渐进政治改革与民主的转型(上)，本文主要内容关键词为：民主论文,政治论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
政治发展的实现方式主要有政治革命和政治改革两种方式。改革开放以来，中国民主 政治发展走的是一条渐进政治改革的道路并取得了明显的成效。经过20多年的渐进政治 改革，中国的政治体制已经从高度集权和全面控制的集权主义和全能主义政治体制，走 向后全能主义政治体制。这种后全能主义政治体制是一种混合型政治体制或二元政治体 制，它兼具集权体制和威权体制的特征并含有民主体制的某些因素，其中尤以官僚权威 主义体制特征为主，因此又被称为新权威主义政治体制。中国正处于通过政治改革从全 能主义向权威主义和最终向民主主义政治体制转变的政治转型期，转型政治学或改革政 治学研究显得尤为迫切。改革政治学应当重点研究中国政治体制改革的目标模式、路径 选择、动力机制、历史进程、发展前景等。
一、中国政治体制改革的基本思路：混合民主政体
关于中国政治体制改革的具体目标模式，一些学者进行了深入的思考，提出了不少富 有启发性的改革思路。
一是咨询型法治政体说。潘维认为：“政治改革的导向有两种选择，一是民主化，二 是法治化。二者总有先有后，世界上从未有哪个国家能够二者同时兼得。民主与法治是 可以兼容的，但民主化和法治化两个过程却从未共生，因为二者的操作方向不同，无法 兼容。……以法治为导向、以吏治为核心进行政治体制改革，比较适合中国特点。”[1 ]他高度推崇同为华人社会的香港和新加坡的政治体制模式并将其概括为“缺民主的法 治政体”，并认为未来中国政体改革的方向是建立咨询型法治政体，后者是一个由五大 支柱构成的制度安排。这五大支柱是：中立的文官系统，自主的司法系统，独立的反贪 机构，以全国和省人民代表大会为核心的广泛的社会咨询系统，受法律充分保护的言论 、出版、集会和结社自由。他将这种咨询型法治政体的特点概括为五个方面：(1)强调 “法律”作主(rule of law)，拒绝“人民”做主(rule of the people)；(2)强调法的 正义性，因而特别重视“法律面前人人平等”；(3)强调严格执法的重要性，刻意增加 立法的难度；(4)强调限制政府的职能和规模，造就有限政府，保障社会经济生活的自 由，从而鼓励民族的创造力；(5)强调追求符合中华传统的秩序和自由。[2]
二是合作主义国家模式说。康晓光提出了建设合作主义国家模式的设想，指出合作主 义国家的基本公式是：权威主义政治 + 自由市场经济 + 法团主义 + 福利国家。作为 一种现代阶级分权体制，合作主义国家奉行“自治”、“合作”、“制衡”与“共享” 等“四项基本原则”。合作主义国家的首要原则是权力、资本、知识与劳动都实行自治 。所谓“权力自治”就是实行权威主义政治，统治集团凌驾于一切阶级之上，主观上只 对自己利益负责，客观上对全民和国家负责；官僚队伍的成员主要来自知识阶级，通过 考试制度连接知识阶级和统治阶级。所谓“资本自治”就是市场经济加法治，即通过市 场机制和以保护私有财产权为核心的法治建立资本自治。所谓“知识自治”就是言论、 出版和学术自由。所谓“劳动自治”就是在自由结社的基础上，组建具有垄断性代表权 的功能性社团，劳动者通过这些组织参政。“自治”是为了有效的合作。合作的政治模 式是多方协商或谈判体制，社会成员按照社会分工组成功能性团体与政府共同制定公共 政策，政府以中立的态度主持阶级谈判，通过谈判解决社会冲突。实行权威主义政治可 以在一定程度上限制金钱对权力的控制，制衡资本专断的权力。共享的核心内容是公平 地分享财富和机会，通过建立福利国家节制资本的经济权利，通过权威主义和法团主义 节制资本的政治权利，保护弱势群体的基本权利。合作主义国家理论希望促成自由与平 等的妥协与均衡。[3]
