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三农问题是人类社会在其工业化过程中所遇到的一个普遍性问题，是任何一个国家都不可避免的。目前我国正处在向工业化转变的时期，三农问题在所难免。我国是个有着9亿农民的农业大国，加上解放后一直采取以牺牲农民的利益来发展工业的政策，从而加剧了我国的三农问题。尽管20世纪80～90年代我国的农村经济改革取得了显著成绩，农民生活水平也显著提高，但自20世纪90年代后半期以来，随着我国工业化进程的加快，三农问题日益严重，进而严重影响到我国全面建设小康社会的宏伟目标的实现。对于如何解决三农问题，专家学者提出了许多主张，如“乡村自治”、“城市化”、“国民待遇”等。本文将从公共财政支农的理论依据、我国三农问题的现实情况和财政支农的路径选择等方面，探讨公共财政支农对我国三农问题解决的重要意义。
一、公共财政支农的理论依据
对于公共财政支出与经济发展阶段的关系，西方学者罗斯托和马斯格雷夫曾提出了公共财政支出增长的经济发展阶段理论模型。20世纪50年代罗斯托就提出经济发展的五个阶段理论，他把经济发展分为传统、为起飞创造前提、起飞、成熟、高额群众消费五个阶段。而马斯格雷夫把经济发展分为早期、中期和成熟期三个阶段。罗斯托的经济发展的传统阶段和为起飞创造前提阶段相当于马斯格雷夫的经济发展的起飞阶段。罗斯托的经济起飞阶段相当于马斯格雷夫的经济发展的中期阶段，而罗斯托的经济发展的成熟阶段和高额群众消费阶段相当于马斯格雷夫的经济发展的成熟期阶段。他们认为在经济发展的早期阶段，政府财政支出应占主导地位，主要用于投资社会基础设施，如交通、法律秩序、健康、教育以及其他人力资本投资等，从而为社会经济发展提供良好的条件。在经济发展的早期阶段，由于交通、水利、通讯等基础设施落后而直接影响到私人部门生产性投资的效益，从而间接影响整个社会经济的发展。同时，这类经济基础设施的投资具有数量大、周期长、收益小的特点，且这些投资又具有较大的外在性（外部经济效益），私人部门无力投资或者不愿投资。因此，在经济发展的早期阶段，政府的财政支出是必要的，并将对经济的起飞起重要作用。
二、我国三农问题的现实分析
罗斯托和马斯格雷夫的公共财政经济发展阶段理论揭示了在经济发展的早期政府财政支出的重要作用，该理论充分反映了政府的财政支出对经济发展需要的人力、物力、财力支持的重要性。目前，我国农村经济发展所需要的这几个方面的条件都极度缺失。首先，农民财力不足。由于长期的工农产品价格的“剪刀差”，导致了农民的财力极度不足。虽然改革开放以后广大农民的收入有所提高，但是从20世纪90年代后半期以来，我国农民的收入持续下滑，农业生产“边际效益递减”。加入世界贸易组织以后，我国农民经济发展的外部环境发生了巨大的变化，竞争更加激烈。这对我国脆弱的农村经济来说，可谓雪上加霜。同时，我国政府对农民的支持和保护也不够。如果按WTO协议把支持贫困地区发展的财政支出粮油棉糖价格补贴计算在内，1996年～2000年我国支农总量分别为1083亿元、1276亿元、1826亿元、1709亿元、2200亿元，分别占当年农业总产值的4.3%、5.3%、7.4%、7%、8.8%。而发达国家一般为30～50%，且有继续增长之势。如2003年5月布什总统签署的《美国2002年农业安全与农业投资法》就规定，在未来6年中政府将对农业补贴800亿美元。其次，基础设施的落后严重影响了农村经济的发展。长期以来，我国对城市的公共设施的提供几乎全由公共财政来支出，而对农村的基础设施的提供却长期投入不足。交通、水利等基础设施建设具有投资大、周期长等特点，农民无力也不愿投资这些公共设施。这便导致了我国广大农村的基础设施长期得不到提供与改善。常言道“要想富，先修路”，但到目前为止，除了发达地区的农村道路较好外，我国农村大部分地区的道路不能适应我国经济发展的需要。2003年，笔者曾亲眼目睹一幕因道路不畅给农民带来的经济损失。2003年夏天，淮河流域普降大雨，此时正值该流域西瓜成熟季节，大多数农民的西瓜由于无法运出去，而眼瞅着烂在了地里。再次，教育水平低下影响农村经济的发展。国民的教育水平与其经济发展是密切相关的。据全国第五次人口普查的结果显示，“2000年我国从业人员中仍以具有初中文化和小学文化水平的人员为主体，约占75%，其中仅接受过小学教育者占12.7%，接受过高中和中等职业技术教育的占12.7%，接受过高等教育的占4.7%”。另外，“2000我国15岁以上人口中仍有文盲8699.2万人，其中75%分布在农村。”目前，我国广大农民越来越重视教育，对教育的要求也越来越高，市农村中小学却提供不了令农民满意的教育。由于农村的师资力量不足，教师队伍不稳，农村学校的教学硬件设备远远不如城市学校，结果许多学生纷纷涌向城市，这既给城市教育带来巨大压力，也提高了农民的教育投资成本，增加了农民的负担。而农村中小学却生源不足，许多学校面临着倒闭的境地。这一切与我国的财政支农不足直接相关。
