中国体育博彩业存在的问题及其对策，本文主要内容关键词为：中国体育论文,对策论文,博彩业论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：G80—05 文献标识码：A 文章编号：1008—7974（2006）04—0086—04
博彩业（主要体现形式是彩票）最早出现于16世纪的意大利，已有几百年的历史了。近年来世界博彩业以年均18％的速度发展，世界上已经有150 多个国家和地区经营彩票业务，年销售额在11200亿美元以上， 博彩业已经成为世界上第六大产业。我国博彩业自1987年开禁以来，发展迅猛，2003年彩票销售额为450亿元，2004年520亿，2005年销售额630亿元，近十年来彩票销售增长率在50％以上。目前，中国彩票总量已经攀升至世界第九位。
1 体育博彩业在我国发展的历程与前景
1.1 体育博彩业在我国发展的历程
体育博彩在我国已有百年历史，在半殖民地半封建的旧中国，体育博彩是伴随着西式赛马而产生的，那时的赛马，主要在上海、天津、武汉等几个大城市举行。新中国成立后，赛马和马票被废止。十一届三中全会以后，随着改革的深入，博彩的禁区才被打破，以推动我国体育事业的快速发展，满足人民的现实需要为宗旨的体育博彩业应运而生。
新中国首张体育建设彩券是在1984年11月福建省为建造体育中心向社会各界募集资金而发行的名为“福建省体育中心建设纪念奖券”。而后许多城市纷纷效仿发行体育彩票筹集资金兴建体育场馆和举办体育比赛活动，取得了较好的经济效益和社会效益，积累了一些体育彩票发行的经验。从1994开始我国体育彩票进入了统一发行、销售和管理的规范化时期。1994年4 月原国家体委正式成立了体育彩票管理中心，并起草了《1994—1995年体育彩票管理办法》，经中国人民银行批准，于1994年7月予以公布实施；之后的1998年9月由国家体育总局制定的《体育彩票发行与销售管理暂行办法》是目前我国对体育彩票管理的最高规范性文件。其中明确规定体育彩票的公益金“主要用于落实全民健身计划和奥运争光计划的开支，包括资助开展全民健身运动会；弥补大型体育运动会比赛经费的不足；修整和增建体育场地、场馆；体育扶贫工程专项支出”四个方面。其中还规定“体育彩票的销售总额为体育彩票资金，由返还奖金、发行成本费和公益金三部分组成，返还奖金不得低于50％，发行成本费不得高于20％，公益金不得低于30％”。
1994年国家批准开始全国发行体育彩票，当年的销售额为5亿元， 彩票也仅只有“即开型”这一种，2001年10月开始，在北京等 12 个试点省市发行足球彩票，2002年3月，在北京等26个地区正式发行足球彩票。到2002 年我国体育彩票销售额突破200亿元，其中足球彩票为60亿元，2003年体育彩票销售额达201.3亿元，彩票销售种类与数量较1994年都有很大的发展。在过去十几年时间里，我国彩票共销售800多亿元，共获得公益金250多亿元。目前电脑体育彩票、足球彩票、篮球彩票正在快速、健康地发展，不久奥运特种彩票也将会出现在广大彩民的面前，将吸引更多的社会大众热心于体育事业，从而使体育博彩业为体育事业以及其它社会公益事业的发展筹集更多的资金。为弥补体育事业经费不足，促进体育事业发展做出重大贡献。
1.2 我国体育博彩业发展前景的预测
尽管我国的彩票业起步较晚，但随着人们预期收益水平的提高和居民投资观念的日趋成熟，彩票市场的发展有了一定的社会物质基础，其市场潜力不可低估。
