资源型财政及其预算稳定基金：国际经验与启示，本文主要内容关键词为：预算论文,启示论文,财政论文,稳定论文,经验论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
资源型财政指建立在以资源开发（加工、出口）为主导的经济结构基础上的政府财政，或者说当地资源性收入在政府公共收入来源中具有战略地位的财政。由于资源型财政对自然资源的依赖性强，资源产品的价格变化以及资源的不可再生性就会直接影响到政府财政的长期稳定和可持续发展。从国际经验看，设立财政（预算）稳定基金——将政府在资源盛产期或者资源产品价格上涨时期获得的一部分“超额”收入存储起来，以备资源枯竭或者资源产品价格下跌时期使用，是解决这个问题的一种有效办法。虽然我国从总体上讲不属于资源型财政，但有些地方政府财政具有明显的资源型特征，通过总结国际经验，我们可从中得到有益的启示，特别是对于目前我国解决资源型城市转型问题无疑有一定的借鉴意义。
一、资源型财政及其基本特征
如果一个国家（地区）的经济发展在很大程度上依赖于当地资源产品的开发与利用，或者说资源型产业在其整个国民经济发展中处于战略地位，我们可以将其归纳为资源型经济，而以这样一种资源型经济为基础的政府财政则可以称为资源型财政。一般来讲，资源型财政指建立在以资源开发（加工、出口）为主导的经济结构基础上的政府财政，或者说资源开发（加工、出口）收入在政府财政收入来源中占有重要地位的财政。在现实中，资源型财政并不少见，而且具体情况多种多样，例如一些国家（地区）的政府财政主要以当地富有的矿产品（石油、天然气、煤炭等非金属矿产品及金属矿产品）开发收入为基础，有的国家（地区）政府财政以当地特有的种植（如烟叶）和养殖资源产品、甚至特有的文化、旅游资源收入为支撑的。在一定意义是讲，这些都是资源型财政。不过，本文要讨论的资源是指前者，即不可再生的自然资源（矿物）开发收入处于战略地位的政府财政。
一般来讲，资源型财政的基本特征包括：
一是对当地自然资源的依赖性强，从长远看，财政发展面临可持续性问题。政府财政收入在相当大程度上依赖于当地某种或几种资源性产业的发展，丰富的资源储量和可开采量是其财政收入源源不断的基本保障。但不管其资源储藏量和可开采量有多大，在可以预见的将来总有资源枯竭时刻的到来。这就决定了资源型财政面临长远发展问题，因为自然资源的不可再生性必然影响到当地政府财政发展的可持续性，影响到居民的代际公平问题。
二是政府收入增减在很大程度上取决于资源产品市场价格变化，因而财政的稳定性与资源产品市场行情直接相关。特别是外向型经济条件下，如果资源产品以出口为主，其政府财政收入的稳定性则取决于国际市场资源产品的行情。在资源产品价格上涨的时候，资源型财政自然会获得宽松的发展环境，政府收入和支出随之增长；反之，资源产品价格持续下跌必然直接影响到其政府财政收入，政府难以有足够的收入满足已经形成的政府支出基数扩大的趋势，最终可能激发财政收支矛盾，影响财政稳定。
三是长期单一产业结构的弊端与资源型财政的困难之间容易形成恶性循环。由于有丰厚的资源收入“坐享其成”，政府往往缺乏发展其他经济门类的动力，使得其单一产业结构趋势越来越明显，经济结构调整的难度也会越来越大，财政的稳定性越来越差；而资源一旦“坐吃山空”，政府财政失去基本来源，更加无力支持经济结构调整，可能使整个财政经济发展陷入困境。
资源型财政的这些基本特征决定其在发展战略上要注重长期稳定性和可持续发展，也就是说在资源丰产期以及资源产品价格上升期，要考虑未来资源可开采量逐步下降甚至资源枯竭的情况下，政府财政收入来源的稳定性，要考虑资源产品市场价格下跌对政府财政收入的必然影响。如何来解决这些问题，可以有多种制度上和政策上的选择，例如通过经济结构转型以减轻对资源的依赖程度，通过转移支付制度实现资源地区与非资源地区之间的财力平衡等等。其中，通过设立长远稳定基金的形式来解决不同时期的财力平衡问题，是一项有效的解决方案，在国外已有较多的实践。