三是民主的国家制度建设说。王绍光、胡鞍钢等人认为，中国的政治转型应当着眼于 强化和改善公共权威并使之民主化而不是盲目地取消和限制公共权威，换句话说，应当 将现有国家机器民主化、制度化、程序化，大力加强国家制度的薄弱环节，建立一个有 很强的良治能力的政府。国家基本制度建设应当围绕八大国家能力进行，即：维护国家 安全与公共秩序的能力(强制能力)；动员与调度社会资源的能力(汲取能力)；培育与巩 固国家认同的能力(濡化能力)；维护经济与社会生活秩序的能力(监管能力)；确保国家 机构内部的控制、监督与协调的能力(统领能力)；维护社会分配正义的能力(再分配能 力)；将民众参与需求纳入制度化管道的能力(吸纳能力)；协调不同利益、形成公共政 策的能力(整合能力)。国家基本制度建设的突破口应该是在加强党的建设的同时，调整 党和国家的关系，建立现代公共财政制度，以及扩大公民参与政治的渠道。简言之，中 国需要第二代改革战略，即积极推进国家制度建设。[4]
四是增量民主说。俞可平提出增量民主的政治体制改革思路。这一思路包括以下几个 要点：一是强调民主的程序和实现程序民主；二是高度重视民间组织和公民自身在建设 社会主义民主政治中的重要作用；三是推崇法治，依法治国，依法治党；四是充分发挥 党组织和政府在民主建设中的领导作用；五是建立和完善现代的动态的政治稳定机制。 [5]
五是民主的法治型体制说。王贵秀认为，原有政治体制的根本弊端是“权力过分集中 ”，具体表现为“党委过分集权”、“中央过分集权”和“领导者个人高度集权”。政 治体制改革就是要改变这种体制，建立起“民主的法治型体制”。[6]
这五种改革思路强调的侧重点各不相同：第一种强调的是法治化的优先性，第二种强 调的是权威主义国家和功能性社团之间的合作协商，第三种强调的是国家能力建设的基 础性作用，第四种强调的是公民社会和国家在民主法治建设中各自发挥着不可替代的作 用，第五种强调的是实行党内民主以解决领导者个人高度集权的问题。但这五种改革思 路却包含着一些共同的要素。首先，他们都高度重视法治，将建设法治国家确定为政治 体制改革的首要目标。其次，他们都认为自己的政治体制改革方案容易为各方所接受， 可以实现新旧政治体制的平稳过渡和衔接，不会引起大的社会震荡，具有很强的可行性 和可操作性。最后，他们都对选举民主特别是全国普选持非常谨慎甚或坚决反对的态度 。
不过，咨询型法治政体说将民主化和法治化看作是两个无法兼容甚至相互排斥的过程 ，这不仅与中国基层民主建设和法治国家建设并举且相互促进的现实相悖，而且因其刻 意拒斥民主而难以得到社会各界的认同；此外，在排斥一般民主的同时，咨询型法治政 体已经将自由民主和协商民主的某些基本要素如自主的司法系统、广泛的社会咨询系统 ，受法律充分保护的言论、出版、集会和结社自由等列为自己的主要制度支柱，因此其 理论体系存在着内在的矛盾。合作主义国家模式说将权威主义国家看作是一种恒常的政 体形式，而国际和国内学术界更加倾向于将权威主义政治看作是一种阶段性的和过渡性 的政体形式，它终归要走向民主政体。民主的国家制度建设说强调国家能力建设优先， 具有国家中心论的倾向，对公民社会的能力建设及公民社会与国家协商合作等民主治理 理念重视不够。增量民主说对协商民主也存在重视不够的问题。民主的法治型体制强调 党内民主而对人民民主特别是基层民主建设重视不够。
笔者在借鉴上述五种改革思路基础上，提出中国政治体制改革的基本思路是在自由社 会主义政治理念指导下建立混合民主政体。自由社会主义倡导自由优先兼顾社会公正的 政治理念，是一种能够与社会主义市场经济体制相兼容的政治价值体系。混合民主政体 是一种力求体现自由社会主义政治理念的政治制度设计，是选举民主、自由民主和协商 民主有机结合的一种政体形式。所谓选举民主是指各级政治领导人通过普遍的、自由的 和竞争性的选举产生，选举民主是程序民主的主要内容，选举民主是建立政治问责制的 制度保障。自由民主由宪政民主、法治国家、有限政府、司法独立、权力制衡和新闻自 由等制度要件构成，其核心是推进法治化进程。自由民主制度是公民政治自由和权利以 及公民社会成长发育的制度保障。协商民主是民主政治的重要形式，它通过精英吸纳、 决策咨询、公开听证、协商对话、媒体讨论、公众审议等多种形式将功能性社团与国家 之间的协商决策制度化，目的在于保证社会价值权威性分配过程中倾听社会弱势群体声 音，保证社会公正。