（1）发展平台已经建立。首先，发行有了规模，筹资效果明显。这些年来，我国已发行彩票近800多亿元，所筹集的近250多亿元公益金，在扶老、助残、救孤、济困等福利事业和全民健身、奥运争光等体育事业发展上做出了不可磨灭的贡献。其次，形成了技术比较先进的彩票发行系统。这些年，我国广泛吸收和借鉴国外彩票发行与销售的先进技术与管理经验，使发行技术不断提高，并建立了一套彩票发行和管理的体系和框架。再次，彩票发行网络基本形成。彩票发行现已覆盖我国31个省、自治区、直辖市，且销售点数以万计，遍布城镇乡村。据统计，到2005年底，全国电脑彩票销售终端已超过8.5万台，彩票从业人员逾10万。最后，彩票逐步走向世界，我国已加入国际彩票组织。建立起了国际彩票业的交流与联络渠道，1993年10月，福利彩票发行中心被国际彩票组织（INTER-TOTO）接纳为正式成员；1994年5月，又被另一个国际彩票组织（AILE）接纳为临时会员。
（2）我国博彩市场潜力巨大。目前， 博彩业已经成为世界上许多国家和地区的支柱产业，它在众多发达国家被视为国民经济的第六大产业。2000年全球博彩营业额达1200亿美元，2001年世界彩票销量前六名的国家中，年销售量均突破100 亿美元，人均购买量在150美元以上。 而我国在彩票总销量及人均购彩量上与上述国家均有比较大的差距。按国际通行的经验，一个国家正常彩票发行规模大约为其国内生产总值（GDP）的1％左右。按2005年全国城乡人均收入计算，城镇居民和农村居民分别能买彩票68元和31元，而实际全国人均购买量只有30元左右，还不到美国的1／400，日本的1／130。另外，85％的美国人，70％的日本人和64％的法国人买过彩票，而中国只有15％的人买过彩票。由此可见，中国彩票市场的潜力远远没有被挖掘，有着广阔的发展空间。根据国务院发展研究中心课题组研究测算，在今后10年内，中国的博彩市场规模将有可能达到1350亿人民币左右，其中体育博彩业份额将占500亿～700亿人民币左右。
（3）社会经济基础良好。中国是一个具有悠久博彩历史的国家。 中国文化历来奉行“以人为本”、同情和关爱弱者是中国的传统美德。中国百姓又是酷爱机会游戏的群体。同时，良好的社会政治环境和经济发展的良好势态，为彩票业的飞速发展奠定了坚实的社会基础。同时，由于彩票业的发展将带动印刷、广告、旅游、餐饮等相关行业发展，精明的商家也会抓住彩票商机。此外，由于彩票业的迅速发展，彩票的品种和玩法将会越来越多，而且现有的一些品种我们还未使用，从这个意义上看，我国的彩票市场还有很大的能量没有释放出来。可见，尽管中国的彩票业起步较晚，但其发展势头十分强劲，彩票业飞速发展、走产业化道路的社会条件已经成熟。正因为如此，跨国公司的巨头们敏锐地发现了中国博彩业蕴藏的巨大商机，试图在中国商家还未意识到的时候，利用自己多年积累的经验和先进技术抢占中国博彩市场，在1999年“上海风采”在线福利彩票系统的竞标中，就已经出现了美国博彩大王——集太公司等跨国巨头的身影。
（4）现代技术将广泛应用。彩票业的影响和挑战是多方面的， 最具有挑战性的问题是新技术使彩票的跨国或跨区游戏得以实现，影响最大的现代化技术主要是作为现代通信媒体的电视、现代通讯手段和计算机网络技术。同时，国际互联网给彩票提供了更大的发展空间，根据有关报道，目前在国际互联网上已经开展了多种形式的与彩票有关的活动，最为常见的是传播合法的彩票信息，如：彩票网页、获奖号码、奖金增加、游戏指南，以及如何防止彩票舞弊、如何收集彩票、彩票读物、发布统计数据等等。虽说互联网也带来一些负面影响，如：进行变相赌博的彩票游戏、发布非官方消息和销售私人公司彩票，但从长远看，互联网将通过提供新的机会和不同手段扩大彩票市场，外来彩票将会造成更激烈的竞争规模，较小的彩票经营者将更加缺乏竞争力，许多国家将有可能联合发行国际彩票。
2 我国体育博彩业发展中存在的问题
2.1 政府对彩民群体的引导环节薄弱
