简论我国社会保障法制化的内涵及其立法原则，本文主要内容关键词为：法制化论文,社会保障论文,内涵论文,原则论文,论我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
经过十几年的改革，我国社会保障已有了较大的发展。但从总体上看，还有两大方面的弊端：一是社会保障法制建设严重滞后，二是社会保障的管理混乱。
社会保障运行中出现的弊端，究其根源，还是由于社会保障法制建设严重滞后，使得社会保障运行机制不健全而引起的。社会保障法制落后和不健全，已经严重束缚了我国社会保障的建设与发展，在一定程度上制约了经济体制改革的顺利进行。社会保障法制化已是刻不容缓了，能否实现社会保障的法制化已成为我国能否建立健全的社会保障制度的关键，也关系到我国社会主义现代化建设的大局。
一、社会保障法制化的内涵
“法制”通常“泛指国家法律和制度”。（注：《中国大百科全书〈法学〉》，第114页，中国大百科全书出版社，1984年版。 ）应该说，这是从狭义的观点来理解法制。从广义的角度来理解法制，它可解释为“严格执行和遵守法律与制度，依法进行活动的一种方式，是立法、执法、守法和法律监督的统一体。”（注：《法学基础理论·宪法学》，第42页，许崇德主编，法律出版社，1998年版。）“化”在这里应理解为“转变某种性质或状态”。（注：《辞海》第208页， 上海辞书出版社，1980年版。）
所以从广义上说，社会保障法制化是建立健全社会保障法律、法规体系，把国家的社会保障职能以法律和制度的形式固定下来，从而使得这项职能具有稳定性、连续性和极大的权威性，并在实际执行中做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。本文主要想从狭义的角度，即建立健全社会保障法律法规体系的角度来探讨社会保障法制化问题。基于此出发点，我认为当前我国社会保障法制化主要有以下三项内容：
（一）社会保障措施法律化
就是把一些经过较长时间的实行之后，证明是符合我国实际国情、适应我国经济改革与社会发展需要的社会保障措施，以全国人民代表大会或其常务委员会制定法律的形式加以固定下来，赋予其国家立法特有的强制性，使其在推广和执行上更有保证，尤其是一些社会保障的基本措施，如社会保险等，更应该加快这方面立法的进程。西方社会保障制度较为发达的国家，都是以制定和实施社会保障法律为起点的。德国于1883—1889年先后制定颁布了《工人疾病保险规定的准则》、《事故保险法》、《伤残及养老保险法》，从而在世界上首先建立起社会保险制度，美国于1835年颁布了《社会保障法》，是世界上第一部明确提出建立近代意义的社会保障体系的法律。
因此，在当前和今后相当长时期内，加紧社会保障立法，尤其是加快社会保障基本法的立法和加强社会保障基本制度方面的立法是社会保障法制化的主要任务。
（二）社会保障法律体系化
即对社会保障体系进行规划设计，并依此要求来安排立法日程，有计划、有步骤地建立一个有中国特色的较为全面的社会保障法律体系。因为社会保障不仅是社会系统整体一个不可分割的部分，而且是“一个相对独立的社会功能系统”（注：《控制论与社会改革》第280页， 黎鸣著，光明日报出版社，1988年版。）。所以社会保障法制体系化就包含了两个方面的内容，一方面是社会保障系统自身法制建设的体系化，这不仅包括整个社会保障系统宏观上法制建设的系统化，也包括下属各系统（如社会保险系统、社会福利系统等），甚至是更低一级系统（如社会保险系统下属的系统：养老保险系统、失业保险系统等）的法制体系的建设。另一方面，通过加强与社会保障系统相关其他社会系统法制建设，更好地实现对社会保障体系的支持，也就是通过加强整个国家的立法来加强对社会保障法律体系的配套支持。比如说《中华人民共和国劳动法》第九章，关于“社会保险和福利”，《中华人民共和国刑法》第384条关于“挪用用于救灾、抢险、防汛、优抚、扶贫、 移民、救济款物归个人使用的，从重处罚”等法律法规中的相关规定，都是对社会保障法律体系的支持。但从目前情况来看，对社会保障支持的相关法律很少，就《刑法》来说，较明确规定严惩有关社会保障犯罪的，只有上述一条，而《劳动法》中关于“社会保险和福利”的规定，失之于笼统，而且保障的对象范围较窄，一般局限于有“劳动（合同）关系”的劳动者。因此，国家在进行其他方面立法时，必须注意加强对社会保障相关的法律的制定，这也是健全和完善整个国家法律体系的内在要求。