自下而上地推进选举民主与自上而下地推进法治化进程相结合，同 时努力实现协商民主从大中城市的中间突破并向上向下延伸，是建立混合民主政体的基 本路径。混合民主政体说吸收了民主治理的理念，指出政治体制改革的方向是深化民主 ，促进法治，保障人权，提高政府效能，推动廉政建设。它既关注国家能力建设，又关 注公民社会能力建设；既注重民主化建设，又注重法治化建设；既重视政治自由，又重 视社会公正；既重视党内民主，又重视人民民主；既强调政治体制改革，又强调新旧体 制的平稳过渡和衔接。因此，混合民主政体是一种比较合意和可行的政治选择。
二、中国政治体制改革的优选之路：渐进政治改革
中国的经济改革走的是一条渐进改革的道路，中国的政治改革走的也是一条渐进改革 的道路。近些年来，国际国内过渡经济学理论对中国经济改革的路径特征进行了比较深 入的研究，取得了一批有分量的学术成果。政治学界近年来也有学者从改革政治学角度 对中国政治改革的路径特征进行了思考，提出不少富有启发性的观点。
过渡经济学对中国经济改革的路径特征及其利弊得失的分析往往都是从中俄经济转轨 的比较研究开始的。主流的观点是中国走的是一条渐进改革的道路，俄罗斯则实行“休 克疗法”的激进式改革。渐进式改革是通过试点循序渐进地、分阶段地、由局部到整体 逐步展开的过程。通过对中俄两国改革绩效的比较研究，学术界公认的看法是渐进式改 革优越于激进式改革。一些学者对该观点进行了理论上的论证，认为有利的初始条件、 改革的社会主义性质和目标决定了中国只能选择渐进的改革方式[7]。支持渐进改革的 一种理论来源于认识论的经验主义和演进主义。美国经济学家缪瑞尔(Murell)认为对渐 进改革理论的哲学支持可以来自两个理论流派，即“演进经济学”和“保守的政治哲学 ”，它们都反对制度变迁上“建构的理性主义”传统而提倡“演进的理性主义”。演进 主义经济学把社会视为一个信息处理机制，社会的变迁是一个信息和知识存量累积性发 展的过程，演进主义者将之比喻为“攀着石头爬山”(与邓小平“摸着石头过河”有着 惊人的相似之处)，认为改革是一个“边学边干”的过程。演进主义重视局部的实验和 试验以及由此积累的经验和智慧存量，反对那些规模大、速度快、可逆性小的方案设计 。渐进式改革既要适当保留现有的制度，又要鼓励新体制的发育与扩张，由此会导致“ 双轨体制”的形成[8]。另一种支持渐进改革的理论来自于对改革成本和收益的理论分 析。不少学者指出激进改革迅速但却昂贵，渐进改革缓慢但成本较低。如樊纲将改革的 成本区分为“实施成本”和“摩擦成本”，认为前者是改革激进程度的减函数，后者是 改革激进程度的增函数，渐进式改革的实施成本高于激进改革，但它的摩擦成本却低于 激进改革，是一条阻力较小的改革路径[9]。林毅夫等人则强调中国的渐进式改革具有 “帕累托改进”的性质，即着眼于扩大可供分配的资源总量使人们普遍受益，而不去触 及既有的利益格局[10]。中国和前苏联东欧改革模式还有一个区别是：渐进式改革强调 “自下而上”的改革路径，先从微观改革、局部试验、体制外增量改革开始，逐步过渡 到宏观改革、全面推广和体制内存量改革，其优点在于将大震化为小震，减少社会大震 荡的风险。渐进式改革也有其内在的局限性，如改革的累计成本和后摊成本日益增加， 会增大进一步改革的阻力等[11]。这种改革由于缺乏科学的总体制度设计，因此改革措 施之间衔接配套不够，新旧体制和新体制各个部分之间的摩擦成本比较大。
