我国资源审计战略的构建与应用，本文主要内容关键词为：战略论文,我国论文,资源论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
资源审计关注的资源，实际上并不是自然资源本身，而是与自然资源紧密结合、不可分割的统一体，是直接影响自然资源现实有用性和价值实现程度的相关资源系统，诸如资本资源、管理资源等。
资源审计战略，一般指资源审计的整体布局和整体目标。它通常涉及两种资源对象：一是全部资源审计对象，二是单一类型的资源审计对象。本文的资源审计战略专指单一类型的资源审计对象。资源审计战略直接涉及资源审计的计划、立项和审计成果的形成和应用，同时，对资源审计项目的实施也有着重要的导向作用。资源审计战略的基本出发点和主要目标，就是通过深入揭露资源领域的突出问题和提出宏观方面的建设性审计建议，维护国家资源安全，特别是国家战略资源的安全。
一、资源审计战略的构建
（一）能源审计战略
能源，是我国经济保持高速增长和实现可持续发展的重要物质基础。在当今时代的资源概念中，能源资源是一个巨大的产业链。资源审计必然要特别关注能源资源。为保证国家战略资源的安全，我国能源亟需破解的关键，就是能源约束问题。
能源审计战略必须关注国家能源战略的变化。我国面向2020年的能源可持续发展战略，主要是“保证供应，节能优先，结构优化，环境友好，市场驱动”。能源供应将有双重目标，即满足供应和重视环境效益；能源政策的重点是实现提高供应能力与提高能源效率的联动；能源产业的发展方式向政府引导下充分发挥市场化机制的方向转变；能源发展实行国际化战略，充分利用国内外两种资源、两个市场。
能源审计战略，可以重点从节能角度考虑，优先制定节能审计战略；同时，应当关注新能源问题，制定必要的新能源审计战略。解决能源约束问题，主要有两条路径：一是开源，包括积极寻找新的能源储备，加大新能源工程的开发力度，充分利用国外能源资源。二是节能，重点促进技术创新和科学管理，充分挖掘我国能源利用的巨大潜力，探索节能发展的新路子。节能优先，主要是要促进经济增长方式和经济发展方式的转变。我国未来能源战略的基本路经，主要是节约优先和发展多元化的优质能源。
（二）水资源审计战略
水资源审计对我国建立清晰的水资源战略和科学的水资源管理体制，具有非常重要的意义。
水资源审计应当重点关注水资源管理的三大改革任务：一是要促进水资源管理体制的改革，从根本上改变部门和地区相互分割、相互掣肘的局面。二是要促进水资源投资机制的改革，改变资金运用的不均衡现象，建立全面系统的水资源综合治理投入机制。三是要促进水价政策的改革，以节水、治污和统一调配水资源为方向，发挥水价的经济杠杆作用。
水资源审计应当关注水资源管理法律法规的严格执行与进一步健全完善问题。跑马圈河，无序开发，这类问题仍很突出。无审查、无设计、无监管、无验收的“四无”水电站，不仅隐患多，也造成水资源的不合理利用。流域之间水资源配置、超定额用水累进加价制度等，目前还都缺少相应的规定。农村水电开发和农民利益脱节也值得关注。农村水资源是农民增收致富的稀有资源，农村水电项目的开发必须保证农民能够得到实实在在的利益。这都需要相关政策的配套。
（三）土地矿产资源审计战略
在现代管理中，土地既是资源，又是资产，也是资本。土地矿产资源审计主要应当促进土地矿产资源利用战略的不断完善。
土地矿产资源审计重点应当关注我国土地矿产资源开发利用中存在的突出问题。这些问题主要包括这样几个方面：一是资源储备相对不足，一些主要矿产资源的探明储量正在趋于减少。二是资源开采和利用效率低下，生产、流通、消费环节中的浪费现象严重。三是矿业市场秩序比较混乱，违法违规现象严重。四是矿山环境问题突出，生产事故频发。这些问题产生的原因是多方面的，但根本原因还在于矿产资源开发运行的体制机制不完善。透过土地矿产资源开发利用的突出问题，资源审计应当进行更深层次的探究，尽快形成一套符合市场经济规则的运行机制，力求充分体现稀缺资源的价值。
