瑞典少数民族政策评述,本文主要内容关键词为:民族政策论文,瑞典论文,此文献不代表本站观点,内容供学术参考,文章仅供参考阅读下载。
近年来,移民与少数民族问题成为欧洲各国面临的重要问题。欧盟委员会致力于在欧盟层面上制定有关移民与少数民族的政策,并在20世纪90年代形成了相关政策文件,要求各成员国参照实施。作为一个长期追求民族单一、文化同质的北欧国家,瑞典缺乏积极对待少数民族的传统。二战后大规模的移民使瑞典成为欧洲一个突出的多元文化社会,因此该国于1975年率先在欧洲实施多元文化政策来处理移民问题。但是,对于土著居民萨米人以及在历史上迁居瑞典而形成的少数民族,瑞典政府却一直没有形成统一的政策予以特别关照。1995年加入欧盟后,迫于压力,瑞典的少数民族政策才于90年代末最终形成。
一、瑞典少数民族政策的出台
瑞典是一个历史悠久的北欧国家,公元1100年前后,开始形成国家,并在17世纪通过对外扩张成为北欧地区的大国。瑞典王室势力向来强大,从16世纪开始,瑞典就围绕王室威望建立了强大的中央政权。绝大多数瑞典人信奉路德教,宗教信仰相对单一。历史上,瑞典的教育改革是在全国范围内同时展开的,并在19世纪建立了统一而完善的教育体系。政治的统一、中央政权的强大、宗教的单一以及教育制度的完善便利地促进了瑞典民族单一和文化同质的社会特征,并形成了对外来人口强大的同化能力和传统。比如17世纪从比利时南部迁到瑞典的瓦隆人(Walloons),之前特别重视同族通婚和坚守铁器行业的商业秘密,但是在瑞典生活数代以后也逐渐地被同化入瑞典社会。①
历史上,瑞典对国内少数民族同样实行同化政策。萨米人被视为需要文明化的古老居民,瑞典政府认为,确保他们存续和发展的最有效措施就是同化。早在17世纪,为控制萨米人的土地和传播基督教,瑞典政府就开始对萨米人实施同化。②
1100年到1809年,瑞典一直统治芬兰。在此期间,芬兰语居民和瑞典语居民经常在瑞典和芬兰之间流动,并在瑞典定居下来。由于瑞典居于统治地位,瑞典语居民也居于主导地位,而芬兰语居民则逐渐被边缘化。1808-1809年瑞典在与沙俄的战争失败后,被迫将王国东部(即今天的芬兰)割让给沙俄。此后,生活在瑞典的芬兰语居民的边缘化地位一直没有得到改变。
托讷达伦人居住在位于瑞典与芬兰交界的斯堪的纳维亚半岛北部地区(托讷山谷)。1809年瑞典与芬兰不再统属之时,东、西边界就是穿过该地区。托讷达伦人被分为两个群体,一个属于今天的瑞典,一个属于今天的芬兰。由于托讷达伦人接近沙俄,瑞典政府一直将他们视为安全隐患。19世纪90年代以后,瑞典对托讷达伦人实施强制同化。20世纪30年代以后,该同化政策遭到激烈的批评,但是政府依然坚持这一政策。瑞典政府不允许托讷达伦人在学校里使用他们自己的民族语言。③
历史上的瑞典政府长期不承认犹太人和吉普赛人的永久居民地位,仅仅把他们的存在看作暂时现象。直到18世纪中期,瑞典政府仍然不允许犹太人从事贸易和商业活动。16世纪,第一批吉普赛人来到瑞典。瑞典政府先是试图把吉普赛人驱逐出境,在无法驱逐的情况下,后来转为强制同化。20世纪中期,瑞典政府依然把吉普赛人列为不受欢迎的群体。④
总之,历史上,瑞典不承认少数民族的地位,没有保护少数民族的政策和措施,缺乏积极地对待少数民族的传统。二战后,移居瑞典的爱沙尼亚人要求获得少数民族地位,瑞典政府对此置之不理。⑤
然而,二战后,移民大量增加,瑞典人口的民族文化构成发生了很大的变化,因而导致了瑞典政府对非瑞典人态度与政策的变化。出于人道主义考虑和对被纳粹占领地的人民的同情,瑞典在二战中援救和接纳了大量战争难民。二战难民成为瑞典历史上第一批人数最多的外来移民,开始改变了瑞典在语言和种族方面高度单一的状态。⑥二战后,为满足发展经济对劳动力的需求,瑞典实施大规模的劳工移民计划。20世纪70年代中期以后,难民逐渐成为瑞典移民的主要部分。随着移民人数的增加和移民来源的日益广泛,民族文化的多样性日益突出,移民问题成为瑞典政府和社会关注的重要问题。1975年瑞典宣布对移民实施多元文化政策,其基本原则为平等、选择自由和伙伴关系。⑦