通过上面对我国农民的经济状况、农村经济发展的基础设施、教育水平等几个方面的分析，我们可以这样认为，我国当前的农村经济发展仍处于罗斯托所说的“为起飞创造前提阶段”。发展经济所需要的资金积累、基础设施和人力资源都远不能满足农村经济发展的需要。根据马斯格雷夫和罗斯托的公共财政支出与经济发展阶段理论，我国政府应该对广大农村实行积极的财政政策，努力增加农民收入，大力改善农村的交通、水利、通讯等基础设施，扩大对农村教育的投资，为农村经济发展创造条件。
三、我国公共财政支农的途径
1.大力投资农村基础设施，为农村经济起飞扫除障碍。
长期以来，我国广大农村的公路、水利等基础设施严重缺失，那些本应由政府来承担或由政府和农民共同承担的基础设施的成本一直都是由农民来承担的。许多基础设施本应该由中央或省级政府提供，但最后通过各种形式还是由农民来承担了。另外，地方政府也确实无力承担提供这些基础设施的费用，最终导致这些基础设施供给严重不足，从而制约了我国农村经济的发展。为改变这种现状，政府应该切实加大对这些基础设施的资金投入力度。但考虑到我国政府财政的实际情况，完全由中央政府负担全国广大农村的基础设施的提供，似乎也不太现实。同时，如果完全由地方政府特别是乡镇政府来提供更不现实。因此，对于不同基础设施可分别让不同层级的政府来提供。如对大江大河的治理、农业环境的保护等纯公共产品，由中央政府来提供；而像公共道路、社会保障等准公共产品，由省级政府来承担。另外，对农村基础设施的提供我们可以适当地考虑私人资本的介入，运用市场的力量来提供农村基础设施，政府应该积极引导各种资本力量为农村提供经济发展所需要的基础设施。但不管采取何种提供方式，各级政府都要承担起为农村提供基础设施的主要责任。
2.大力投资农村教育，为经济发展培养高素质人才。
教育质量的好坏直接影响经济发展，一国教育水平与经济发展水平的高低是成正相关的。鉴于我国农村教育与经济发展不协调的现状，我国财政支出应该向农村教育大力倾斜，为农村经济的起飞培养合格的人才。首先，稳定农村中小学教师队伍。由于城乡教师的工资收入实际上存在着很大差距，导致农村教师纷纷向城市流动。加上我国实行分税制改革以后，县和乡镇两级财政日显困难，出现了“财权上收，是权下放”的情况。这样一来许多农村中小学教师的工资不能够得到保证，教师队伍更加不稳定。因此，国家财政应保证农村中小学教师待遇，并不断提高教师的待遇。其次，提高农村中小学办学条件。现在我国农村的办学条件已有所改善，但是和城市相比差距还很大，而且许多学校为了改善办学条件，已是负债办学。实际上多年来许多农村学校很少有政府的财政补贴，学校为了维持办学就不得不提高学费。为了切实改善农村的教学条件，减轻农民负担，国家应该规范农村中小学教育收费管理，加大对农村中小学基础设施的投入。再次，政府应该正确引导社会办学力量。在农村中小学教育事业发展中应该正确引入民间办学力量，利用私人资本来盘活学校资产，引入竞争机制，从而提高农村教学水平。
3.改革财政支农方式，努力增加农民收入。
我国加入WTO以后，政府对农业的补贴应逐步按世界贸易组织的规则进行规范。要善于运用“绿箱”、“黄箱”对农民的补贴政策，对农民进行直接补贴。如逐步将主要农产品风险金转为对农民的直接补贴；对主产区农业使用先进技术和优良品种进行直接补贴；还可以把特定农产品价格补贴与化肥、农药、种子等非特定农产品补贴实行捆绑作业，按农民出售农产品的数量直接进行补贴。而且我们还应进一步深化粮食补贴改革方式，建立与粮食价格无关的固定补贴标准。同时，加大对农民的保护力度，建立政府补贴的政策性农业保险公司，降低农民生产经营的风险系数。
4.加大财政支出，建立完善的农村信用体系。
农村信用社是为我国农村经济发展提供资金支持的机构。然而，近年来我国农村信用社的作用却在减弱，其基金投放结构逐渐在向非农化发展，农业和乡镇企业从国家银行系统取得的贷款份额越来越少，农民从信用社得到的贷款难度正在加大。如江苏省1995年全省农村信用社的贷存比为77.3%，到2000年降到63.7%。为了保证农业经济发展的资金来源，国家应完善我国农村的信用体系。首先，积极开展农村小额信用贷款，调动信用社支农的积极性。2001年12月中国人民银行颁布了《农村信用合作社农户小额贷款管理指导意见》，要求在全国农村实行小额信用贷款。据统计，截至2001底，全国91%的农村信用社开办了小额贷款，累计发放小额贷款454亿元，这在很大程度上促进了农村经济的发展。其次，加大农业银行与农业发展银行对农村工业化、城镇化的支持力度。发展小城镇和农产品加工企业是我国农村经济和社会发展的重要战略，是解决三农问题的有益探索。政府可以以农业银行和农业发展银行为主导，调动各种资本，加快我国农村城镇化、工业化的进程。