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决策是管理的核心，它贯穿于一切管理行为之中，从这个意义上说“管理就是决策”，科学的管理建立在科学的决策之上。管理活动中最为困难的就是作出合适的决策，在计划生育领域情况尤其如此。什么因素影响决策的做出？如何评判决策的好坏？本文将就这些问题从组织目标结构体系和决策前提角度探讨如何分析判断决策的科学性和合理性，并据此评价若干计划生育管理问题。
1 管理目标体系与计划生育目标管理
1.1 管理目标体系
本文所指的管理目的与目标也就是组织目的与目标。组织目的与目标是有差别的：目的通常是对一个组织的整体层次而言，描述的是组织一切生存与发展活动的根本出发点与归宿，是对组织行为指向的高度概括。组织目的具有时间跨度大、相对稳定的特征。例如，对国家计生委系统这一行政职能组织来说，控制人口增长、提高人口素质、改善人口结构，使人口与经济社会发展相适应、与环境保护资源利用相协调，保证经济社会可持续发展，为现代化建设提供一个良好的人口环境，就是其工作的根本目的[1 ]，显然这一目的至少在50年、甚至更长的时间跨度内不会有太大变化。组织目的有时从另外角度又称为基本任务。
组织目标则是对组织目的的具体化，它通常按组织的管理层次、管理部门和任务类别来具体设定。组织目标具有如下特征：①目标对于目的的从属性。组织目标是为了完成组织目的而设定，是为实现组织目的服务的，其层次低于组织目的，相对于组织目的而言，组织目标具有“手段”性质；②目标的多重性。由于组织活动通常是复杂的、多任务的，为了便于管理，通常要对组织在各个层次上的活动与任务进行适当分类，这就导致不同类别的活动与任务有着自己相应的“目标”。因此，从总体角度观察，组织目标通常就不是单一的，而是多个目标并存，这就是目标的多重性。例如彭佩云同志1999年3月15 日在中央“计划生育和环境保护工作座谈会”上讲话中提出的我国今后3年和到21 世纪中叶人口与计划生育工作奋斗目标，就包括控制人口增长、提高人口素质、为育龄妇女提供生殖保健服务、以及计划生育工作机制改革等几个方面的要求；[2 ]③目标之间的非一致性。组织的不同目标之间并非对管理实践导向总是同方向的，通常会出现某种程度相对制约、彼此牵制的“不一致性”，这是需要格外加以注意的。例如，在我国当前较低的生产力水平和较弱的社会保障条件下，较为严格的“人口控制”目标与“群众满意”目标就存在某种“矛盾”，它们对计划生育管理手段和管理方法的选择就存在方向不一致的拉动力，这是我们都能深切感受到的；④目标的层次性。与组织内部管理层次相适应，组织目标纵向上可分解为不同层次上的管理目标，由此构成“目标层次结构”。在目标层次体系中目标的分解是自上而下的，下层目标的选择是由上层目标决定的，是为上层目标的实现服务的，因此，下层目标对上层目标而言具有“手段”性质，上层目标对下层目标而言具有“目的”性质。这样目标管理体系中诸多的目标层次，由低到高构成了一个“手段→目的”链[3 ]，其顶尖位置就是组织整体最终要达到的管理目的，最低层就是纯粹的管理手段；⑤低层目标对高层目标的从属性。目标体系中目标层次越高，其规定抽象、时间跨度越长，其“目的”性越强；反之目标层次越低，其规定越具体、时间跨度越短，其“手段”性越强。在管理实践中，通过低层目标的实现达到上层目标的完成，这样逐级向上直至实现组织所要达到的目的，是一个自下而上的过程。[4]
1.2 完善计划生育目标管理责任制