尽管很久以来,瑞典对少数民族采取忽视的态度,但随着社会上对移民问题的关注,瑞典少数民族也开始组织起来,开展斗争。1945年,“萨米文化促进协会”成立。1950年,“瑞典萨米人全国联合会(SSR)”成立。1963年,“萨米青年联合会”成立。1956年,挪威、瑞典和芬兰三国萨米人成立“北欧萨米人理事会”。该理事会于1975年加入“世界土著人理事会”。⑧1973年,“吉普赛人全国代表大会”成立。同年,“北欧吉普赛人理事会”成立,其下属包括瑞典及其他北欧国家的15个吉普赛人协会。1975年“瑞典芬兰语理事会”建立,要求政府承认瑞典芬兰人的少数民族地位。正是在这种背景下,1977年,瑞典议会确认了萨米人的土著居民地位,但是依然忽视其他少数民族的要求。
进入20世纪90年代后,少数民族要求权利的运动进一步高涨,1992年瑞典芬兰人单方面宣布自己在瑞典的少数民族地位。1993年,瑞典萨米人议会建立。1994年,萨米语理事会成立。少数民族通过自身的努力,促进瑞典开始积极对待少数民族问题。1993年,瑞典国家移民署开展的一项研究认为,瑞典存在三种民族语言—瑞典语,芬兰语和萨米语。1995年,瑞典政府开始承认境内芬兰人的少数民族地位。
1995年,瑞典加入欧盟。欧盟和欧洲小语种署(European Bureau of Lesser Used Languages)支持瑞典少数民族的要求,并敦促瑞典签署《保护少数民族框架公约》(Framework Convention for the Protection of National Minorities)和《欧洲地区或少数民族语言宪章》(European Charter for Regional or Minority Languages)。1994年,欧洲理事会通过了《保护少数民族框架公约》(1998年2月1日生效)。该公约涉及诸如儿童保护、各层次教育、文化、媒体、反歧视以及老年关怀等社会生活方面。它是第一个专门旨在保护少数群体的具有法律约束力的多边文书,是迄今保障少数群体权利最全面的国际标准。⑨1992年,欧洲理事会通过《欧洲地区或少数民族语言宪章》(1998年3月1日生效)。该宪章规定了使用少数民族语言的权利以及保持与发展少数民族语言的措施。
迫于压力,瑞典政府于1995年组织一个委员会研究少数民族问题。1997年,该委员会完成题为《形成少数民族政策的步骤》的报告。该报告提议政府批准和签署了《保护少数民族框架公约》和《欧洲地区或少数民族语言宪章》,制定统一的少数民族政策,承认瑞典存在五个少数民族——萨米人、瑞典芬兰人、托讷达伦人,吉普赛人和犹太人,以及三种少数民族语言——芬兰语、吉普赛语和萨米语。这导致了犹太人和托讷达伦人的不满。犹太人要求依地语作为瑞典犹太人的主要象征,应该获得少数民族语言地位。托讷达伦人要求托讷达芬兰语(Tornedal Finnish)的少数民族语言地位。他们的主张得到了支持,并为政府采纳。⑩1999年6月,瑞典政府提出《政府议案1998/99:143—瑞典少数民族》(Government Bill 1998/99:143—National Minorities in Sweden)。当年12月,瑞典议会接受该议案,并将之确定为法律,瑞典少数民族政策正式出台。2000年2月,瑞典政府批准《保护少数民族框架公约》和《欧洲地区或者少数民族语言宪章》。(11)《政府议案1998/99:143—瑞典少数民族》和欧洲理事会两个公约——《保护少数民族框架公约》和《欧洲地区或少数民族语言宪章》——构成了瑞典少数民族政策的完整体系。瑞典少数民族保护不仅要遵守国内法律,而且要遵守欧洲理事会的公约,并通过遵守这两个公约使得瑞典少数民族和少数民族语言的保护成为国际人权保护不可分割的重要部分。
二、瑞典少数民族政策的适用对象与原则
世界文化与发展委员会报告把“少数人”分为四类:(1)土著民族,他们的祖先可以上溯到所在国最早的本地居民,他们与赖以生存的土地有特殊的联系,从而对土地所有权看得非常重。(2)地域性少数人群体,他们通常拥有悠久的文化传统,生活在一个多民族的大家庭里。(3)非地域性少数人群体或游牧民族。他们与地域没有特别的联系。(4)移民,他们倾向于以整体文化或宗教存在与本地社会发生关系。(12)瑞典确定的少数民族的内涵相当广泛,几乎可以等同于世界文化与发展委员会定义的少数人。
