关于十个委部局机构改革与人员分流的调查报告，本文主要内容关键词为：调查报告论文,机构改革论文,人员论文,委部局论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
为了了解国务院各部门机构改革和人员分流的有关情况，中国行政管理学会于1998年10月——12月间对计委、经贸委、建设部、铁道部、文化部、农业部、财政部、中国人民银行、国家环保局、国家统计局等十个委部局进行了追踪调查。
一、取得的成效
（一）调整了职能配置，缩小了机构规模。本次机构改革从调整各部委的职能入手，较大幅度地减少机构的设置。在转变职能上，遵循加强宏观调控、放开微观管理的思路，对原有的机构职能重新作了界定和调整。以国家发展计划委员会为例，撤消了国土地区司、交通能源司等12个具体性微观性管理职能司局，新增了经济政策协调司、经济预测司等6个具有宏观性综合性职能司局，并调整了更名的6个部门的职能。文化部、农业部、铁道部、经贸委等也相应地削减企业管理部门，加强综合协调机构。各部委局在职能转变和划转的基础上，大幅度地调整了内设机构，司局级机构都有一定幅度的精简，处级机构精简幅度更大些，如铁道部，由原133个处室减为74个处室，精简幅度为30%。 国家环保局由56个处室减为37个，精简幅度为34 %。 财政部由169 个处室减为120个处室，精简幅度为29%。
（二）人员精干，结构得到优化。各部委都大幅度地裁减了人员，绝大多数部委的精简比例都在45%—48%之间，接近朱总理提出的50%的目标（详见附表一）。通过这次机构改革，公务员队伍结构趋于精干、合理，在干部革命化、年轻化、知识化、专业化等方面都有了较大提高。年龄结构上，经过本次改革，各部委的平均年龄分别下降了1—7岁，其中，国家环保局、经贸委、财政部、发展计划委员会等部委平均年龄40岁以下；文化结构上，大学本科比例提高了6到11个百分点， 有些部委的大专学历以下已基本没有了（详见附表二）；党员比例也有所提高，财政部党员比例由76.85%上升到81.2%，铁道部为90%， 发展计划委员会为94%。
（三）多方开拓渠道，妥善安置分流人员。各部委基本上都坚持了党中央、国务院的方针政策，贯彻了“带职分流，定向培训，加强企业，优化结构”的原则，结合本部门的实际，在不违反政策的前提下，对分流人员的住房、职称、工资、级别方面给予优惠和照顾，较为妥善地作了安排。主要的安排渠道有：转到事业单位的35.94%、 提前退休或离岗的18.77%、参加定向培训或学历教育的17.46%、转到企业单位的13.72%、自谋职业的1.76%，其他12.34%等（详见附表三）。其中，转到企业单位中包括出任稽查特派员。目前，大部分人员已经基本到位，思想稳定。少数部门个别人员有特殊情况，一次安排不适应而又有反复的，还需要一定的时间解决。
（四）严明岗位责任，机关工作有新气象。本次机构改革调整了机改设置，明确了岗位责任。各部门对每一个岗位的职责都进行了调整，修改制定了岗位说明书，使机关工作进一步规范化，制度化。另外，据各部委反映，大多数人的工作量都有所增加，经常需要加班加点才能完成。竞争上岗不仅给分流人员，也使留职人员感到压力，增强了机关工作人员的工作自觉性和主动性，学习风气有所好转。
二、基本作法和经验
从被调查的十个部委的情况看，各部门采取的做法既有相同的地方，又各有其特点。以下做法和经验值得重视和借鉴。
第一，领导的高度重视和有力推动是改革成功的关键。十部委局在改革前期，一是成立机构改革与人员分流领导小组，组长一般由该部委的第一把手亲自担任，主要的党组成员参加，指定人事司为具体执行机构，推行相应的层层责任制。二是集中力量，研究分流方案，制定工作计划，明确工作步骤，对整体工作做到心中有数。三是部长亲自召开动员大会，对全体工作人员进行政策方针的宣传教育，统一思想认识，推动机构改革。
第二，深入细致的思想政治工作是改革平稳推进的保障。本次机构改革牵涉到每个人的切身利益，同时对传统的思维、观念冲击很大。要保证改革的稳定，不出乱子，需要深入细致的思想工作。在“三定”实施工作中，各部委都充分发挥党组织的战斗堡垒作用，从党组、机关党委到党支部都发动起来，围绕定编定岗和分流问题，举行各种党组织生活会，对党员群众的思想状况进行及时的了解。铁道部机关党委下属各个党支部召开党员组织生活会，每个党员都表态，表示坚决服从组织分配，顾全大局，为国家分忧，不提非分要求。有的部委党组围绕分流的议题，召开会议达20多次，及时把握干部群众的思想状况，及时研究对策，耐心做思想工作，使人员分流工作得以平稳进行。
第三，科学民主公平的分流方法是保证定编、定岗、人员分流平稳进行和实现结构优化的重要环节。在确定“谁留谁走”的问题上，各个部委因部制宜，力求客观公正。大体上各部委都先制定表格，发给个人填写，同时伴随个别谈话，进行摸底调查。然后，进行民主评议或科学量化测评，这个过程基本上有三种做法：一是采取上下结合的民主评议法；二是从上到下评议法（铁道部）；三是上下结合科学测评法（财政部）。各个部委根据自己的客观实际情况，采取的做法有所不同，但基本上做到了公开、公平、公正，保证了定编定岗和分流工作的平稳实现。