受过渡经济学的启发，一些政治学者也开始从改革政治学角度对中国政治改革的路径 特征和基本经验进行理论总结。如郑永年曾强调指出，中国的政治改革是一个通过试错 不断取得进展的过程，表现出渐进主义的特征[12]。徐湘林指出，中国的政治改革是一 种渐进的体制改革，后者是指改革的推动者在有限的已知条件下对改革后果缺乏了解时 根据其现实目标作出的一种理性的、稳妥的决策，并保持随时调整既定决策的余地；渐 进改革的累积效应取得了可观的进展，究其原因在于，改革的推动者一开始就以务实的 目标为指导，自始至终坚持了渐进的改革模式，政治改革的政策选择是理性的和审慎的 ，对旧体制的改革始终保持了继承和变革的相对平衡[13]。他还强调“摸着石头过河” 的方法为领导人、执行者和大众提供了从改革过程中不断学习的机会，同时使改革的政 策选择可以根据改革的结果加以评估检验和修正调整，从而减少了改革落入陷阱的可能 性并有助于应付改革过程中出现的不确定性[14]。俞可平指出，中国的政治改革如同经 济改革一样，也是一种增量改革。他除了强调增量政治改革的渐进性和路径依赖特征外 ，还强调保持既有的存量和创造新的“增量”。同时，他还认为增量政治改革具有“帕 累托改进”的性质，即在不损害公民已有政治利益的情况下，逐渐放大新增的利益，力 求实现政治改革的稳定、有序和效益[15]。(需要指出的是，一些学者对政治改革的“ 帕累托改进”性质提出质疑，他们认为政治改革本身就是对既有权力和利益格局的调整 ，因此不可能不触及原有利益和损害一部分人利益，关键是要对利益受损害者做出必要 的补偿。)康晓光认为中国的改革模式是一种“摸着石头过河”的渐进式改革，这种改 革没有明确的方向和目标，每一项具体的改革措施都是对迫在眉睫的危机做出的应急性 反应；也就是说，改革作为一种学习过程，是对危机的被动的反应，但由于政府在国家 与社会关系中占据主导地位并作为“理性经济人”在各种可行方案中选择对自己最有利 的危机应对机制方案，因而能够不断克服各种危机，同时实现“成功的变革”和“成功 的保守”[16]。
综合过渡经济学和改革政治学对中国改革的路径特征和基本经验的理论总结，可以得 出这样的基本结论：渐进政治改革是中国政治改革的优选之路。其具体特点是，改革的 指导思想是“摸着石头过河”，改革过程是一个通过试点试错积累经验循序渐进地、分 阶段地、由局部到整体逐步展开的过程，改革进程是先易后难、先外围后中心、先微观 后宏观的不断取得突破性进展的不可逆的进程。之所以说渐进政治改革是中国政治改革 的优选之路，原因包括：首先，改革的发动者能够始终保持对改革的领导权，在综合权 衡利弊得失的基础上，从容而又理性地选择较为可行的改革方案；其次，它自觉地选择 一条阻力较小的改革路径，力求化一次大震为若干次小震，尽量减少改革的摩擦成本， 因此比激进政治改革更容易实现政治改革和政治稳定的有机统一；再次，渐进式政治改 革强调局部试验、实践检验并根据改革结果对有关改革方案随时加以修正调整，从而将 制度创新和解决改革后果的不确定性有机结合起来，避免改革陷入不可自拔的陷阱；最 后，渐进政治改革所取得的政治转型成果更加巩固，改革方案建立在试点经验基础上， 因而成功的把握更大，改革的速度适应了社会结构变迁和政治文化演进的速度，政治制 度转型建立在社会结构变化和政治文化变革的基础上，因而更加坚实可靠。
三、政治转型中的创造性体制转换：双轨政治体制
渐进政治改革要求政治转型有一个相对较长的过渡阶段。在这个过渡时期，新旧政治 体制的双轨并存与此消彼长成为一种正常的政治生态。价格双轨制被许多经济学家誉为 是中国经济改革的重要发明。从计划价格这一轨过渡到计划和市场价格并存的双轨再过 渡到市场价格这一轨，是市场化改革平稳过渡的关键因素。在政治改革中，能否创造出 既与旧政治体制兼容又能逐步取代旧政治体制的新体制成为体制转换成功的关键因素， 而这种双轨政治体制是政治改革实现软着陆的重要保证。
在从集权主义和全能主义体制向民主主义体制的政治转型过程中，兼有新旧体制特征 的权威主义政治体制作为一种双轨政治体制成为一种必要的过渡形式。改革开放前中国 的政治体制同时具备集权主义和全能主义的特征，一方面是高度的中央集权、个人集权 和党的一元化领导，另一方面是国家权力无所不在，国家职能无所不包，社会为国家所 吞没。从这样一种政治体制是无法一步到位直接建立民主主义政治体制的，后者需要相 应的社会经济基础、政治结构和政治文化支持。邓小平为政治体制改革确定的核心内容 是实行权力下放，以实现政企分开、党政分开和调动中央与地方两个积极性。经过长期 的改革努力，中国逐渐形成一套技术专家治国的权威主义政治体制。这种政治体制保障 了经济自由和财产权利，促进了市场机制的发育成熟，放松了对社会的控制和包办，初 步形成了从权力一元走向有限多元的政治格局。在权威主义政治体制中，党的领导、中 央的权威、国家的主导权与政府的效能、地方的活力和社会的自治自律之间在一定程度 上形成了动态的平衡。权威主义政治体制为进一步向民主主义体制的过渡创造了必要的 条件，市场经济逐步发展壮大，公民社会悄然崛起，利益集团日趋多样化，公民政治文 化日益普及。民主主义政治体制只有建立在这样坚实的基础上才能得以巩固。