瑞典的少数民族政策是在欧盟少数民族政策的框架下形成的。《保护少数民族框架公约》和《欧洲地区或少数民族语言宪章》都没有明确界定“少数民族”的定义。在签署公约时,瑞典规定了本国关于“少数民族”的定义,将非公民和1900年以后的外来移民从公约所规定的保护范围中排除出去。具体来说,瑞典政府认定的少数民族必须符合以下标准:第一,具有一定人口数量、存在鲜明特征且内部联系密切的群体,他们在社会上不占主导地位;第二,宗教、传统或文化上具有亲和力的群体;第三,自我认同,个人和群体都应有愿望和意识去保持他们的共有自我认同;第四,与瑞典有着历史的或者长期的联系的群体,具体指那些1900年以前就已经在瑞典存在的群体。被确认为少数民族的群体在瑞典都有着长期的历史,至少在19世纪他们就已经作为一个群体生活在瑞典。(13)根据这些原则,瑞典政府和议会承认瑞典存在五个少数民族:萨米人、瑞典芬兰人、托讷达伦人、吉普赛人和犹太人。与之相应,瑞典政府和议会确认瑞典存在五种少数民族语言:萨米语、芬兰语、托讷达芬兰语和吉普赛语以及依地语。(14)
萨米人,通常被称为“拉普人”或“拉普兰人”,但他们习惯自称为萨米人。萨米人是北欧地区古老的土著居民。今天瑞典的萨米人大约在1.5万人到2.5万人之间,他们主要居住在从达拉纳省的伊德勒到北博腾省的基律纳一带。由于萨米人是土著居民,瑞典还有专门的萨米人政策。
瑞典芬兰人也是瑞典的一个历史悠久的少数民族。今天,生活在瑞典的芬兰人大约有45万人。瑞典芬兰人热衷于在瑞典社会中保持他们的语言和文化特性,他们中大约有一半人使用芬兰语。
托讷达伦人生活在瑞典与芬兰相连的边境一带。今天,托讷达伦人大约有5万人,他们居住在哈帕兰达、上托尔内奥、帕亚拉市以及基律纳和耶利瓦拉自治市的部分地区。
今天,瑞典的吉普赛人大概有4万—5万人左右。吉普赛人通常过着四处迁徙的生活,16世纪,第一批吉普赛人来到瑞典。瑞典世俗和宗教当局就颁布了一些政令与法律,先是试图把吉普赛人驱逐出瑞典,在无法驱逐的情况下,后来转为强制同化他们。20世纪60年代以来,吉普赛人逐渐在斯德哥尔摩、哥德堡、马尔默及其附近地区定居下来。(15)
犹太人是瑞典承认的又一个少数民族。17世纪末,第一批犹太人移居到瑞典。1755年,犹太人可以不施洗礼就在瑞典定居,政府允许他们在斯德哥尔摩建立一个犹太人社区,修建犹太人公共墓地和一个犹太教堂,设立一个拉比职位。后来,相继出现的反犹运动迫使欧洲各国的犹太人不断移居到瑞典。1780年,瑞典正式允许犹太人居留。20世纪80年代瑞典的犹太人大约有2.5万人,他们主要居住在斯德哥尔摩、歌德堡和马尔默等地的犹太人社区。此外,在布罗斯、韦斯特罗斯、赫尔辛堡、隆德和诺尔雪平等地还存在一些小的犹太人社区,他们与以上三地的犹太人社区保持着联系。(16)
针对二战后大量迁居瑞典的移民,瑞典政府出台了专门的政策(1975年的多元文化政策和1997年的移民融合政策)。(17)不过,应该指出的是,被瑞典政府确认为少数民族的芬兰人、犹太人和吉普赛人,他们本身也是通过移民的方式在瑞典发展起来的。尽管他们移居瑞典的历史比较久远,但是他们移居瑞典也是一个不断持续的过程。二战后,移居瑞典的芬兰人、犹太人和吉普赛人作为当今瑞典芬兰人、犹太人和吉普赛人的有机组成部分,也属于少数民族政策的适用对象。
瑞典政府确认少数民族享有的主要权利为:一是平等权,二是充分参与社会生活的权利,三是文化权利。为了实现这些权利,瑞典政府少数民族政策的基本原则为:一是非歧视原则。非歧视是瑞典少数民族政策的重要原则。要想促进主体民族与少数民族之间的切实平等,其首要的前提是必须采取措施消除歧视。同时要确保少数民族成员在享受社会资源和参与社会生活的过程中与主体民族成员的平等。二是特别保护原则。瑞典少数民族在政治、经济、文化与人口规模方面处于劣势,要想真正实现平等,政府就必须实施特别保护原则,在社会参与方面给予特别的关照,对传承与保护少数民族的文化给予特别的帮助。
三、瑞典少数民族权利的保障
瑞典少数民族政策的目标是保护少数民族权益,促进他们参与社会事务和公共决策过程,帮助他们保持与发展民族语言和传统文化。为了体现对少数民族问题的重视,瑞典政府任命专门负责少数民族事务的部长,瑞典议会每年为少数民族事务编制专门的预算。(18)少数民族问题涉及社会各个层面和全国各地区,要想实现少数民族政策的目标,社会各部门和各地区的协调非常重要。由于瑞典的地方政府有着自治传统,瑞典形成了中央与地方对话的机制,这有利于加强中央与地方的少数民族政策的协调,共同促进少数民族参与社会生活和政治生活。为此,瑞典政府要求,全国各地区和公共管理的各层面都要考虑少数民族的需要和利益。瑞典保护少数民族权利的具体政策措施包括以下几个方面:
(一)消除歧视,确保民族平等
法律是消除歧视的重要保证。瑞典的反歧视立法不仅适用于少数民族,而且还适用于所有族群。《瑞典刑法典》(Penal Code)的第16章第9节直接针对各种形式的歧视行为,第16章第8节专门对付煽动歧视少数民族群体的非法行为。
1999年5月1日开始实施的《工作生活法》(Working Life Act)规定,禁止直接或间接地以种族、肤色、民族或族群来源以及宗教信仰为由的歧视行为。雇主不得以雇员依据该法投诉雇主歧视而对雇员进行报复。雇主应采取措施阻止对雇员的歧视行为,应该采取措施促进员工的族群多样性。该法适用于整个劳动力市场和各种类型的雇员和寻求工作者。
2003年7月1日,瑞典实施新的反歧视立法。新立法贯彻了欧盟的相关指示,在包括高等教育和工作领域在内的一切社会领域全面反对歧视行为。新立法禁止基于民族、宗教或者其他信仰、性别和身体残疾等原因而产生的歧视行为,禁止在诸如就业中以及在餐馆和住房市场等场合存在歧视。新立法也适用于在与社会公共服务部门、社会保险部门和医疗服务机构交涉时因为民族、宗教或其他信仰的原因而遭遇的歧视。
为了确保这些法律的实施,瑞典成立了由25名职员组成的反民族歧视专员办公室,负责处理和预防基于民族或宗教原因而产生的歧视行为,对人们和社会组织遵守反歧视立法的情况进行监督,处理人们对歧视行为的投诉。根据1999年实施的《反民族歧视专员法》(Ombudsman against Ethnic Discrimination Act),政府任命一名专员,负责处理工作等社会生活领域中出现的民族歧视行为。政府还建立反歧视委员会(The Discrimination Board)为反歧视专员就落实反歧视立法提供咨询和建议。(19)
(二)促进少数民族广泛参与社会,享有社会服务和政治权利
为了促进少数民族更好地参与社会,政府采取了广泛措施帮助少数民族在公众决策中有更大的发言权。这些措施包括:政府代表和少数民族组织之间的咨询会议,政府对少数民族机构和组织给予资助,提升它们在公共领域的影响力。2002年10月,政府建立了吉普赛人问题理事会(Council on Roma Issues)作为政府的咨询机构。理事会由来自各吉普赛人社区的代表组成,具有广泛的代表性。该理事会的主席是政府民主和一体化问题部部长。为了加强吉普赛妇女的地位,扩大她们的影响,还组建了一个由政府代表和吉普赛人妇女代表组成了工作组。(20)政府也积极与萨米人、芬兰人、托讷达伦人、犹太人的组织机构进行沟通和交流,提高它们的地位和影响力。
(三)促进少数民族文化与语言
保护和发展少数民族的语言与文化是瑞典少数民族政策的基本目标。为此,瑞典政府采取了一系列措施。
首先是立法保护少数民族语言。瑞典政府和议会确认瑞典存在五种少数民族语言:萨米语、芬兰语、托讷达芬兰语和吉普赛语和依地语。萨米语、芬兰语和托尼德芬兰语是在特定地区形成的,因而具有地区性。为此,瑞典议会于1999年颁布了两个法律,规定在瑞典北方少数民族人口相对集中的地区,少数民族有权使用萨米语、芬兰语和托尼德芬兰语等语言与行政当局和法庭进行交涉。(21)法律还规定地方政府允许少数民族父母有权做出自己的选择,将子女送入全部以少数民族语言进行教学的学前教育机构,或送入部分以少数民族语言进行教学的学前教育机构中学习。同样,对少数民族的老年关怀服务也有这样的选择自由。(22)
其次是促进少数民族语言、文化教育。瑞典政府要求学校进行课程改革,把关于少数民族的历史、文化和语言教育纳入课程体系。瑞典国家学校提高机构(The Swedish National Agency for School Improvement)在对语言课程进行调查中发现,大学和学院提供的少数民族语言培训较少,少数民族语言的教学资料缺乏。为此,国家高等教育机构提出在大学和学院里开设吉普赛语、依地语以及其他少数民族语言课程,并组织编写少数民族语言的教学资料。
其三是利用大众媒体传播少数民族语言、文化。2002年瑞典广播公司(Swedish Broadcasting Corporation)、瑞典教育广播公司(Swedish Educational Broadcasting Company)和瑞典电视台(Swedish Television)获得许可,播出更多以少数民族语言制作的节目。