计划生育目标管理责任制及其“一票否决”为特征的考核制度，突出考核指标完成情况对奖励、评优、晋升等的重要影响，好处是对那些对人口控制和计划生育工作掉以轻心、重视不够、缺乏主动性、积极性的领导具有明确的警示作用，督促推动他们重视并认真抓好本辖区人口与计划生育工作，实践表明这方面的效果是巨大的[5 ]。但不能不注意的是，过分强调责任和过分加大处罚力度，在某些情况下也可能引发副作用。例如，由于某些原因发生计划外怀孕或计划外生育情况，其可以预料的严重考核后果会使管理者感到巨大压力，由于已发生事实不可改变，那么为摆脱“责任制”考核给部门和领导个人带来严重后果的“出路”就是在相应的考核指标上造假，这种情况对那些缺乏党性修养和道德观念约束的领导极易发生；再有，过于严厉的责任后果会促使领导自己或鼓励下级采取严厉的管理控制措施，以确保考核指标的完成，但这时容易产生一种倾向，就是管理手段、方法、措施越严格越好、越细致越好（注意是针对人的），于是一些看上去“十分有力度”、“十分到位”、“很有效果”的做法被采用了。但用党的为人民服务宗旨和社会主义社会民主法制管理原则一衡量，就看出这些做法是不可取的和不适当的。这种为了完成计划指标而“不择手段”的做法的实质是忽略了决策中价值取向的约束，其结果会对党和政府的威望造成严重损害。
为了避免目标管理责任制在实践过程中产生上述副作用，除了要坚持不懈地对管理者进行群众观念、妇女权益观念、依法管理观念、党的为人民服务宗旨和实事求是思想教育之外，还要采取如下措施：①完善考核指标体系，除了考核必要的人口控制结果指标，还要加大对工作作风、工作水平、群众满意程度等工作过程指标的考核，也就是加大对管理办法、手段、措施的“价值取向”考核，全面引导计生工作质量的提高；②完善考核办法。加大对造假现象检查、监督和处罚力度。使造假无处躲藏、无法蒙混过关，同时加大对当事负责人的处罚，使造假的代价大大高于责任制考核后果，从根本上抑制造假欲望的产生；③在现有目标管理责任制基础上，配套建立“特殊情况审核备案制度”，对一些主要不是工作原因产生的意外（计划外）怀孕生育等特殊情况，可报上一级考核机关（如县区级）审核批准后备案，不列入常规考核，以避免列入考核可能引起对基层工作的不当压力，使目标管理责任制这一“手段”更好地为计划生育工作“目的”服务。
2 管理决策的两种前提
1978年度诺贝尔经济学奖获得者美国的西蒙（H.A.Simon ）在他著名的决策理论中，提到一个十分重要的概念——决策前提[6 ]。他认为管理活动的核心是决策，而管理者所做的任何一种决策，都隐含着某些前提，这些前提就是影响决策者做出此决策而非彼决策的因素。西蒙将决策前提分为两类：事实前提和价值前提。事实前提是指管理者做决策所依据的“事实情况”；价值前提是指管理决策时所依据的价值判断准则或价值取向。不论决策者本人是否意识到或在多大程度上意识到，事实上任何决策都由这样两类前提所决定。
2.1 决策的事实前提与效率准则
事实前提是管理者进行决策时所依据的“事实情况”。在人口与计划生育领域，这些“事实情况”涉及到人口数量、素质、结构，育龄妇女婚育状况和避孕节育状况，群众生育观念、生育意愿，农民生产、生活、养老方式，国家相关政策法规约束，可采用的避孕节育技术手段；计划生育干部队伍的数量、素质、能力；以及政治、经济、社会、文化环境等。
“事实情况”是决策者头脑对实际情况的主观判断，我们通常所讲的决策者要做到“底数清、情况明”，就是强调这种判断对决策的重要影响。显然，管理者所掌握的“事实情况”越接近实际越有利于提高决策质量——这看上去似乎是个没有问题的努力方向，然而实践上管理者决策时所依据的“事实情况”只可能是对实际的某种程度的“近似”。这是因为除了数据与信息所固有的一些特征（例如信息时间滞后性）是不可克服的技术障碍外，任何反映客观事实的数据与信息的获得都需要花费时间与费用。由于决策的时间限制以及组织资源与技术手段的有限性与有价性，使得想要获取决策所需的全面精确的数据与信息几乎是不可能的。所以管理者决策时实际依据的通常带有某种不完备性的数据与信息所描述的“事实情况”。在这种情况下，如何从事实前提角度评价一个决策的优劣好坏呢？——“效率准则”被提了出来：在有效时间内获取同样的满足决策需求的基本数据与信息，花费（人财物）越少的决策越好：在花费一定情况下，决策所依据的反映实际情况的数据与信息越有效、越及时越好。