政府及有关部门在大力肯定彩票业对社会积极贡献的一面时，却对其消极一面不够关注。彩票业毕竟具有较大的投机性，因此特别需要关注彩民心理健康问题。中国彩民的数量已超过了股民，因此彩民的消费心理是否正确、是否理性直接关系到社会的稳定。据对南京售彩点的问卷调查显示：0.9％的彩民一次购买超过1000元，38％的彩民一次购买在50～100元之间，51％的人买彩票一次在2～50元，一次购买彩票在100～200元的占了10.1％。如果彩民的经济实力构成分布与目前我国的人均收入构成一致，那么以上的彩票每次购买数的构成也就相对比较合理。但通过对南京彩票市场的实证分析表明，占普通市民15％的弱势群体却在彩民中占据了37.7％。也就是说在彩民群体中有20％多的彩民其彩票消费超过了个人的经济实力，已属于不理性消费。由于弱势群体对彩票消费较多的是抱着投资心理，希望通过彩票来实现快速致富，而高收入群体其消费彩票相比较而言，更多的是作为一种娱乐。结果弱势群体投资于彩票的金额占其收入的比重要远大于高收入者。从机会成本角度分析，弱势群体投资彩票的那部分货币的机会效用（机会成本）远远高出高收入者的机会效用，其最终产生的弱者更弱、富者更富的马泰效应将会加大社会的贫富差距。鉴于弱势群体对中彩的期望高于一般彩民，如不加正确引导，很容易导致心态扭曲，引起社会的不稳定。此外，我们也发现社会上出现了以股份制形式进行的彩票投机，即一定人数的人以出资比例确定股份，委托其中认为近期财运较好的“股东”购彩，若中彩按股份分配彩金。这种彩票消费形式已转变为一种投资行为，但投资彩票是一种不理性的投资行为，其投资成本与预期收益严重错位，而且这种行为一般出资都较大，很可能影响日常生活的安排。
2.2 市场开发力度不够
目前还是以粗放经营为主，同时人均消费不高，彩民结构不甚合理，地区分布不均匀。
按国务院发展研究中心测算，今后10年内，中国潜在的彩票发行规模可达950亿元，甚至有人预算，彩票市场会有1000亿元以上的容量，这与我们的现实市场相差甚远，因此市场开发还有巨大的相对成本较高，同时，我国彩票人均消费也只有30元左右，不仅大大低于世界平均水平210元，也低于亚洲77元， 彩民也主要以中低收入者为主，理论上应该成为目标市场主体的富裕阶层却涉足甚少，在中国称得上彩民的只有6％，且主要集中于沿海发达城市。而在美国彩民占总人口的60 ％以上，彩民则来自各个阶层。从这个意义上讲，中国彩票市场还是初级阶段，还有许多工作要做。
2.3 彩票的越位、缺位现象并存
目前，中国的彩票市场还造存在着地方利益和部门利益之争，造成彩票业低效运行的现象。在现行的管理体制下，国务院委托财政部门对彩票进行管理，为获得彩票发行权，各个地区、部门把力气花在争基数，争指标上，“跑部钱进”。对于如何降低发行成本，彩票产品的差异性开发，对彩票的柔性管理一系列的问题却无人问津，形成了“重政府，轻市场”，本末倒置的怪现象。因而这些“寻租成本”和销售彩票时恶性竞争行为，人为地抬高了彩票的发行成本，降低了彩票的运行效率。如我国彩票，每年的20％用于成本，相比之下，泰国为12％，日本为10.1％。当然一方面固然有彩票市场还比较小，规模经济并未得到充分体现的原因，而另一方面则是由于在无法和内耗内浪费了大量的资金。这给彩票业长期、稳步、健康发展带来了困难。
2.4 与博彩相关的法制建设严重滞后
世界上有120多个国家发展博彩业， 其中大多数国家完成了博彩的国家立法。政府通过立法的形式对博彩业实施保护，以法律的形式确认博彩业经营管理的合法性，从而保证博彩业健康有序地发展。然而，我国博彩业发展至今仍未取得法律意义上的“身份证”。当然，博彩业立法要解决的不仅仅是博彩的“法律身份”问题，更重要的是解决博彩业可持续性发展的法律保障问题。目前只是国务院及其主管部门颁布了一些零散的行政性规章和文件。近年来河南、海南、广东等各地颇为猖獗的地下体育博彩，2001年发生的情节性质极其恶劣的湖北“体彩”和2003年西安“宝马体彩”事件，广东沿海地区地下赌球猖獗、私彩泛滥，以及形形色色的彩票官司，其实都与博彩业立法的严重滞后有着相当的内在关联。市场经济规律及国家法律建设的完善与发展以及博彩业的自身发展都对博彩的规范管理提出了更高的要求。
