论经济特区发展机制的重构，本文主要内容关键词为：经济特区论文,重构论文,机制论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、经济特区的潜能释放与优势再造
探讨经济特区发展机制问题，我认为，首先要弄清以下两点：(1)经济特区原有的特殊政策是否用足，存不存在可以继续利用的空间？(2)特区如何通过政策的科学调整来拓展新的空间？前者的实质是释放潜能，后者的实质则是再造优势。
从现有的情况看，特区对中央给予的特殊政策仍存在某种程度的利用不足问题。据有的特区调查，国家赋予特区的有关外贸外汇、基建投资、金融信贷、机构设置等方面的优惠政策或自主权的某些方面还没能完全落实，这里有体制不顺（涉及“条块”关系，一般与特殊的关系等）的原因，也有操作上的原因。如果着眼于特区的“先行”或“试验”意义上看，就更有个“利用不足”的问题；从体制建设上看，特区尚不能说挣脱了旧体制的束缚，已按社会主义市场经济体制运行。无论是在企业体制方面，政府管理经济的体制方面，还是市场体制方面，以及相应的配套改革如社会保障制度建设、法规体系的完善等方面，都还存在着一些同非经济特区虽程度有别，但大体类似的问题。比如在企业体制建设上，良好的财产组织形式并没有真正形成，相当一部分企业的产权关系仍不清晰，或者看似清晰实际模糊；科学的内部管理与运作制度也没有真正建立起来，如何既按市场经济要求办事，又有效理顺企业内部各职能机构间的关系，形成合力，尚未找到一条切实可行的路子。与此相联系，政企关系尚未根本理顺。从对外开放方面看，无论是在开放的程度、开放的内容，还是相应的管理体制的建设方面，尽管总体上说要比非经济特区超前一些，但都还没有达到应有的高度。在着眼于构造外资进入的投资环境和法制基础，着眼于形成与世界通行的规划与合理的市场关系对接的机制与体制等真正涉及到开放的本质方面，还比较薄弱。此外，如何把市场经济的一般要求同中华民族的传统美德如互助互爱的团体精神、舍己利人的奉献精神，和现代文明如民主管理、科学的思想政治工作等有机结合起来，经济特区尚有限难的工作可做，而且，其现实紧迫性比非经济特区更为强烈。所以，我认为，尽管经济特区成就不凡，经验颇多，但在改革开放乃至发展的许多关键问题上，一般地区没能解决的，经济特区也没有有效解决。在对特区目前体制的先进程度的估价上，不可过于乐观。换言之，经济特区在用足已有的特殊改革措施，深化改革开放进程方面潜力仍然很大。
然而，倘若经济特区要在今后一个较长时期继续保持自己的示范和促进作用，就须再造优势。而要确立自己的新优势，无论如何不能依靠带有相当程度“优惠”的特殊政策。事实上，提供这种特殊政策的客观基础已不再明显的存在。经济特区新的机遇在于：从传统的“特”的观念中解放出来，适应改革开放的新形势、新特点，把握市场经济新体制的本质要求，作政策措施进而体制机制上的进一步调整，转换“特”性。这种转换最大的特点是从依靠国家给予、扶助到依靠自我创造、发展。具体包括如下方面：(1)在体制机制的建设方面，从一般地实施整体改革决策转向充分把握改革试验权（或改革主动权），抓住理顺产权关系，转换政府管理经济职能，建立健全社会保障体系等关键环节，按照国际上成功的或成熟的做法，大胆改革，并结合自己的实际，率先建立起社会主义市场经济体制，创造出自己真正的特色来。(2)在对外开放方面，要在提高开放程度、强化开放的质量上下功夫，率先实现国内国际经济的全面接轨。在开放目标上，把着眼于招商引资、发展出口型经济转向着眼于构造国际化经济运作的基础与条件。在开放内容上，应从一般地从事生产经营活动扩展到进入生产要素的交易与转让；从一般的工资领域扩展到其它产业和领域；从经济领域扩展到非经济领域。在开放形式上，应在实现开放目标、内容转变的同时，变单向引入式开放为双向对流式开放，即在继续引入国外资金、先进技术、扩展出口规模和水平的同时，利用国际资源和机会，走向国际市场，参与国际合作和竞争。在开放手段上，应从主要是依赖于优惠政策转向主要是提供优良的投资环境和健全的法规管理体系，并采取更为灵活的交易方式和管理方式，强化开放对特区经济的关联效应和先进技术工艺的转移效应。(3)从经济发展及结构上看，应从主要是发展一般的加工工业转向发展以高科技产业为主体的多产业、综合性经济，从单纯的投资型向投资、金融结合型扩展，改变特区“二传手”的地位；要在提高效率的同时实现经济结构整体优化，以增强特区的经济实力和竞争能力。(4)从社会发展上看，应从一般的政治文化体系建设转向高水平、高层次、经济社会一体化的反映特区良好的德行操守、精神风貌的政治文化体系的建设。总之，正象人们所说的那样，经济特区正面临着一个更为艰难但充满希望的转折，要做的能做的事还很多。