社会保障法制体系化过程不仅包括把社会保障现行的规范性文件进行系统化处理（注：法的系统化主要是指“为确保法的系统性而把现行的规范性文件纳入统一的、协调的、完整的体系的活动。”见《法理学》第315页，孙国华主编，法律出版社，1995年版。）， 使它们更能适应社会保障整体运行的需要，同时也包括对将要进行的立法按照系统化的要求进行规划，从而有计划、有步骤地构建社会保障法制体系，以适应建立有中国特色社会主义社会保障体系的需要。
（三）社会保障法制的完善化
“社会的基本经济制度、经济体制和法律制度，归根到底都取决于生产力的发展水平，并且为生产力的发展服务”。（注：《法理学》第170页，孙国华主编。 ）可见任何一项法律制度的产生与发展都必须与生产力发展水平相适应。因此，为了适应我国生产力水平的不断发展，社会保障法制也必须不断调整、不断完善。我认为社会保障法制的完善应该做到以下两点：其一是根据改革和社会发展的需要，对目前我国社会保障立法中尚处空白状态的领域，及时立法加以补充完善。如1998年出台的《军人保险制度实施方案》，结束了我国军人社会保险方面立法长期处于空白的状态。1998年8月1日起正式实施中国人民解放军伤亡保险，这是我国第一个军人保险险种。其二是根据改革和发展的需要，对现有社会保障制度不合理部分加以删除或修订完善。国务院于1998 年8月6 日发出《国务院关于实行企业职工基本养老保险省级统筹和行业统筹移交地方管理有关问题的通知》，《通知》要求“从1998年9月1日起，目前实行基本养老保险基金差额缴拨的地区，要改变基金结算方式，对企业和职工个人全额征收基本养老保险费，对企业离退休人员全额支付基本养老金”。把“差额”变为“全额”，虽然只有一字之差，却是我国养老保险金管理制度改革和完善迈出的关键性一步，它意味着在企业职工基本养老基金的筹集、经营、管理上，完成了从“企业保险”到社会保险根本性转变。
社会保障法制化是一个长期复杂的过程，在这一过程中要注意以上三个方面主要内容的实现。这三项内容同时也是社会保障法制化的三个目标，还可以作为检验我国社会保障体制健全程度的三个标准。在这三项主要内容中，措施的法律化是实现社会保障法制化的前提和关键，而社会保障法制体系化和完善化是在此基础上，按照建立一个统一的、协调的社会保障法律体系的要求，不断地发展与完善社会保障立法。
二、我国社会保障法制化进程中的两个基本问题
（一）社会保障立法理念的定位
1、公民权利和国家的责任理念
我国《宪法》第四十五条规定“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。国家和社会保障残废军人的生活，抚恤烈士家属，优待军人家属。国家和社会帮助安排盲、聋、哑和其他有残疾的公民的劳动、生活和教育。”《宪法》作为国家的根本大法，它这一规定既明确了得到社会保障是我国公民享有的基本权利之一，同时也明确了社会保障不再仅仅是社会主义制度优越性的体现，还是国家必须为公民承担的责任之一。
随着社会的发展和进步，社会保障作为公民的一项基本权利的内容和标准也会随之扩大和提高。我国目前所处的经济水平是由“基本解决人民生活的温饱问题”向“人民生活达到小康水平”渐进的过程，这决定了我国目前的社会保障核心还是保障公民的基本生存问题。同时可以预见，在我国实现了国民经济和社会发展的第二步或第三步战略目标之后，公民的社会保障权利就可能发展为“解决基本生存问题基础上‘人的全面自由发展的问题’”。（注：《社会保障法》第58页，覃有土、樊启荣编著。）因此，对于国家来说，就有责任采取各种经济、法律、行政等手段，建立一个健全发达的社会保障体系，才能保证公民社会保障权利的充分实现。