2.5 管理体制和运行机制尚不完善
我国博彩市场存在着中国福利彩票中心和中国体育彩票中心两大主体，它们分别垄断福利彩票和体育彩票的发行权，并分别按行政区划在全国范围内垂直设置两套班子，如果单从产业组织理论的意义上看，因为有竞争就可能比一家机构完全垄断彩票发行更有市场绩效。但事实上，由于博彩业并不是一般意义上的产业，硬性套用产业组织理论是不妥的。目前两家彩票发行机构并存的局面，造成了市场竞争，不仅增加政府监督成本，而且也造成腐败和资源浪费，最终导致筹资率的降低，这与国家发展博彩业宗旨是相违背的。同时我国博彩业分散的仿垂直管理系统中，组织机构较为松散、隶属关系不强，这无形中给博彩管理工作增加了压力，不能灵活机动应对博彩市场。管理体制和运行机制不完善，从根本上制约了博彩业的正常发展。
3 加快我国博彩业发展的对策
利用彩票来筹集社会闲散资金，缓解财政压力，支持我国公益事业的发展，无疑是一件利国利民的大好事。因此只要运作得当，博彩业将成为我国的一个新的支柱产业，结合我国国情，并借鉴国际博彩业的成功经验。我们认为，加快我国博彩业发展的对策有：
3.1 尽快制定彩票法律法规
目前，在世界上开展彩票发行的120多个国家和地区中， 有绝大多数完成了博彩的国家立法，少数没有正式立法的，也颁布了政府的行政法规。因此，通过法律、法规理顺管理体制，规范有关组织的权利义务，加强对彩票发行过程的监督，这是我国彩票业走上稳定发展道路的当务之急，也是出于广大彩民的迫切盼望。《彩票法》应当明确规定支持、鼓励和保护具有社会公益性的“公彩”，对以中饱私囊为
目的营利性的“私彩”予以禁止和取缔；对彩票发行的主体、市场管理、资金分配及使用、彩民的权利及义务等作出明确界定；为避免彩票对未成年人成长产生负面效应，应规定彩票原则上不应向18岁以下的未成年人出售；为确保彩票市场的公正性和安全性，要将彩票的开奖列为法定公证的内容，亦即任何彩票的开奖均需经法定的公证程序认可方为合法有效。此外，现行刑法只规定了倒卖车船票罪、伪造变造有价证券罪等，有关奖券类的罪名尚属空白。为打击涉彩的违法犯罪，相关的刑事立法应当升级，建议对现行刑法予以修改和补充，增设非法筹办彩票罪、非法出售彩票罪、非法发行彩票罪、非法伪造变造彩票罪和非法持有彩票罪等新罪名。鉴于立法十分复杂，需要的时间较长，可以先由国务院颁布彩票管理条例，等待时机成熟后提请全国人大制定专门的彩票法。
3.2 大力开拓彩票市场
在只有不到15％的国民购买过彩票的国度里，中国人很难想像彩票业已成为世界第六大产业了。因此，面对广阔的彩票发展空间，如何加强宣传，更大地激发国民对具备博彩性质的彩票业的热情之火，是我们要解决的另一重大问题。首先是要扩大彩票销售网点。在国外，人们在超市、副食店和杂货店买完东西后，剩余的零钱就可以顺便在店里买上几注彩票。因此，要采取措施，扩大销售网点，使人们买彩票就向买柴米油盐一样随意和自然。其次是要讲求彩票的信誉。信誉是彩票市场的一面鲜明的旗帜，没有了信誉也就没有了市场。因此，彩票发行机构要在彩票销售中树立诚实可信的形象，想彩民之所想，对损害彩票信誉行为严厉打击。最后应注重发行机构的自身形象。一个产业要想做大做强，就要注重规模效应，建立崭新的市场管理模式，而不能仅仅依靠示范效应。在国外，大到彩票标志、投注站的外观设计，小到投注站售票员的服装、名片以及宣传品的制作，都是规范统一的。我们可以把彩票的每一个投注站视为一个连锁店，按照“连锁经营”的观念和连锁店管理原则，对其进行管理，创立名牌。