从实际情况看，有不少国家或地区具有明显的资源型财政特征，他们设立财政稳定基金的基本做法就是，将资源旺盛时期、或者资源产品价格上升时期形成的“超额”收入以基金形式存储起来，以备在资源枯竭或者资源产品市场价格下跌的情况下用于弥补政府预算收入不足。如果说在行情好时扩大支出很容易，那么在行情不好、收入下降时压缩支出则难度要大得多。在行情好时获得的额外收入不用于预算的传统支出项目（补贴和社会福利），而是依据政府决定用于投资目的，那么压缩支出的难度要小得多。在高收入期正好遇到债务支付高峰期的情况下，将额外获得的收入用于有计划的偿还内外债务是很方便的。可见，在资源型财政背景下设立财政稳定基金，既可以避免非正常的高收入抬高政府财政支出基数，又可以在政府财政发生困难时“应急”，还可以保障子孙后代“有饭吃”。
二、国外通过设立财政稳定基金以保障资源型财政可持续发展的实践经验
据不完全资料，到目前为止至少有17个国家或地区设立了类似的财政稳定基金。这些国家或地区政府用“过剩”的或“额外”（相对于法律规定的一定水平来讲）获得的资源出口收入形成的专门财政基金，大致可分为两大类型：
一是稳定基金，目的是保持政府预算的长期稳定，在委内瑞拉、哥伦比亚、科威特、尼日利亚、挪威、智利和俄罗斯等设立了类似基金；
二是储蓄型后代基金，目的是保障子孙后代在将来资源枯竭以后“有饭吃”，加拿大的艾伯塔省、美国的阿拉斯加，以及科威特、阿曼、巴布亚-新几内亚等设立类似基金。
这两类基金与一般的预算储备基金（如香港、新加坡、爱沙尼亚、南非等国家和地区设立的）不同。一般的预算稳定基金是用政府预算发生盈余年度的收入累积以及非常规收入（如一次性私有化收入）形成，目的是为了在经济萧条时稳定政府的预算支出。而稳定基金和后代基金这两类基金主要是针对资源产品价格变化无常以及资源的不可再生性而言的，所以，其目的也是具体而明显的：建立稳定基金是为了缓和资源价格波动对政府预算收支的直接影响，或者增加政府对资源开采地区的拨款；设立后代基金是为了在当地资源枯竭之后使用，或者对资源开采地区居民的额外支付。在许多情况下，这两类基金发挥的作用实际上是混合、交叉的。例如在基里巴斯，从1956年起设立收入平衡基金（Revenue Equalization Fund），作为一项后代信托基金，目的是为将来其磷酸盐矿床枯竭之后使用，同时也用于短期的政府预算稳定。在加拿大的艾伯塔省，1976年开始设立艾伯塔遗产储蓄信托基金（Alberta Heritage Savings Trust Fund），其中一部分是为了后代建立储蓄，一部分用于现政府的项目和公共服务。从1993年起，哥伦比亚设立石油稳定基金（Oil Stabilization Fund），其基金收入分别计入地区预算和国家石油公司。尼日利亚在1995年设立了石油信托基金（Petroleum Trust Fund），目的是为国家预算组织额外收入，专门用于卫生、教育等公共服务等。
下面介绍几个典型的资源型财政国家（地区）的财政稳定基金：
1、挪威的国家石油基金（State Petroleum Fund）
挪威已探明原油储量为1080亿桶，是仅次于沙特和俄罗斯的世界第三大石油输出国，石油收入在挪威政府财政收入中占有重要地位。1990年设立该基金的主要背景是，该国人口老龄化趋势上升而其石油开采量呈现下降。这既是储蓄型基金，也是稳定型基金，目的是保障政府预算长期稳定性。具体办法是将因油价上涨而形成的“额外”石油收入及预算盈余计提进入基金。挪威没有就计提基金的额度做出专门规定，而是由议会在审查政府年度预算时专门批准。资金使用方法类似于资金积累机制，政府有权向议会申请批准将资金用于短期目的（弥补预算收入下降），或者随着石油产量下降和社会支出上升，将资金用于长期的代际预算收入平衡。具体由政府（财政部）确定基金的投资方向，资产管理由中央银行负责。
