失业保障中的政府行为，本文主要内容关键词为：政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
计划经济时代，我国不存在失业问题，有工作能力的人暂时没有找到工作，称为待业。待业职工的生活问题的解决主要依靠政府的行政手段，如行政安置和待业救济。今天，实行市场经济，《破产法》的实施和企业富余人员的精简，职工待业的性质已发生转化，相当于西方国家的失业。在此条件下，政府不能强令企业安置待业人员，也不能单纯地依靠财政或命令企业支付待业人员的生活费用。因此，政府行为的重心、范围、工作方式必须适应市场经济条件下失业社会关系的变化和发展。
一、政府行为的重心要转到宏观调控、社会服务、救济弱者和制止失业保障中的违法行为方面
过去，待业人员由国家给予安排就业，现在实行市场经济，必有一部分企业发生破产现象，一部分企业由于生产经营的需要不得不裁减富余人员。这样，大批失业人员涌入社会，国家和政府无力负担他们的生活，在市场经济条件下又不能随意向企业安排人员。因此，失业大军的出路主要靠社会来解决、即主要依靠多种经济成份的发展，依靠多种形式的职业中介机构，依靠正在发展和完善的劳动力市场。这些都需要逐步将再就业安置由政府行为变为社会的市场行为。但政府在社会的市场行为中不是被动的，而是进行权威的宏观调控和有效的指导及服务。单纯的市场机制并不能完全解决失业职工的安置问题，它最有利于劳动能力强、素质高的失业工人，而那些因年龄、性别、文化程度、身体健康、智力等原因劳动能力相对较弱的职工，其就业就很困难。因此，政府的一大任务就是给弱者以支援和救助，帮助他们解决就业问题，通过社会保障途径解决他们的生活问题。而且，单纯的市场机制往往被一部分思想道德素质差的人员利用，他们为谋取私利，进行各种形式的不法行为，如虚假招工、虚假培训、虚假广告、侵吞社会保障基金等等。因此，制止失业保障和劳动力市场中的各种不法行为成为政府的又一重大任务。
二、政府行为的范围必须以法律形式加以确定，表现为失业保障中的宏观调控职权，以及政府作为社会市场行为主体之一对失业职工进行帮助和救济方面的权利和义务
在宏观调控方面，政府的权限和职责主要表现如下：(1)大力培育和发展劳动力市场，扶持和规范各类中介组织、广开就业门路，发挥市场对劳动力配置和就业的基础功能。(2)改革和完善社会保险制度。(3)制定对破产、兼并企业实行包括职工分流、转业培训、就业安置和失业保险等一系列配套政策。(4)建立健全劳动就业培训体系，提高劳动者素质，使之适应新的就业岗位和技能的需要。(5)政府及其有关部门负责失业职工的失业保险、职工介绍、就业训练和生产自救等项工作的统筹规划和组织实施，并指导失业保险机构做好失业保险基金的筹集、管理和发放，以及失业职工的组织、管理等工作。政府设立的失业保险基金委员会，实施对失业保险基金管理的指导和监督。
除宏观调控之外，政府在社会市场行为中仍是重要主体之一，国家、企业、个人、社会服务机构共同成为社会市场行为主体。政府承担了就业、失业救济、社会保障、教育、公共住房等一部分责任。在这种情况下，政府作为特殊的市场主体与一般民商事主体地位是平等的，在失业保障和救济方面，政府的市场行为主要表现在以下几个方面：(1)政府举办社会公共福利工程接纳一部分失业工人、救济一部分生活困难的下岗工人。(2)政府直接或间接投资企业，增加失业工人就业，直接通过财政措施来实行，或者通过政策性银行的贷款行为来实现。(3)由国家财政承担一定比例的失业救济金。(4)政府承担一定的社会费用，包括教育和训练劳动力的费用。
三、政府作为宏观调控主体，其行为的主要方式将从行政命令和服务转到行政指导和服务方面
行政指导一般是指行政机关谋求相对人的合作并对其劝说、引导，以此实现行政机关意图的行为。日本政府在行政指导方面具有典型的国际意义，成就斐然。根据日本政府的见解，行政指导是行政机关在设立各自机关所依据的法律赋予任务或管辖事务的范围内，为取得相对人的合作，谋求、鼓励和引导一定的作为或不作为。行政指导不具有法律上的强制力，只有在相对人自愿合作下才能实现。而且行政指导不得超出行政机关设置法规的任务或管辖事务的范围。在就业设置和失业救济领域，无论对行政机关还是对企业以及下岗工人，行政指导要比具有法律强制力的权力行为有利。行政指导可以更灵活地而且更妥善地应付社会经济的急速变化。行政指导是在行将破产的企业、失业职工的同意和协助下进行的，能够更有效地实现其目的。而且，行政指导多由在批准、低息贷款、补助金等方面有权给予或拒绝给企业各种各样重大利益的行政机关实施，所以对企业和职工来说，服从行政指导，无论在整体方面还是在长远方面都是有利的。另外，行政指导是通过行政机关与企业相互交换意见实施的，企业的意见、职工的意见在很大程度上得到反映。
行政指导并不违背市场经济法治。行政指导的内容不得违背法律规定和精神，不得违背法律的一般原则（例如平等原则）。是否服从行政指导全由相对人决定，行政指导不能单方面限制相对人的权利和自由。行政指导也不得超出创设该行政机关的法律所规定的任务和管辖范围。行政机关要限制企业和职工的权利时，必须有法律依据。
我国在市场经济条件下，政府主管部门应积极主动地与失业工人取得联系，使失业工人感到自己也是权利主体，诱发工人发挥主观能动性；另一方面引导某些企业接受、招聘失业工人，并提供政策性贷款，以及减免税收等优惠，使企业也有利可图，这样，就有可能形成民主、效率的政府行为机制。
四、在现阶段，政府应当拍卖一部分国有资产，解决下岗职工的现实生活问题
我国国有企业工人有1.2亿人，其中大约25-30%在国有企业改革的过程中，不可避免地要被优化下岗，目前正式下岗的，大约1000万人左右。国有企业的效益难以迅速提高，银行的呆账越来越严重，不能再提供“安定团结贷款”，社会保障制度的建立需要一个长期的“先积累、后收益”的过程，对于迫在眉睫的下岗问题，远水不解近渴，通过破产程序分配破产企业的资产，首先安置下岗职工，必然挤掉对银行的还债，而且解决不了更多的没有破产的国有企业的职工问题，其“优化”出来的职工怎么办？
计划经济40年，全体工人和干部的工资制度与市场经济国家根本不同，只发放基本吃穿一部分，扣除了住房、养老、医疗、子女待业等费用统一上缴中央财政，并再投资形成了新的国有企业，在目前4万多亿元资产的国有企业中，大约有20%即1万亿元，相当于工人的社会保险费用（包括待业保险费用），所谓“铁饭碗”实际上是有道理的。俄罗斯的改革就是将大约50%的国有股权返还给工人，体现出一定意义上的公平。我国是社会主义国家，国有经济是国民经济的主导力量，我们不能将国有资产转变成私人财产，但过去国家所提取的社会保险费用及其投资收益应当划归社会，可以考虑正式拍卖20%国有企业的股份，将1万亿元资产正式变成社会保险基金，并进行稳定可靠的投资活动，实现投资收益，用其中一部分解决相当数量的下岗工人的生活问题。须知这部分社会保险基金不是私人财产，而是属于全社会的资产，由社会保险机构依照法律规定和程序统一管理、使用和分配，在定性上属于社会所有制经济，是全民所有制经济的另一种形态。