（四）海土资源审计
海土资源审计的重点，就是要针对海土资源面临的主要问题来进行，包括海土资源的无序开发利用问题，包括海洋的污染破坏问题。
海土资源审计应当充分关注现阶段海土资源的主要任务。根据国家节能减排的总体部署，要严格控制不合理的资源开发利用活动，要采取有力措施，加强对填海、围海等用海活动的管理，防止对海域、海岛和海岸的破坏性利用，切实保护近岸海域的生态环境。
海土资源审计当前特别要关注海洋环境整治与陆源污染控制问题。目前，海洋的污染破坏问题尤为突出，由于其与环境生态问题密不可分，通常作为环境问题处理。我国的资源审计对此一般也按照环境审计的要求来进行。加快实施以海洋环境容量为基础的总量控制制度，遏制近岸海域污染恶化和生态破坏趋势，是个很紧迫的现实问题。
二、资源审计战略的应用
资源审计战略对资源审计实践有着极其重要的导向作用。
（一）资源审计的实践形式
资源审计可以从多种角度进行分类，从我国资源审计实践的情况看，资源审计目前主要有三种类型，即资金运用型、项目运营型和政策执行型。
资金运用型资源审计，就是以专项资源资金使用情况为主要对象的资源审计。这种资源审计与其他专项资金使用情况审计大致相同，主要区别在于，资源专项资金用途、资金管理使用形式等的特殊性。
项目运营型资源审计，就是以资源项目的投资运营、生产管理情况等为主要对象的资源审计。这种资源审计通常涉及较多的资源的特殊专业性。
政策执行型资源审计，主要指涉及资源管理政策的制定、执行情况的资源审计。它包括对资源调查情况的专项审计调查、资源管理情况的专项审计调查和资源政策执行情况的专项审计调查等，也包括资源衍生情况（比如三农问题、移民问题等）的专项审计调查等。
实践中，资源审计有时与环境审计有交叉，似乎作为资源审计项目或环境审计项目都可以，很难明确区分。这时主要应当看审计目标的侧重点究竟侧重于资源利用绩效还是环境生态绩效。
（二）资源审计的立项选择
资源审计的立项选择，主要应考虑三点，一是要围绕国家资源管理的重点工作；二是要把握好审计时机，可以在项目规划实施中期或政策制度试点期开展审计；三是多次对同一主题安排内容不断深化的审计。
资源审计的计划应当以资源管理规划、计划为龙头，找准资源管理的关键环节，突出重点问题。资源管理点多、面广、线长，审计须保证一定的审计面。资源审计范围的确定，要考虑必要的资源规模和资源分布。资源规模过小，不具有典型意义；资源分布区域过小，也不易得出有说服力的审计结论。熟悉并掌握资源管理规划或计划，有利于资源审计的整体思维，避免查出和反映的问题缺乏代表性和说服力。同时，资源审计应当重点检查资金管理的关键环节和最终使用单位，避免太宽泛和面面俱到，力求查深查透。
（三）资源审计的结果预测与成果应用计划
资源审计的结果预测，在实践中很有必要。首先，预测审计结果对审计需求的满足程度。预测的审计结果如果与审计需求差距较大，就不宜立项。其次，预测审计结果的重要性。如果预测的审计结果很重要，就要加大审计投入。再次，预测审计难度。假如预测审计难度较大，就要进行必要的技术性准备。
资源审计的成果应用应当统筹考虑和计划。资源审计的成果往往与政策的完善、政策的落实和体制机制的改革有着直接的关联度。因此，资源审计的成果应用应当特别注意搞好审计成果的应用计划，应当主动做好统筹工作，避免审计结束后的被动应用。
三、资源审计的基本内容与资源配置