国家于1998年4月1日按照九届人大一次会议通过的《关于机构改革方案的决议》，组建了全国统一的社会保障行政机构——劳动和社会保障部，这表明了，我国为了更好地承担社会保障职能，在加强对社会保障管理方面向前迈出了一大步。
2、社会责任理念
社会保障的社会责任理念，从另一角度来说，就是社会保障的互济性。它表明了社会保障实质上是社会成员之间的一种互相帮助，即通过某些风险的共担，来减轻或消除这些风险可能给部分人带来的过分伤害。虽然说，社会保障基金的筹集主要是国家依法调节国民收入的分配与再分配来得以实现的，带有一定强制性，但并不改变这么一个事实，即社会保障基金的建立及分配，本身就主要是为了使社会成员来共同分担可能对他们生活构成威胁的诸如年老、疾病、失业等风险。
正如台湾学者桂裕在其编著的《保险法论》的开篇所指出的：“现代国家大多数制定法律， 一面施行社会政策， 平均分配财富与利益（distribution of wealth）；一面推广保险事业（指商业保险和社会保险），平均分摊风险与损失（distribution of the burden of loss），双管齐下……”（注：《保险法论》第1页，（台）桂裕， 三民书局股份有限公司出版。）。他这里所指的“社会政策”主要是指保障制度中的社会福利和社会救济，这两方面的资金主要来自“劳动者为社会的剩余劳动所提供的资金”，这是劳动者对非劳动承担的一种社会责任。至于社会保险和商业保险虽然在运行机制上有所区别，但它们实质上都是“将不幸而集中于一人之意外危险及由是而生之意外损失，透过保险而分散于社会大众，使之消化于无形”。（注：《社会保障学》第8 页，陈冬红、王敏著。）由此可见，社会保障制度的社会共同责任理念就是全体社会成员共同分担可能出现危及每个社会成员生活的风险，从而保障社会成员生活安全。因此我认为，我国大陆学者较早一段时间把“社会保障（social security）”译成“社会安全”， 以及台湾学者目前还普遍使用“社会安全”这一译法，主要就是为了突出社会保障由“社会成员共同承担风险、实现社会安全”这一社会共同责任理念。
这一理念也开始影响了我国社会保障制度的变革，最突出的表现就是我国的养老、失业、医疗保险已逐步由“企业统筹”逐步过渡到“个人帐户与社会统筹相结合”的机制。这一制度已在最近国务院颁行的《社会保险费征缴暂行条例》、《失业保险条例》等一系列法规、规定中得到十分鲜明的体现。
3、公平与效率辩证统一理念
公平与效率是一对与人类发展相伴相随的矛盾，也是人类社会的一个永恒的主题。对于这两者的取舍或偏向，集中体现了处在一定历史阶段的人类实践活动的价值取向。
我国自身和国外社会保障发展经验和教训都提醒我们：在进行社会保障立法推行社会保障制度时，一定要有公平和效率辩证统一的理念，才能理顺社会保障与经济发展的关系，也才能使社会保障内部运行机制合理有效，从而使社会保障不仅在稳定社会方面，而且在推动经济发展方面都发挥积极的作用。
（二）我国社会保障立法原则的确定
立法原则作为对立法理念的回应，就是指把立法理念贯彻于实际立法过程之中，而应该遵循的基本准则。它“集中体现社会保障法的本质和精神”。（注：《社会保障法》第97页，覃有土、樊启荣编著。）我认为社会保障立法中主要应信守和遵循以下三方面的原则：
1、我国社会保障立法的国情原则
我国是个农业人口占多数的农业国，自然经济、半自然经济占很大比重，总体上贫穷落后，而且各地发展极不平衡。因此，我认为，社会保障立法的国情原则包括两个方面的要求。