国家石油稳定基金10多年来的运作是成功的，通过支撑政府预算平衡缓解了其国内总需求的波动，降低了通货膨胀压力。在严格的保守主义财政政策和刺激国家经济增长的原则下，挪威政府积极运用这一基金实施反周期政策，有效调节了经常性预算收支规模。从1996年起，每年的基金收入逐步增长，包括在1998年油价不高时候。到1999年末基金总额达到260亿美元（占挪威GDP的17.7％），2003年底总额已达8600亿克朗（约合1215亿美元），最高时一年从预算中拿出的资金达到GDP的6％。
2、智利的铜稳定基金（Copper Stabilization Fund）
智利是全球最大的铜生产国，2004年铜产量达到560万吨，占全球总产量的36％。智利出口产品中铜产品占40％，铜出口收入是其政府预算收入的重要来源，造就了其典型的“铜财政”。
智利的铜稳定基金设立于1985年，目的是稳定实际汇率及国家预算收入不受铜出口收入波动的影响。智利政府根据每年度做出的国际铜市场基准长期价格预测来确定该基金提取与使用办法。基金收入根据铜出口合同实际价格超出基准长期价格的情况计提，由政府在铜出口实际价格低于基准价格时使用。基金计提和使用的原则旨在独立于政治力量与院外势力影响，20世纪80年代末主要用于偿还外债和补贴国内油价。智利的铜稳定基金运作特点是，其规则只适用于国有铜业公司（CODELCO）的收入，实际上是对该公司的一种额外课税。同样，基金等同于黄金外汇储备，并由中央银行管理。与挪威一样，基金的运作基于政府严格的财政政策。其基金规模变化较大，1997年最高时约合39亿美元，占GDP的5％。
3、委内瑞拉的宏观经济稳定基金（Macroeconomic Stabilization Fund）
该基金设立于1998年，当时国际油价跌至最低水平，基金的目的是保护经济和国家预算不受油价波动的影响。该基金定委内瑞拉政府稳定国家财政和提高国有资产（国有石油公司Petroleos de Venezuela）管理效率计划的一个部分。其特点是基金的非集中化：基金用于平抑中央政府、地方政府及国有石油公司本身的石油出口收入波动。
基金形成办法是，三方（中央政府、地方政府和国有石油公司）任何一方获得的超过基准收入的部分计入基金。基准收入计算公式具体不同，但都以五年平均油价为基础。经国会同意后，在如下两种情况下可以动用基金：一是石油出口收入低于基准收入，二是基金规模超过近5年石油出口年均收入的80％。在后者情况下，中央政府有权使用基金偿还外债，地方政府有权用于资本性支出。可见该基金仅仅是为短期宏观经济稳定服务。
1999年，委内瑞拉通过立法对基金进行了修订，弱化了基金作为宏观经济稳定器的作用。包括规定了很低的基准收入，超过基准收入的部分只有一半计提进入基金；根据总统决定，基金可以用于社会性支出和国家投资。基金由委内瑞拉中央银行管理，投资于外国金融资产。到2000年底基金总额为17亿美元（其中中央政府7亿美元，地方政府4亿美元，国有石油公司6亿美元）。
4、美国阿拉斯加州的阿拉斯加常设基金（Alaska Permanent Fund）和宪法预算储备基金（Constitutional Budget Reserve Fund）
石油和天然气是美国阿拉斯加州最重要的经济基础，全州总收入的49％来自该产业。1976年设立的阿拉斯加常设基金是储蓄基金，它以后代信托基金的形式出现，目的是设立一个投资基础，以便在石油储量枯竭的时候为后代保障收入。该基金由矿物资源使用费、阿拉斯加州获得的矿物资源费分成和转移支付等各项收入的25％形成。实际上，来自石油部门的大部分收入与州预算无关，基金的收入既不取决于油价，也不取决于预算状况。基金的本金长期投资，未经全民公决修改州宪法不得使用。基金收益的使用计划由州政府和州议会决定，传统上，一部分收益（从1982年起为42％）以“红利”支付给全州所有公民，余下部分再投资以补偿由于通货膨胀造成基金实际规模下降以及扩大基金资本。基金由公共的阿拉斯加常设基金公司（Alaska Permanent Fund Corporation）管理，投资于债券和股票。1999年末基金本金达到271亿美元，当年人均“红利”为1770美元。