我国目前的资源审计工作，主要集中在重要资源的开发、利用和保护方面。近几年里，矿产资源中的煤、铁矿，以及土地、海洋等均成为重要的审计对象。除了涉及国土资源、矿产资源、能源资源的资金审计外，资源审计项目主要是针对国土安全、耕地保护、矿产资源的可持续开发利用或针对能源节约、替代能源开发等重要事项而开展的专项审计和专项审计调查。
（一）资源审计的基本内容
资源安全，是国家或地区可以持续、稳定、及时、足量和经济地获取所需自然资源的状态或能力。关注国家的资源安全，是资源审计的基本出发点。资源审计的目的，就是促进政府建立科学、稳定、可持续的资源管理体制和机制，促进经济增长方式的转变，发展循环经济，建设资源节约型社会。
资源审计的对象具体可以分为四大类：一类是资金和资产。资金包括项目资金、企业资金、地方政府收费和相关税收等，资产包括原料性资源在不同时点的资金化价值等。资金或资产的审计目标，主要以资源资金资产的使用安全和使用效率、使用效果为目标，要求摸清专项资金、资产的使用情况，掌握项目与资金资产管理的方式和特点，通过揭露在项目计划安排、专项资金使用和成果综合利用上存在的突出问题，促进完善体制，改进专项预算管理，提高资金资产使用效益和专项成果应用。一类是管理。现阶段的资源管理通常是资金资产审计基础上的延伸对象。它主要通过资源管理问题的揭露，促进资源管理绩效水平的提高。一类是制度和政策。资源审计通常并不是直接将其作为审计对象，它只是在审计发现的问题与其具有相关性时，才作为审计关注的对象。因此，它通常表现为项目审计直接结果基础上的研究性成果。一类是资源衍生事项。资源衍生事项，主要指由资源的开发、利用等引发的事项，譬如移民、征地补偿，以及资源管理部门组织的大型资源调查等。
资源审计的内容，主要包括资源专项资金的征收、管理、使用情况，资源开发、利用与普查、保护情况，生态环境的制约情况和资源管理的总体情况。资源审计主要关注影响资源安全的突出问题，包括资源家底不明，资源利用整体规划缺失，资源无序开发，以及资源的超量开采和过度滥用造成的资源破坏，以及资源短缺的未来风险等。资源审计重点的选择，主要应当抓住资源项目的业务特点，关注资源项目的绩效，并应当保持整体的统一性。资源管理政策性很强，资源审计的重点主要集中在国家资源政策的执行情况上。无论资源审计对象多么复杂，无论是哪一级审计机关或哪一个审计业务部门，资源审计的最终关注点一定是资源管理体制、机制的深层原因，一定是政策执行的效率及其反映出的政策因素。在充分发挥以资金为主的传统审计经验的基础上，资源审计的重点应从资金入手，全面检查政策、措施落实情况，检查评价资金使用效益，以及相关的政策落实绩效、计划规划执行绩效、建设项目环境绩效和民生绩效等。
资源审计的目标可以分为三个层次：第一层次，以资金、资产的综合绩效为目标。资源价格或资源费是资源性产品价格的组成部分。资源价格是反映资源稀缺程度的指标，其价格的高低，与经济发展对它的需求成正比，与人们对其供给紧张程度的预期成正比，与替代产品的可替代性成反比。资源性产品价格是指资源被开采或加工后出售的产品价格，其价格可以是市场形成或政府制定。资源资金的绩效是资源审计的基础。第二层次，以资源政策执行效果为目标。当前重点是要促进资源市场化改革的健康推进，比如资源税、环境税改革，资源财政税收政策的完善等。资源性产品价格变动，特别是一些关系国计民生的重要资源的价格，通常与国家的相关政策具有相关性。我国资源性产品的价格定价机制目前还很不完善。资源审计需要重点关注国家资源政策的执行情况，并根据政策执行情况的审计分析，提出相关的完善政策的建议。第三层次，以资源规划（计划）的落实情况为目标。资源规划（计划）是重要的资源发展指南。现实中出现的乱挖滥采、盲目发展等现象，都与资源规划（计划）不能很好落实有关。