第四，充分准备、周密组织、迅速到位的实施方略是实现机构改革而不中断工作的有效方法。各部委在酝酿策划三定方案和执行方法的时间一般都比较长，方案公布到确定新人员的过程比较短，一般在10天到20天之间。如财政部，从三定方案公布，到干部进行评分、排名，明确每个人的去向，前后不到10天。这种速战速决的作法在本次机构改革中起到了积极的作用。因此，各部委认为，定编定岗宜紧不宜松，执行时间宜短不宜长，要把准备工作做在前头，思想政治工作做到家，才能真正保证“工作不断，秩序不乱，思想不松，国有资产不流失。”
三、问题和建议
本次调研，在发现一些好做法和经验的同时，各部委也反映了一些问题，值得重视，需要认真研究解决。
（一）关于改革后人手不够、工作超负荷、经常加班加点的问题。我们认为，其原因一是机构改革后工作责任不是变轻了，而是加重了；二是机构改革与职能转变不同步，也就是说，有些部门虽然在“三定”方案中转变了部分职能，但在实际工作运转中并非真正实施到位。他们说：“事同样是那么多，而人却少了一半。”这在一定程度上反映了职能转变的滞后性。要改变这种状况，唯有狠抓朱总理关于“三个转变”的落实工作。首先，解放思想，积极创新，转变思维方式；其次，切实地转变政府职能，该是企业的职能尽快地转给企业，该由社会承担的事务转给社会，尽量使机关部门从各种琐碎的事务中解放出来，管好政府应该管好的事；最后，要转变工作方式和工作作风，提高依法行政能力，建立健全工作制度，加强机关建设，提高工作效率。只有这样，才能真正巩固本次机构改革的成果，并使行政管理体制真正适应社会主义市场经济的客观需要。
（二）关于接受历史教训、防止机构编制反弹的问题。此次机构改革和人员分流，在宏观上取得了相当的成绩。鉴于我国机构改革历史上出现的精简——膨胀——再精简——再膨胀的深刻教训，我们应该有所清醒，有所预防。要巩固改革的成果，要防止反弹，要跳出机构改革的“历史循环怪圈”，就需要进行科学定编、严格核编、法律控编，要进行编制法定化的工作。这次机构改革力度大，成果明显，为编制立法提供了一个良好的契机，应该抓住这个机会，通过科学调查和法律程序，建立一套严格的程序和法律来管理国家的编制工作。
（三）关于事业单位机构改革的问题。如附表三所示，本次人员分流，有33.36%的人被安排到事业单位，17.46%的人参加在职或学历培训，其中也有很大一部分是已经或将要安排在事业单位。因此，事业单位的改革任务也将比较繁重。根据党中央、国务院的改革部署，三年内同样要完成事业单位的改革，且改革方向是：“除教育单位和极少数需要由财政拨款的以外，其他事业单位每年减少财政拨款1／3，争取三年达到自负盈亏”。有人反映，到事业单位的都有重重顾虑：担忧面临“二次分流”，即在事业单位走向经济自立的过程中实行减员增效，自己还未能适应新岗位、新工作，而又再次被分流。有些事业单位在要人上也有犹豫和顾虑，并明确表示拒收非业务人员。对于事业单位的改革，因为牵涉面广，涉及人数众，大家希望中央提前有所考虑。因此，建议有关部门组织力量进行调研，对现有的事业单位的功能、特征、财政状况等进行调查，深入了解，重新进行科学分类，并相应地制定一些措施，尽早出台改革方案，便于人们统一思想认识，以利实际操作。
（四）关于地方政府机构改革的问题。目前，中央机构改革大体完成，按照预定方案，明后年改革要向省市、县乡等下级政府延伸。国务院以身作则，为全国机构改革开了个好头，为地方的机构改革作出了榜样；同时也要看到，这次国务院各部门机构改革之所以能比较顺利进行，其中一个重要因素就是大多数部委局下面“有腿”，分流人员去处多，容易安排。而地方政府下属单位相对较少，分流渠道窄，吸纳空间小，实际情况错综复杂，所遇到的阻力和风险也会越大。要确保地方政府机构改革不变味、不走调，不走过场，真正实现改革预定的目标。建议：一是对地方政府机构改革给予高度重视，有关部门应组织力量对改革的方案进行科学设计，适当调整改革的步骤和时限，尽量减少改革的震动和风险，以保证改革的平稳进行。二是积极探索，多方面寻找路子，解决人员分流的问题。推荐和介绍国务院有关部委定编定岗和人员分流的做法和经验，如财政部的科学测评法，对地方政府机构改革进行指导。
（五）关于机关分流人员流向企业较少的问题。在机关分流人员流向表（附表三）中，可以看到，去企业的人数比例并不高，只占13.72%，这与本次机构改革初确定的“带职分流、定向培训、加强企业、优化结构”的基本原则有所差距。其中原因较多，如中央机关普遍都在北京，而北京地区企业却不多，多数人考虑到家庭等因素不愿去外地；很多国有企业不景气，正在搞减员增效；分流人员的知识和能力结构与企业的人才需求之间存在距离等等。建议：在今明两年的地方和基层政府机构改革中，应在这些方面给予加强，制定一些鼓励政策和措施，以引导分流人员流向企业。如给予接收分流人员的企业一定的资金贷款优惠，激发企业接收机关分流人员的积极性；一次性补贴机关分流人员与本人工龄、贡献相当的资金，并制定相应的优惠政策，鼓励他们从事个体经营活动；在住房、工资、医疗等方面给予照顾；推行企业建功评奖活动，对改革中涌现的一些好典型，要及时进行宣传报道，并给以精神物质奖励等。