宪法预算储备基金属稳定基金，设立于1990年，是为了回应20世纪80年代末期石油价格急剧下跌造成政府支出缩减和景气下降。基金的基本目的是补偿州预算收入，包括筹集资金解决财政年度内资金缺口，但基金收入与油价变化没有关系。其规模每年由州议会确定，作为税收收入和投资基金收入的一部分。基金支出也由议会决定，以信贷方式提供给州政府，当预算有盈余时必须偿还。1991-1999年基金收入总规模61亿美元。
5、科威特的石油基金（Oil Fund）与后代储备基金（Reserve Fund for Future Generations）
作为世界上石油生产大国之一，科威特的经济严重依赖于石油收入，其95％的出口收入和45％的GDP来自于石油。为了做好石油资源可能耗尽的准备，科威特先后设立了石油基金和后代储备基金。石油基金于1960年以总储备基金（General Reserve Fund）形式设立，目的是从石油出口收入形成的预算盈余中聚集资金。基金使用规则无明确规定，可用于国家各种支出拨款。1976年设立后代储备基金的目的是保障石油资源枯竭后政府有稳定的收入来源。该基金最初按照当时总储备基金的50％以及国家年度收入的10％提取，加上基金资产收益形成。与阿拉斯加常设基金一样，基金收入不取决于油价变化，在任何时候都是按国家年度收入的10％和所有投资收益形成。1990-1991年海湾危机时使用了一部分基金。从后代储备基金设立起，总储备基金即开始履行稳定职能并用于国债还本付息和国家投资。两个基金由独立于政府之外的科威特投资署（Kuwait Investment Authority）管理，基金投资于外国金融资产。基金运作的特点是禁止发布有关基金规模信息。到2002年，后代基金约有500亿美元规模。
6、俄罗斯的联邦预算稳定基金
近年来，俄罗斯经济状况持续好转，这在相当大程度上取决于其丰富的能源和原材料产品出口形势，特别是国际石油价格上涨为俄罗斯出口创汇、税收增长乃至整个政府财政状况的改善打下了坚实的基础。据估计，国际油价每上涨一美元，俄罗斯政府就会增收数十亿美元。
鉴于其财政经济对能源出口的依赖程度大以及近年国际油价变化无常，俄罗斯决定从2004年起设立联邦预算稳定基金，目的是强将俄罗斯主要出口商品的国际价格看好时所形成的一部分收入聚集起来，用于偿还外债及行情不好时弥补国家预算支出。按照法律规定，其联邦预算稳定基金主要由石油价格超过基准价格（按20美元/桶）形成的超额税收收入提取形成，由财政部单独核算和管理，在石油价格低于基准价格的情况下用于保障联邦预算的稳定，或者在基金总规模超过5000亿卢布（约合180亿美元）的情况下用于其他特定目的。由于2004年国际油价上涨势头大大超出人们预料，预算稳定基金的规模在第一年即达到近6000亿卢布，超过预定的基金规模。所以，俄罗斯联邦政府决定在2005财政年度从稳定基金中拿出700亿卢布用于弥补联邦养老基金赤字，拿出1680亿卢布用于提前偿还部分外债。
从上述国外运用稳定基金来解决资源型财政面临的长远稳定及代际公平问题的做法，可以归纳如下结论：
第一，资源型财政面临的预算稳定问题已引起相关国家（地区）政府的高度重视，这与石油等重要资源的不可再生性自然特征及其在经济发展中的战略性地位日益明显有关。
第二，基金形成和使用的原则一般与某种出口资源（石油、铜、磷酸盐）有关。无论设立稳定基金还是储蓄基金（后代基金），目的都是力求保障政府预算的长远稳定。
第三，这些国家（地区）设立财政稳定基金的效果十分明显，特别是近年来战略型资源产品价格持续上涨使得基金规模迅速扩大，其在稳定政府财政、减轻外债负担、实施宏观调控方面发挥了不可替代的重要作用。
三、启示与借鉴
通过上述分析可以看出，资源型财政是客观存在的，它与一个国家或地区特有的资源状况、经济结构以及历史传统等因素有关。尽管不同国家或地区的具体情况各异，包括资源种类有别、资源产品价格变化各不相同，但作为资源型财政面临的问题却是相同的：不仅变化无常的资源产品价格直接影响到政府财政的稳定，而且资源的不可再生性要求政府考虑后代居民的生计。