第一、社会保障立法必须与我国现阶段的经济水平相适应。我国经过20年的改革开放后，生产力有了较大发展，国民经济总量有了较大的增长，但由于我国人口基数大，人均国民生产总值还很低；经济的总体水平虽然有了较大的发展，但人民的生活水平普遍较低。而且，我国传统的社会保障是“现收现支”制，并不注重社会保障基金的积累，直到1986年社会保险改革之后，我国才开始注重在社会保障基金方面的积累。这几年下岗失业的工人数量急剧增加，社会保险费的征收也受到较大影响，而且随着人口老龄化问题日益突出，养老金等相关支出却不断增长。所以，我国社会保障基金的积累状况是：累积量较小，累积增长速度不快，甚至有不少地区支出增长速度超过累积增长速度。（注：以养老保险为例，1997年全国基本养老保险费的收缴率为90.7%，而1998年上半年平均收缴率下降到82.7%，有17个省、自治区、直辖市收小于支，收支差额达18.5亿元。到第三季度，收缴率继续下滑到77%，当期基金收不抵支的地区进一步增加到25个。（参见《养老保险，1998年盘点》，胡晓义，载于《中国社会保障》1999年第1期。）
我国目前经济水平不发达，社会保障基金规模不大的状况，决定了我国社会保障能力不强。因此在规划我国社会保障立法时，必须从我国实际经济水平出发，要注意社会保障基金的筹集积累、保值增值方面的立法，确保社会保障基金的筹集任务的落实；使基金管理制度逐步完善，不仅能保值，而且还能使基金在运行中不断增值。同时还要注意，在设立有关保障的项目和标准时，必须以国家能负担得起、能有效保障人民基本生活需要为出发点。由于我国才刚刚完成了国民经济和社会发展的第一个战略目标，即基本解决了人民生活的温饱问题，因此，也决定了我国社会保障所必须实现且目前所能实现的是保障人民的基本生活需要。社会保障立法如果不从我国实际经济发展水平出发，不能确保人民的基本生活的话，就有可能危及社会的稳定；同样的，如果超出了我国实际承受能力的话，就会使国家的发展背上沉重的包袱，阻碍国民经济的发展。
第二，我国社会保障立法还必须考虑我国各地区的实际发展水平。由于历史原因和地理环境等各方面因素的制约，决定了我国各地区发展极不平衡，大致形成了东部沿海地区经济发展水平较高，中西部地区经济发展水平较低的局面，这就决定各地区实际能够提供的社会保障能力也不尽相同。因此，进行全国性的社会保障立法时要注意综合考虑这些因素，在从全国总体发展水平来确定基本的保障目标、保障水平的同时，还必须考虑到各地区实际发展水平，允许一些经济较发达的地区在确保国家基本保障水平的基础上，通过地方性的立法适当提高本地区的社会保障层次，改善当地人民的物质文化生活。
所以社会保障立法的国情原则，简单地说，就是进行社会保障立法必须与我国经济发展的实际水平相适应，还要考虑到各地的发展状况不平衡，允许各地区在一定范围内制定一些适合本地区发展水平的社会保障地方性法规。
2、我国社会保障立法的权利与义务相统一原则
《宪法》第43、44、45条等有关规定，确定了社会保障是我国公民的一项基本权利，但是正如马克思所指出的“没有无义务的权利，也没有无权利的义务”（注：《马克思、恩格斯选集》，第2卷，第187页，人民出版社，1972年版。）。在我国，公民的权利和义务是相统一的，公民享受法律赋予他的权利的同时，必须认真履行法律规定的义务。公民在遭受自然灾害、意外事故和个人不幸时，有权利依照有关社会保障法律规定，要求国家为其基本生活提供保障，但是公民也必须认真履行社会保障法律法规规定的相关义务。
当然，社会保障的权利和义务统一原则，并非完全像有些学者所说的：“社会保障法律关系中，只有先尽缴费义务，然后才能享受社会保障权利”（注：《社会保障法》，第102页，覃有土、樊启荣编著。 ）。国家不会因为某个公民不缴纳社会保险金，而在他遭受自然灾害或其他意外时，拒绝给予必要的社会救济，以保障其基本生活。因而，对于个人来说，社会保障的权利和义务的统一，是指我国公民既有按规定接受国家给予的社会保障的权利，也有按国家社会保障法的规定，在该承担的一些特定义务时，认真履行这些义务，否则的话，就会受到法律的追究与制裁。