3.3 建立科学有效的博彩业管理体制和运行机制
科学有效的管理体制和运行机制，是影响博彩业发展的重要因素。根据目前我国博彩业管理体制和运行机制中存在的弊端，我们可以对此做如下设计：首先，成立国家博彩管理中心或类似中国证监会和中国保监会以及行业协会这样的机构，并制定一系列权威性的监管规则，实施对中国博彩业的统一监管，使彩票市场的监管专门化、制度化和常规化。其次，合并彩票发行管理机构，组建股份制国家彩票公司。在法国，国家游戏集团是唯一合法的股份制彩票公司，其对法国彩票业实现完全垄断经营。该集团是一个由国家控股的经济实体，其股份构成为：国家持股72％，职工持股5％，批发商持股9％，发行商持股20（其中退伍军人协会持股18％，烟草联合会持股2％）。借鉴法国经验， 中国彩票业发行管理机构合并的框架性构想：组建股份制国家彩票总公司，向全国统一发行公益彩票，实现彩票的全国性垄断经营。国家彩票总公司的股东为中央政府、民政部及国家体育总局三方，并相应规定各方持有的股份；构建国家彩票总公司在当地的分支机构，实现彩票的地区性垄断经营，国家彩票总公司分支机构的股东为当地政府、民政厅（局）及体育局，并相应规定各方持有的股份。这种管理体制和运行机制以地区性垄断经营为基础的全国性垄断经营的博彩业组织新模式，能极大地降低博彩业发行管理成本，实现博彩业高效运行。最后，为根本扭转目前彩票业盈余资金在分配与运用方面存在的不合理局面，必须明晰界定国家博彩总公司与其分支机构的事权，并配合以相应的财权，实现博彩业盈余资金流向清晰、投向合理。
3.4 建立起现代化营销网络
随着电子信息技术和现代通讯技术在商务领域的普遍应用，电子商务正涉及到传统市场的各个方面，体育博彩管理机构可以通过计算机及其网络建立起销售区域、销售点，彩民网络式的营销渠道，从而使彩票种类、品种的产生，游戏规则、促销、投注方法、合同法律成立、彩票销售到货币结算，售后服务都可以借助电子方式快捷、准确地完成交易过程。它标志着体育博彩机构内部，博彩中心等博彩分支机构，销售点与彩民之间、博彩中心与政府管理部门之间的信息交流将最终实现数字化处理，这是中国博彩业实现进一步发展的重要因素。
3.5 合理的媒介宣传定位，科学的消费心理引导
体育博彩业的发展同样需要政府和媒介的宣传，但体育博彩业的宣传必须注意其合理性，不应过度使用高额奖金的刺激作用来诱发彩民的赌博心理，而更应侧重于宣传体育博彩业的发展对于发展体育事业和其它公益事业的积极效应，从而培养彩民参与、关心体育事业的意识，建立起爱国奉献的精神。同时，也应注意宣传有关中彩概率等科学知识，使彩民理性参与体育博彩活动，引导他们把参与体育博彩当作奉献和一种娱乐消费。
3.6 充实体育博彩的体育内涵，增加体育博彩种类
体育运动的特点之一就是竞争和比赛，真正意义上的体育博彩应该是以体育比赛为载体的竞猜型博彩，它将体育比赛结果和博彩结合在一起，参加者通过预测体育比赛结果获得中奖机会。因此，为充实体育博彩的体育内涵，有关部门应在现有足球博彩的基础上，尽快将那些市场价值较大的、中国老百姓喜闻乐见的其它体育运动项目逐步引入我国体育博彩业的经营范围，从而始终保持体育博彩品种的多元化，增强其吸引力。
4 结语
随着我国社会主义市场经济体制的不断完善和体育产业的快速发展，体育博彩业也必将成为我国体育产业的支柱型产业。体育博彩业的存在和发展是符合客观规律并有极大潜力的。我们在借鉴国外先进经验的同时，总结自己的经验教训，尽快解决体育博彩在发展中存在的问题，使之走上良好的健康发展的道路，这是体育博彩业生存和发展的重要保证。
收稿日期：2006—02—19