虽然我国从整体上讲不是一个资源型财政国家，但我国许多地方政府的资源型财政特征却是十分明显的，包括一些地级和县级城市。事实上，我国有为数不少的城市是依托资源开发而兴建或者发展起来的，其主导产业是围绕资源开发而建立的采掘业和初级加工业。据中国矿业协会统计，中国目前有390多座以采矿为主的资源型城市，如大庆（石油）、大同（煤炭）、铜陵（铜矿）等。其中，20％处于成长期，68％处于成熟期，12％处于衰落期。全国约有400多座矿山已经或将要闭坑，约有50多座矿城资源处于衰减状态，面临着资源枯竭的威胁，目前如新疆克拉玛依、黑龙江大庆、河南平顶山、山东枣庄、山西大同、甘肃白银等城市均面临如何转型的考验。从实际情况看，这些城市的地方财政不同程度地面临资源型财政的困扰：不仅资源产品价格变化直接影响到地方经济和财政的稳定，而且资源枯竭已经威胁到生存问题，使得这些地方的政府财政困难形势比起其他地方更为严峻。尽管实际工作部门和研究部门对于资源型城市的界定和具体数量统计存在不同意见，但大家都有这样的共识：资源型城市经济结构单一，矿产资源日渐枯竭，经济发展日益落后，生态破坏和环境污染日益严重，人民生活和就业日益困难。国家统计局的资料显示，过去矿工收入位于各行业之首，现在，相当多的矿工家庭人均收入低于当地农民人均可支配收入。
根据上述国际经验并结合我国资源型城市的实际情况，我们认为以下几点值得考虑：
1、深入认识资源型财政的特点和规律，高度重视地方资源型财政面临的问题。出现或即将出现资源枯竭问题的城市所面临的生存危机，已成为我国社会经济发展中的严重问题之一，妥善解决这一问题是我们倡导“统筹发展”和建设“和谐社会”的重要任务。如何解决这些问题，当然要从相关的制度、体制、政策方面综合考虑，其中公共财政应当发挥的作用、需要承担的责任是不言而喻的。财政部门应当积极、主动地认识这一客观事实，根据资源型财政的特点和规律提出相应的举措，将有效解决资源型城市的财政困难放在我国财政改革与发展的大局中统筹考虑。
2、关于处于资源衰落期的资源型城市面临的转型成本问题，应当明确各级政府财政共同承担的原则，特别是要明确中央财政和省级财政承担必要的转型成本。目前，我国已经有一批资源型城市开始进行经济结构转型，如辽宁省阜新明确将转向“现代农业”，有些城市甚至提出搬迁问题，如甘肃玉门。其中最大的困难之一是资金来源问题，即如何筹集转型或搬迁所需的巨额资金。显然，单靠本来就困难重重的地方财政肯定不行，必须由“国家拿钱”并给予政策扶持。这实际上是对这些城市过去对国家贡献的一种合理的补偿，符合社会主义市场经济的效率和公平原则。
3、可以考虑在中央财政和省级财政设立资源型城市补偿基金。比如通过加大资源税力度以及从重要资源产品（包括石油、天然气、煤炭等）涨价收入中提取必要份额等作为基金来源，主要用于资源枯竭城市转型所需的建设，包括解决普遍存在的地面沉陷、固体废弃物堆放、水资源破坏等特殊生态治理问题，以及转型过程中的职工生活保障、必要的基础设施建设等。
4、对于成熟期、成长期以及新开发的资源型城市，应当未雨绸缪，设立地方财政长期稳定基金。根据国际经验试行设立长期稳定基金，是确保资源型城市财政经济长远稳定发展的有效举措之一。具体来讲，可以由国家按照一定的财经指标统一确定“资源型城市（县、区）”的标准，凡符合标准的地方政府可享受相应的政策，通过立法设立地方财政稳定基金：依法从本地资源性收入中提取必要的部分作为地方财政稳定基金的来源，在资源枯竭时用于弥补地方财政收入不足，以及用于地方经济转型。
总之，对于地方资源型财政问题，中央财政主动考虑比被动考虑要好，早考虑比晚考虑要好。摸清情况，分类指导，从制度建设上着眼于长远安排，应当是我们的基本原则。
标签：储备基金论文; 石油论文; 预算收入论文; 预算论文; 政府支出论文; 石油投资论文; 国内宏观论文; 宏观经济论文; 石油美元论文; 财政制度论文; 经济论文;