资源审计的评价指标，可以分为三大类：第一类主要以对照性评价指标为主，关键要收集、选择关键性指标，或者以揭露真实合法性问题为主，或者以揭露影响效益的问题为主。第二类主要以分析性评价指标为主，关键要掌握政策的基本精神，根据政策的基本要求，结合对照性指标，拟定评价指标，或者以揭露政策执行中发现的突出问题为主，或者以分析制度本身不完善的地方为主。第三类主要以预测性评价指标为主，关键要充分领会资源规划（计划）的基本精神，结合管理问题分析和政策执行情况分析，提出完善政策的建议。
资源审计评价标准的选择，力求客观，并达成共识。资源审计评价标准的选择，应当与有关部门反复商讨、论证，不能由审计机关单纯主观认定，也不能简单地拿来就用。应当客观、辩证地看待审计评价标准，属于国家明确规定的标准不能讲价钱，其他可供选择的标准，在将其作为审计评价标准前，可以作为审计对象，并与被审计单位充分协商，最终选择确定为审计人员能够使用的资源审计评价标准。
（二）资源审计的资源配置
总体来说，我国的资源审计还处于起步阶段，很多基础性工作需要及早谋划。中央和省级审计机关应当着力构建符合我国国情的资源审计体系，要在不断总结实践经验的基础上，逐步完善资源审计的组织方式、技术方法和审计标准等；要强化对资源环境审计经验和案例的总结提炼，在操作层面和理论层面争取有所突破；大胆吸收借鉴国外审计机关的先进经验，特别是资源信息系统审计方法和外聘专家使用办法等，尽快提高我国资源审计的水平；要在审计中积极应用地理信息系统等先进手段，积极探索资源审计的科学方法。
资源审计亟需建立健全行之有效的制度和协调机制。要建立和完善上下级审计机关之间的资源审计制度和组织协调机制。要建立资源审计工作协调机构，统筹安排和组织实施资源审计项目，加强审计信息的沟通与交流，协调好内部审计机构之间的业务关系；要建立和完善合作审计工作制度、工作联席会议制度、工作信息通报制度等，建立和完善审计机关与资源主管部门的协调配合机制，使资源审计与部门监管形成合力。
统筹上下级审计机关的审计资源配置，形成上下联动的整体计划，扩大资源审计的覆盖面。根据资源审计目标的实际需要，审计资源配置应当打破行政地域界限，强化中央对地方审计机关资源审计的指导、引导和协作，形成资源审计的整体合力。上下联动的整体计划，可以包括全国性上下联动计划、中央与主要资源集中地区上下联动计划和地方审计机关的上下联动计划等。要积极协调组织各特派办和地方审计机关就同一资源主题开展联合审计、平行审计等多种形式的合作。
统筹审计机关内部的审计资源，构建资源环境审计与其他专业审计有机结合的整体工作格局。资源审计项目需要首先统筹业务审计的整体计划，主要是资源审计主管部门与各业务审计部门的资源审计联动计划。财政审计要关注各级政府制定、执行资源环保政策制度和筹集、分配、管理、使用资源环保财政资金的情况；投资审计要关注国家重点建设项目在规划布局、立项审批、设计施工、生产运营等环节的政策执行情况等；金融审计要关注银行贷款的投向及用途和“绿色信贷”政策的执行情况等；企业审计要关注企业执行国家资源政策法规情况和资金投入与使用效果；外资审计要关注国外贷援款项目的资源利用情况；经济责任审计要关注领导人履行资源管理职责情况，当前特别要关注完成节能减排目标和基本农田保护责任目标的情况。
专业合作与专家外聘，是资源审计解决资源专业问题的必要条件。首先，应当充分利用资源主管部门的专业优势，强化与资源主管部门的合作。其次，可以适当地聘请外部专家参与，有针对性地解决具体的资源专业问题。
资源审计对审计机关的专业队伍建设提出了更高的要求。要完善资源审计机构，明确资源审计职能，充实适合的审计人员；要通过大力开展业务培训、理论研讨、引进专业人才等方式，不断强化、优化资源审计队伍的知识结构。
标签：审计计划论文; 审计目标论文; 审计方法论文; 绩效目标论文; 绩效计划论文; 资金计划论文; 管理审计论文; 时政论文;