社会保障作为国家的一项职能，决定了国家是社会保障责任的主要承担者，但是应考虑到我国目前的经济实力，国家过分承担社会保障责任的话，就会影响国家的建设和发展，因而就有必要要求公民在能力范围内承担适当的义务。所以，对于国家来说，制订社会保障法律制度时，坚持权利义务统一原则就是在尽量承担社会保障责任，保障每个公民的基本生活要求的同时，要从公民的实际承受能力出发，要求或适当增加要求有关单位和公民承担相应的义务。不仅要明确有关单位和公民在能力范围内应承担的义务，而且还必须进一步规定，单位或个人在各自应承担义务范围内没有很好履行义务时，将受到何种法律制裁。这一点对我国来说十分重要。我国的经济发展水平并不发达，却要承受世界上最多人口的社会保障责任，这个任务十分艰巨，这就决定了不能片面强调国家的社会保障责任，要求国家单独承担起所有社会保障的职责，个人、家庭也要承担一定的责任和义务，以免影响国家的正常建设和发展。
只有坚持权利和义务统一原则，才能彻底改变传统社会保障体制中的权利义务不明确、不统一的状况，才能理顺国家、单位、个人在社会保障中的法律关系，也才能保证我国社会保障制度的有效运行。
3、我国社会保障立法的普遍性与区别性相融合原则
这两项原则是“福利国家之父”——贝弗里奇首倡的。1942年11月，第二次世界大战尚酣之际，英国社会保险和联合事业部及委员会主席W·H·贝弗里奇向英国政府提交了一个有关英国战后重建的重要计划——《社会保险及有关服务》，在这个报告中贝弗里奇提出6 项社会保障改革原则（注：参见《社会保障法》第52页，陈冬红、王敏著。），其中著名的两项就是“全面和普遍原则”和“区别对待原则”。他倡导的“全面和普遍原则”，是指社会保障履盖对象是全体国民，而“区别对待原则”则是要求根据不同的社会成员，制定不同的社会保障标准（注：参见《社会保障法》第99页，覃有土、樊启荣编著。）。
我国的社会保障立法过程中，应借鉴上述贝氏提出的这两个原则，但不能简单地分别套用，而应将这两个原则融合成一个原则。这个原则应该是这样的：我国应该把全体公民纳入保障对象范围，以保障公民的基本生活需要为基本要求，根据我国目前的经济发展水平及各地区发展状况，构建一个多层次的社会保障体系。简单地说，就是使每个公民都能获得基本生活的保障，但是获得保障的渠道和方式不同。
我提出的社会保障立法的普遍性与区别性相融合原则，与贝氏提出的“全面和普遍性原则”和“区别对待原则”的区别就在于，贝氏的观点是在全面和普遍的社会保障基础上，建立起区别对待的社会保障体系，他的观点中“普遍和全面”是基础，而“区别对待”是在此基础上的多层次发展。而我的观点是：就我国目前的经济水平来看要达到“普遍与全面”已经是非常不容易了。因为我国目前12亿人口中有8 亿在农村，而“农村98%的人口缺乏最基本社会保障”（注：参见《社会保障法》第100页，覃有土、樊启荣编著。），因此对于我国来说， 目前实现对全体国民的基本生活保障是一个相当高、相当难的目标，至少在我国实现第二步战略目标之前是这样子的。因此，就决定了在今后相当长的一段时期内，对基本生活的保障的普遍化和全民化是我国社会保障的目标。为了实现这一目标，我们就应该采用区别对待的原则建立起多层次的社会保障体系，也就是充分利用社会保险、社会救助、社会福利、社会优抚等各种社会保障措施，来使得每个人的基本生活都能得到保障。比如说：在有一定经济基础的地区，可以广泛推行社会保险；在经济极落后的地区，则应采用扶贫等社会救助手段；对于孤寡、老人、孤儿，可以采用建立养老院、孤儿院等福利措施加以安置；对生活困难的军烈属，可以借助优抚安置方式解决其困难等等。所以在我提出的普遍性与区别性相融合原则中，“普遍性”是社会保障的目标，而“区别性”则是实现这一目标的方式、方法。
总之，社会保障立法的普遍性与区别性相融合原则关注的是：如何合理有效地运用各种社会保障措施，以实现全民都得到基本生活保障的目标。当然，这一原则并非否定在经济较发达地区可以发展较高层次的社会保障措施，来提高当地居民的生活水平；但从整个国家来说，建立保障全民的基本生活需要的社会保障体系是当前最为关键和紧迫的任务。
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