乳牛饲养当属最高，第二大就是后备牛饲养。因此，从成本节约方面来说，首先要考虑泌乳牛，其次要考虑后备牛，因为后备牛不能产生任何收益，只能消耗成本，降低后备牛饲养成本最重要的策略是：在不影响它生长发育以及后期产奶性能的前提下，尽可能缩短第一次产犊时间。
3 解决都匀市土地整治问题的对策
3.1 做实前期准备，舞好规划龙头
1.2.2 改善农业生产条件，助推土地流转。通过实施土地整理项目，归并零散土地，修建田间道路和农田灌排系统逐步完善农田基础设施，改善了农业生产条件，从而降低农业生产成本，稳步提高了土地质量和利用效率，增强了粮食综合生产能力，整治后的良田沃土助推土地流转，真正实现化零为整“并地”生金。例如，都匀市XX村在项目实施之前，当地的土地流转费用为1 000元/667 m2，项目实施后土地流转费用增加至1 500元/667 m2；此外，项目区内通过合理配置排灌沟渠、田间道路，可节约农业用水、缩短灌溉时间，同时提高了农田抵御洪涝灾害的能力和基础设施服务能力，为农业规模化经营和现代化农业发展奠定基础。例如，都匀市某少数民族村以发展中草药种植产业为特色，由于项目实施大大改善了当地的灌排条件，确保了栽培品种的产量和质量，经公司统一收购采买，农户不愁销售渠道，吃上了“定心丸”，从而提高了农户种植中草药的积极性，进一步增加了农户的收益。
3.2 建立请款制度，督促资料收集
从统计数据中不难发现，都匀市的土地整治历程与国家土地整治发展进程呈一致性。“十一五”“十二五”期间以宜耕土地开发为先导，土地开发项目共35个；“十三五”国家土地整治规划纲要突出了生态良田的建设、利用与保护，倡导“绿色化”土地整治，关注土地整治与精准扶贫的有机结合［4］。都匀市“十三五”期间土地开发类项目呈断崖式减少，2016—2018年仅有10个，相反，以建成高标准农田、提升耕地质量的土地整理类项目激增至19个（见图1）。
3.3 强化业务学习，做好施工监督
项目组织实施前，由自然资源部门先行组织项目实施点村委会及相关人员学习土地整治相关文件及规定，要求村委会及施工方详细了解和掌握土地整治项目的申报、审批、实施、变更、监督检查、验收和资金管理使用等各个环节；在施工方进场前，先期引导施工方聘用技术施工人员实施专业性强的技术活，并对整个施工过程进行监督、指导，以确保工程按图施工和质量达标；建立监理单位“黑名单”，在项目实施过程中，如不积极主动履行职责或违反相应监理规定的，将被纳入本市不良记录，在全市进行通报，并取消承担本市新项目监理工作的资格。
3.4 规范后期管护，建立长效机制
制定切实的后期管护办法，按照“谁受益、谁管护”的原则，明确管护主体和职责，细化管护方式和资金来源。项目完工后，由施工方将工程移交给管护主体并签订管护协议，单项工程的管护应明确到人，并实行月报告制度，加强跟踪与监测；多渠道筹措资金，除了项目设计预算中管护费用外，对涉及占用、使用项目设施开展其他工程的施工方，按照“谁损坏、谁赔付”的原则，征收管护费用；提升项目区群众管护意识，自觉承担管护职责；政府部门将管护工作纳入年终考核，建立长效机制。
造模后第7天，模型组和各给药组大鼠足跖肿胀度均较空白组显著增加，差异均有统计学意义（P＜0.01）；上述各组大鼠足跖肿胀度大多于造模后第14天达到峰值，随后逐渐下降。造模后第21、28天，各给药组大鼠足跖肿胀度均较模型组显著下降，差异均有统计学意义（P＜0.05），但组间比较差异均无统计学意义（P＞0.05），详见表3。
3.5 加强政策宣传，坚持绿色发展
加大土地整治政策的宣传力度，树立“土地整治+美丽乡村建设”“土地整治+生态环境建设”等理念，让各方充分了解向生态化转型的新土地整治模式。通过建设高标准农田补充耕地，坚持绿色发展，严禁控制未利用地成片开发和在生态红线内布设项目，在规划设计过程中坚持生态先行，保护生物多样性，打造具有乡村特色的旅游景观，项目实施提倡耕作层剥离再利用，把生态文明理念贯穿在土地整治的全过程，促进耕地数量、质量、生态“三位一体”有机统一。
4 结语
规范化推进土地整治，事关地方土地资源可持续利用和地区经济发展。在脱贫攻坚的时代背景与乡村振兴战略的现实需求下，土地整治应兼顾产业扶贫、农业园区、美丽乡村建设、生态环境建设等各方需求。因此，总结土地整治的经验成效，厘清问题，并在实践中探索解决对策，旨在为地方建设生态良田、建成“绿色化”土地整治模式提供理论支撑，为助力精准扶贫、建成美丽乡村提供智力支持。
参考文献
［1］杨敏，吴克宁，李晨曦，等.土地整治的生物多样性保护［J］.中国农业资源与区划，2017（2）:28-33.
［2］王瑷玲，赵庚星，史娟.我国土地整理发展的现状、问题与对策研究［J］.山东农业大学学报（社会科学版），2005（4）:45-48，125-126.
［3］冯应斌，杨庆媛.转型期中国农村土地综合整治重点领域与基本方向［J］.农业工程学报，2014（1）:175-182.
［4］龙花楼，张英男，屠爽爽.论土地整治与乡村振兴［J］.地理学报，2018（10）:1837-1849.
［中图分类号］ F301
［文献标识码］ A
［文章编号］ 1674-7909（2019）18-115-3
作者简介： 杨琪（1991—），女，硕士，研究方向：土地整理开发和矿产资源管理。