需要指明的是，尽管进化了的体制格局与改革开放的新特点使特区拥有的政策措施的“特”性在淡化，特殊程度在降低，但处于攻坚阶段改革的艰难性和非瞬时性，仍为改革者们各式各样的探索留下了宽绰的空间。而经济特区良好的独有的体制基础与比较丰富的改革经验，有利于它实施某种程度的超前举措，并因此发挥示范和推动作用。不仅如此，从目前情况看，特区还具备人才密集优势和区位优势，而这无论是对于特区潜能的释放还是优势的再造，都是至关重要的。
二、特区的发展取向与过渡举措
特区并没有失落。无论是原有特殊政策的充分利用，还是政策的非“特殊”方向的调整与转变，都会使所有经济特区再度辉煌。但是，特区形成的依据及其功能重点并非一模一样，因而从长期看，新的特区的兴起和某些旧的特区的消亡应该说是平常而又合乎逻辑的事。不过，只要某个经济特区仍然能够履行下述任务之一，它就会存续下去：(1)对全国或地区的经济发展和现代化建设有实实在在的推进作用；(2)为国家在经济或其它领域里的非常规性、探索性政策运用作为试验基地并起示范作用；(3)对推动全国经济从封闭走向开放，发展对外经济关系，实现经济关系国际化起积极作用。但是，如果把特区应该实现的上述某种作用视为理所当然的后果存而不论，而只着眼于特区的存在来考虑的话，那么，什么是中国经济特区可行的发展取向？一个可以推理的结论是：如果现有类型的经济特区只依赖于体制和机制的建设，总有一天，随着市场经济新体制的全面建立，它终将会与一般地区扯平。因而，除机制体制的构建外，特区的长期存在仍需以某种特别的政策为支撑。这就是说，符合国际通行规则和成熟的市场经济关系的经济体制和运行机制，与某种特别政策的有机结合，即是经济特区发展的方向或得以长期存在的模式。值得强调的是，这种特殊政策只能给予那些确有必要长期存在的经济特区。而这种经济特区也就不同于现有类型的特区，从而为一般地区的赶超或“攀比”提供了客观上的障碍。
问题的核心显然集中在“特殊的”政策措施上：什么层次的特殊政策，才足以使特区保持绝对特殊的地位？现有的经济特区采取的政策曾大大特殊于一般地区，但由于以上提及的种种原因，其特别性正在丧失，其特殊地位正受到挑战。保税区作为迎接这种挑战的产物，其政策上的开放度和自由度比特区还要高，但从国际角度比较，它同目前在管理政策上具有最高层次开放度和自由度的新加坡、香港的自由港模式仍有较大差距。因此，如果着眼于政策的开放程度，则现有经济特区的选择要么是朝大保税区的方向发展，要么是建成香港式的高层次、多功能的综合型自由港。不过，各经济特区的具体状况差异很大，很难采用同一模式作为发展方向；即便对某个具体经济特区而言，由于其各方面存在条件差异，如果只扣住某一模式，就可能造成操作上或建设上的困难。因此，本着务实精神，在经济特区的走向上，勾勒一个大体的框架就比规定某种具体的模式更具科学性和可行性。从现实的基础、市场经济的本质规定和保持其特殊地位的要求出发，经济特区的大致发展方向可描述为：(1)利用区位优势，实现经济运作方式与基础设施等软件、硬件同台、港、澳的对接，形成超政治制度的经济联动或一体化圈带；(2)结合具体状况，综合采取世界上各类运作良好的经济性特区的成功做法，确立科学的管理政策体系，实现尽可能高的开放度和自由度；(3)在注重推进工业和贸易领域国际联系的基础上，实施多元产业全面发展战略，形成以高科技产业为主导，集工业、贸易、金融、信息、咨询、旅游、运输等为一体的多功能、综合性经济格局，促进经济的区域化、国际化；(4)充分借鉴国际经验，通过深化改革和扩大开放，按照国际通行的规范确立科学、灵活和有效的管理手段，并相应建立科学、完整的法规体系和实施办法，推动经济活动和行政管理的法制化。
如果能实现上述目标，那么中国经济特区就同国际经济关系融为一体而具有国际性或国际区域性的意义，其功能之巨大、生命力之旺盛自不待言。但对于目前基点仍不太高的经济特区来说，达到这一要求需做艰苦的努力。作为过渡举措，除了上面已重点强调的体制机制构造和政策转变外，还应落实以下几项工作：(1)着手研究新体制下的“特殊”政策的基本内容和管理办法，除了研究税收减免、投资走向、土地管理等一般政策规定外，应着重研究是否发行特区货币，是否“封关”等重大政策规定，并充分估计各种可能遇到的问题和产生的风险，制订科学而可行的对策与办法；(2)加强“硬件”建设。提高特区城市基础设施的现代化水平。经济特区应尽量利用有利的地理条件，按照市场国际化和经济一体化的要求，高标准地进行交通、通讯、电力等基础设施和金融、信息、咨询、仓储等服务系统的建设，为形成国际性城市、强化对外开放功能奠定基础；(3)加快人才储备，通过多种形式造就一大批思想解放、业务精湛、管理技能高强的国际型复合型人才；(4)不断强化民主和法制建设，塑造适应和保障新体制运作的道德情操、精神风貌和文化结构，构建特区经济与文化发展的互助与互促机制。