如前所述，中国所要建立的民主主义政治体制应当是一种混合民主政体，它力求实现 选举民主、自由民主和协商民主的有机结合。铺设双轨政治体制是最终走向选举民主、 自由民主和协商民主的重要过渡桥梁。
在从选拔政治向选举政治的过渡过程中，选拔政治与选举政治因素并存的双轨体制架 起了必要的桥梁。传统的党政领导干部任用制度是一种自上而下的选拔任命体制。在党 政领导干部选拔任命制度改革过程中，出现了多种创新性的制度安排，如“两票制”选 举农村党支部书记，“公推公选”乡镇长和乡镇党委书记，“民主推荐”、“民意测验 ”与组织考察、上级讨论、任前公示相结合的干部考察任用程序以及党委讨论表决干部 任免实行“票决制”等。这些创新性的制度安排较好地解决了党内民主和人民民主相结 合的问题，扩大了干部任用工作中的群众参与程度，保障了群众的知情权，同时也坚持 了党的领导和党管干部等基本原则，寻找到了自上而下的干部任命和自下而上的群众推 选的契合点，是一种富有生命力的双轨体制。同时，这些创新性的制度安排还具有进一 步向选举政治过渡的势能和潜力，为从双轨进一步向新的单轨体制转变创造了条件。因 此，在从选拔政治向选举政治的转轨过程中，应当大力鼓励和全面推广这类制度创新。
人治与法治因素并存的双轨体制为人治向法治的渐进转型铺平了道路。中国在“文化 大革命”时期，曾经出现过没有法制的人治的局面，公民的自由和权利受到践踏，政治 动荡长期不止。改革开放以后，健全社会主义法制，加强社会主义法制建设，成为我国 政治建设和政治体制改革的一个重要目标。强调“有法可依、有法必依、执法必严、违 法必纠”，重点加强法制建设，实际上是从人治走向法治的一个必经的过渡阶段，它是 一种有法制的人治。党的十五大确定了建设社会主义法治国家的目标，在加强立法工作 的同时，日益强调依法治国，重点转向依法行政和公正司法，司法体制改革提上议事日 程。这是从人治走向法治中又一个重要的转折点和里程碑。十六大以后，学术界积极倡 议依法治党、依法选举执政以及建立司法审查制度等，这表明在走向法治的道路上又酝 酿着新的突破。
在从独断决策走向协商决策的过程中，存在着决策权垄断和决策权分享并存的双轨或 二元决策体制。在政权系统内部横向决策权分配体制中，党政作为行政系统在决策过程 中居于主导地位，同时充分发挥人大和政协在决策过程中的审议、咨询、协商的功能， 就属于一种双轨决策体制。在政权系统内部纵向决策权分配体制中，实行分税制，建议 赋予各个省市自治区在全国人大的财经委员会中以平等的代表权和发言权，同时保留中 央的资源分配权和人事任免权，就是中央和地方关系中一种双轨决策体制的制度设计。 在国家与社会合作治理的决策权分配体制中，倡导合作主义的国家模式，保持国家的主 导权，同时建立功能性社团与国家的协商机制，实际上也是一种双轨决策体制。这些双 轨决策体制的制度设计，为我们打开了新的思路，同时也为协商民主创造了有利的条件 。党的十六大报告提出要改革和完善决策机制，建立社情民意反映制度，建立与群众利 益密切相关的重大事项社会公示制度和社会听证制度，完善专家咨询制度，推进决策的 科学化与民主化，这是走向协商民主的重要步骤。一些地方所创造的“市民与市府”对 话节目、民主恳谈会、协商对话、政府首长向人大述职并接受评议、网络媒体开办公共 论坛等都为公民参与讨论和审议公共决策提供了重要的载体，值得大力提倡和推广。
未完待续
收稿日期：2004-02-03
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