其四是组织文化活动以促进少数民族文化传承。少数民族文化在艺术形式和内容上都丰富多彩,而且从整体上丰富了瑞典社会的文化生活。瑞典政府规定,在对文学和文化出版物进行资助时,应该给予少数民族以特别的关照。2002年,瑞典国家文化事务理事会拨出700万瑞典克朗的专款以促进少数民族语言和文化传承。例如,为了保护和传播萨米技艺、音乐、戏剧和文学,瑞典国家文化事务理事会就拨出专款给予资助。这些经费由萨米人自行支配,由萨米议会文化理事会(Sami Parliament Culture Council)按照萨米议会确定的标准进行分配。(23)
(四)少数民族权益的国际保护
“瑞典是根据欧洲理事会的两个公约(《保护少数民族框架公约》和《欧洲地区或少数民族语言宪章》)形成自己的少数民族政策的。2000年加入这两个公约之后,瑞典就有义务定期向欧洲理事会提交报告,汇报本国落实公约规定的情况。《保护少数民族框架公约》要求缔约国每5年提交一份报告,《欧洲地区或少数民族语言宪章》的第十五条规定,缔约国定期向欧洲委员会秘书长提交报告,内容包括本宪章第二编实行的政策及实施第三编中的条款所采取的措施。第一份报告须在加入宪章后一年内提交,其他报告在第一份报告之后每隔3年上交一次。”(24)在报告中,瑞典必须根据公约的内容逐条地汇报本国已经采取的措施。政府还要对欧洲理事会提出的具体问题和批评给予合理的解释和回应。欧洲理事会还要对瑞典在保护少数民族与少数民族语言方面的努力开展评估,甚至派出专家组到瑞典进行调查,并提出建议和意见。为了保护少数民族权益,瑞典还与联合国和波罗的海国家理事会等国际组织就少数民族保护事务开展合作。
总之,无论从少数民族政策的产生来看,还是从少数民族政策的内容和少数民族权益的保护来看,瑞典深受国际社会的影响。瑞典少数民族权利保护不仅是国内问题,而且具有明显的国际性,受到多重国际法律体系的约束。从这个意义上讲,对于少数民族的权益,不仅存在国家保护,而且存在国际保护。瑞典的少数民族政策,对国内而言,成为促进社会和谐与平等的重要途径;对外而言,则直接关系到该国国际声誉的维护和国际义务的履行。
注释:
①参见Harald Runblom,"Swedish Multiculturalism in a Comparative European Perspective",in Sociological Forum,vol.9,No.4,1994,pp.631—632。
②参见Francis M.Hult,"Planning for Multilingualism and Minority Language Right in Sweden",in Language Policy,vol.3,No.2,May 2004,p.187。
③参见Tomas Hammar,European Immigration Policy:A Comparative Study,Cambridge University Press,1985,pp.21—22。
④参见Francis M.Hult,"Planning for Multilingualism and Minority Language Right in Sweden",in Language Policy,vol.3,No.2,May 2004,p.189。
⑤参见Harald Runblom,"Swedish Multiculturalism in a Comparative European Perspective",in Sociological Forum,vol.9,No.4,1994,p.633。
⑥参见[瑞典]斯·哈登纽斯著,戴汉笠、许力译:《二十世纪的瑞典政治》,求实出版社,1990年,第46—47页。
⑦参见Tomas Hammar,European Immigration Policy:A Comparative Study,p.33。
⑧参见郝时远、张世和、纳日碧力戈:《瑞典萨米人及其驯鹿业考察报告》,载《世界民族》,1996年第4期。
⑨参见廖敏文:《〈欧洲保护少数民族框架公约〉评述》,载《民族研究》,2004年第5期。
⑩参见Sally Boyd,"Introduction",in Current Issues in Language & Society,vol.7,No.1,2000,pp.7—8。