因此我们看到，对于一个决策所依据的事实判断，按狭义的“科学”概念，是存在客观标准对其进行好坏、优劣评价的，这个衡量的客观标准就是“效率准则”。花费尽可能少、获取的数据信息尽可能多而有效，就成为指导管理者提高决策质量的努力方向。一个通过改进事实判断提高决策质量的例子，就是我国修订后的“八五”、“九五”人口计划，它们比“七五”人口计划制定得更为科学、合理、可行，其原因就在于决策时对我国人口数量、结构等实际状况摸得更清楚、对人口增长规律预测得更准确、对群众生育意愿和家庭实际问题、以及人口控制能力等诸“事实”因素的把握与判断更加切合实际。
2.2 决策的价值前提与组织价值观
价值前提指的是管理者决策选择时所依据的价值准则，或者说价值取向，它与决策者思想与价值观念密切相关。例如，国家计生委在1991年召开的全国计划生育政策法规工作座谈会上提出的“七个不准”要求，就是明显基于价值判断的决策。对于一个决策所依据的价值前提，从狭义“科学”概念来说，不存在衡量其优劣好坏的客观标准。但从一个组织角度来说，组织所倡导的价值观念、价值取向则是用来判断组织内部各层次管理者决策的价值取向是否适当的依据。
价值判断对决策有极为重要的影响，价值判断有误会导致决策发生“方向错误”。在一个组织中管理层次越高越不允许犯这类决策错误。如何保证组织内各层次管理者在时空分散的管理决策中其价值判断能与组织的价值取向一致？这通常是组织高层领导者十分关注的问题。显然，这里的关键是管理者个人对组织的价值取向始终保持敏感并能充分领悟，同时在决策时有意识地不用个人的价值准则、而是用组织的价值准则来进行判断。当然，一个组织可以通过灌输教育，培养组织内各层次管理者接受组织所倡导的价值观念，但这只是一个方面。由于个人在社会通常扮演多重角色，不可避免地会受到多样性价值观念的影响，要想让人们主动自觉一贯地用组织的价值观指导自己的决策，从根本上说，需要培养管理者个人对组织的“归属感”与“忠诚心”，使他们愿意用组织的价值准则取代个人的价值准则来进行决策判断。要做到这一点，组织对管理者个人就要有吸引力和凝聚力，这包括组织能为个人提供经济报酬、职业荣誉、社会地位、实现事业的机会、工作满足感等诸多因素。组织与其内部管理者个人之间存在的这种循环互动关系很值得研究与体味。
鉴于价值判断对决策有重要影响，对各级计划生育工作者来说，必须对党和政府倡导的为人民服务宗旨、群众观念、育龄妇女权益观念、以人为本促进人的全面发展和家庭文明幸福等价值取向保持高度敏感，要牢固树立这些思想观念，将它们作为价值判断准则自觉地指导对管理手段、方法、措施的选择以及其它日常管理行为，这点对于基层计生管理者尤其显得重要。
2.3 决策事实前提与价值前提关系
需要指出，除了极少数管理决策是基于纯粹的事实判断或价值判断外，绝大多数决策都既含有事实判断又含有价值判断，通常是两类判断共同作用的结果。例如，我国所确定的人口、经济、社会、资源、环境协调和可持续发展战略，国家计生委要求的依法行政、依法管理、优质服务、综合管理，以及落实“三为主”、推广“三结合”等决策都是根据某些“事实情况”作出的，同时都有明确的价值取向。
尽管事实判断和价值判断共同对决策发挥作用，但这两种判断对决策影响份量并非总是“平分秋色”，而是随着决策不同而不同。一般说来，管理层次越高，价值判断对决策影响越大；管理层次越低，事实判断影响越大。前文曾提到目标体系中目标层次越高，其具有的“目的”性质越强，目标层次越低，其“手段”性质越强。我们注意到目标确定本身就是一种决策，因此可以推知：具有较强“目的性”的高层次目标，价值判断对其决策作用较大；反之，具有较强“手段性”的低层次目标，事实判断对其影响作用较大。