（六）关于社会保障制度的问题。本次调查中，很多分流人员向我们反映了医疗、保险等方面的问题。从目前的情况看，首先，机关、事业单位、企业单位所实行的医疗、生活补助等福利保障制度是不同的，具体表现在实施办法及标准等的不同。本次改革不仅面临着不同保障办法的衔接问题，而且也存在着利益差别产生的“逆向流动”的困难；其次，目前的保障主体主要由单位来承担，离开单位，就意味着失去医疗、保险等保障。这些都使许多人员不愿意离开机关，增加了分流工作的难度，今后的地方政府机构改革、企业减员增效、事业单位的改革等都会带来大量的“下岗”问题，要对这么多的人员及时进行转岗、转业安置，是非常困难的事。建议：要加快医疗、保障等方面的社会保障制度建设，明确社会保障制度改革的思路，结合社会公平、社会稳定的目标，实现社会基本保障的普及化、公平化，变“政府——单位——个人”且以“单位”为中心的间接保障体制为“政府——社会、个人”且以个人为直接对象的社会化保障体制，以消除人们转岗再就业过程中的种种顾虑和担心，也有利于社会的稳定和改革的顺利推进。
附表一：各部委精简机构、人员数据表（单位：个／%）
编制 实数机构 编制 实数
部 别(改革前) (人) (处室:个) (改革后)
(人)
铁道部 844 751 133 409 397
文化部 520 556
275 276
农业部 965 909
483 478
环保局 264 320
56 200 207
建设部 520 482
275 267
经贸委 662 598
450 421
财政部 1144
169 610
计委 990司局27 522
中国人民银行948 913 144 760 729
统计局535280
机构 裁减人数 裁减机构数
部 别(处室:个)
及幅度 及幅度
铁道部74 354/47.1 59/30
文化部
280/47.1
农业部
431/47.4
环保局37 113/37.5 19/34
建设部 215/47
经贸委 177/30
财政部
120 460/46.749/29.0
计委22 439/47.3 5/18.5
中国人民银行 112 184/20.232/22.2
统计局
255/47
附表二：机构改革前后年龄、学历结构变化表
平均年龄 平均年龄 变动情况 大本比例 大本比例
部 别 (改革前) (改革后)(岁)(改革前) (改革后)
铁道部 46 44.7 -1.3
59 70
环保局 4240-2岁 79 87
经贸委
45.339 -6.3岁
财政部 3736-1岁
81.7
88.5
计 委38.34
变动情况
部 别(%)
铁道部+11%
环保局 +8%
财政部
+6.8%
附表三：机关分流人员流向表
（单位：个／%）
分流总数
参加在职
部 别 (人/%) 到事业单位到企业单位 学历培训
铁道部
354/100 213/60.17 41/11.58 5/1.41
文化部
280/100
73/26.07
0/0
45/16.07
农业部
583/100 216/37.05 82/14.07 152/26.07
环保局
113/100
45/39.82
0/0
14/12.34
建设部
215/100
60/27.91
20/9.30
34/15.81
经贸委
156/100
74/47.444/2.56
45/28.85
财政部
460/100 120/26.09 90/*19.57 120/26.09
计委439/100 128/29.16 64*+57/27.56
50/11.39
中国人民银行74/100
32/43.24
9/12.16 2/2.7
统计局
255/100
总计** 2674/100 961/35.94 367/13.72 467/17.46
提前退休
部 别或离岗自谋职业其他
铁道部90/25.420/0 5/1.41
文化部60/21.43 9/3.21
93/33.21
农业部
102/17.500/0 315/32
环保局35/31.000/0
19/16.81
建设部80/37.21 6/2.79 15/7.0
经贸委21/13.500/012/7.70
财政部 40/8.700/0
90/19.60
计委 60/13.6720/4.56
60/13.67
中国人民银行14/18.92
12/16.22 5/6.76
统计局
总计**
502/18.7747/1.76 330/12.34
*：含稽查特派员。
**：总计中不包括统计局的数字
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