(11)参见Sweden's Roma,A National Minority,载http://www.sweden.gov.se/content/1/c6/01/62/48/da90debf.pdf。
(12)参见世界文化与发展委员会:《文化多样性与人类全面发展—世界文化与发展委员会报告》,广东人民出版社,2006年,第18页。
(13)参见National Minorities and Minority Languages,A Summary of the Government's Minority Policy,载http://www.regeringen.se/content/1/c6/08/56/35/3b0f796c.pdf。
(14)参见National Minorities and Minority Languages,载http://www.sweden.gov.se/content/1/c6/01/62/46/4cf4b38c.pdf。
(15)参见Sweden's Roma,A National Minority,载http://www.sweden.gov.se/content/1/c6/01/62/48/da90debf.pdf。
(16)参见Tomas Hammar,European Immigration Policy:A Comparative Study,p.21。
(17)参见杨洪贵:《瑞典多元文化政策初探》,载《欧洲研究》,2006年第5期。
(18)参见Sweden Ministry of Industry,Employment and Communications,Swedish Report to the Council of Europe on the Framework Convention for the Protection of National Minorities,Council of Europe 2001,p.5。
(19)参见Sweden Ministry of Industry,Employment and Communications,Swedish Report to the Council of Europe on the Framework Convention for the Protection of National Minorities,p.11。
(20)参见Division for Democratic Issues,Human Rights,National Minorities,Non-Governmental Organizations and Sport,载http://www.britishcouncil.org/brussels-power-inquiry-division-for-democratic-issues.pdf。
(21)参见Birgitta Lindgren,Language Legislation in Sweden,载http://www.eurfedling.org/conf/files/Lindgren-English.pdf。
(22)参见Sweden Ministry of Industry,Employment and Communications,Swedish Report to the Council of Europe on the Framework Convention for the Protection of National Minorities,p.12。
(23)参见Sweden Ministry of Industry,Employment and Communications,Swedish Report to the Council of Europe on the Framework Convention for the Protection of National Minorities,p.12。
(24)参见中国社会科学院民族研究所:《国外语言政策与语言规范进程》,语文出版社,2001年,第206页。
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