此外，事实判断与价值判断对决策的影响有时会产生不同方向的拉力。在某些情况下如果仅从事实判断出发去决策，就可能产生“为了达到目的而不择手段”（例如工厂为避免成本提高而向农田排放污水，公司为获取更大利润而向政府官员行贿），从而产生对社会有害的决策，这时价值判断就十分重要了，因为它可以从相反方向将决策拉回到对社会无害的范畴。特别需要指出的是，在社会管理工作中制定某项政策或决策采用某种管理办法、措施时，价值判断始终是优先于事实判断来影响决策的。
3 问题建议
对决策两种前提的性质与作用的明确认识，启发我们在计划生育管理决策中应当处理好以下几个问题：
3.1 注意加强对管理办法价值取向的正确判断。 对决策两类前提的划分与界定，为评价决策质量合理性和改进决策质量指出了方向。在计划生育管理领域，我们的干部决策时不但要注意排除“水分”、摸清实情，增强事实判断能力，更要注意用党和政府倡导的思想观念和民主法制社会的管理原则作为价值判断依据，避免作出不适当决策。1998年10月5日我国政府庄严地签署了《公民权利和政治权利国际公约》， 这种承诺对包括计划生育管理在内的社会管理提出了更高的要求，要求我们决策时必须十分关注管理办法的价值取向。
3.2 利用现代技术手段增强决策的事实判断能力。 及时获取准确有效的数据，科学地加工处理信息，有助于改进决策所依据的事实判断。从这个意义上说，依靠科技进步、改进完善组织信息系统（包括工具、方法、模型、技术的改进，例如建立计算机育龄妇女管理信息系统），提高信息收集与处理能力，对提高决策效率和决策质量是很重要的。我们应充分认识技术手段革新对管理质量与管理效率的影响，加强计划生育管理中的科技进步含量。
3.3 改革决策前提发生变化了的管理办法。 根据决策事实前提条件变化和民主法制社会价值准则要求，适时适度地调整计划生育的某些具体做法是必要的。例如，在群众生育观念转变较好，经济比较发达，计划生育工作水平较高，长期稳定保持低生育率，政策出生数持续多年低于计划数的地方（包括农村），可以有领导、有计划、有步骤地取消一胎发证（准孕证、准生证）和持证生育的做法，代之以生育登记、自动纳入人口出生计划的管理办法；同样，在条件具备的地方，逐步取消“政策+计划约束”的所谓“双轨”管理办法，向以核心生育政策单一约束的管理转变。
3.4 探索建立新的农村基层计划生育管理模式。 结合当前我国农村基层民主建设，推进村务公开、民主监督、民主管理的实际情况，计划生育工作也要积极探索相应的农村基层管理新模式。山东潍坊寒亭区（以及河南辉县市、江西靖州县和会同县等）一些村提出并实行计划生育“村级自治、依法管理、优质服务”，根据我们实地考察，发现有利于建立农民计划生育自我管理、自我约束机制。在继续保持人口有效控制的同时，不但推进了避孕节育知情选择，还把定期到乡“查环查孕”老做法改变为谁有问题谁去查，避免了费时劳民花钱伤神，提高了工作效率，使乡计生办得以腾出时间致力于提高计划生育经常性优质服务，又受到老百姓欢迎，无论从决策的事实前提还是价值前提来判断，都是非常好的做法。这些做法为我们探索建立21世纪农村基层计划生育管理模式指出了一条路。
3.5 落实“三为主”、 推广“三结合”是解决计划生育工作“抓紧”与“抓好”关系的最佳途径。“抓紧”是基于我国人口、经济、社会、资源、环境基本国情——事实判断——提出的要求，“抓好”是基于党的宗旨和社会民主法制管理原则——价值判断——提出的要求。这两个要求对基层计划生育工作有着两个不同方向的拉动力，使人们感到计划生育工作十分难做。如何兼顾两者搞好计划生育工作呢？“三为主”和“三结合”双管齐下便是兼顾“抓紧、抓好”要求、解决两者矛盾的管理思路和管理办法，从决策角度看是合理、合适、科学、可行的管理决策。
收稿时间：1999—03